“地方发展政府”还是“地方企业家政府”？我国地方政府与企业关系及地方政府行为模式研究述评_经济研究论文

“地方发展型政府”抑或“地方企业家型政府”？——对中国地方政企关系与地方政府行为模式的研究述评，本文主要内容关键词为：地方论文,政府论文,政企论文,述评论文,地方政府论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。

      改革开放以来，虽然中国市场化改革的重大决策是由中央制定的，但改革的具体路径在很大程度上也是地方试验性探索及地方间经济竞争的结果。中央将行政和财政的一些重要权限下放到地方，由地方政府实施发展计划，允许地方政府支配一定的地方收入，并为地方政府官员提供基于政绩考核的职位升迁机会，以换取地方对中央权威的认可和政策的执行，这种机制被一些学者称之为“行政发包制”“政治锦标赛”和“代理型地方发展主义”(周黎安，2008；彭勃，2009；周飞舟，2009)。虽然经过20世纪90年代中期以分税制建立为标志的中央经济权限的集中化，这种地方经济发展的自主性特征依然延续至今。因此，中央—地方关系以及地方政府行为，一直属于中国经济改革研究中的核心研究课题。

      国家财政和税收体制改革，是推动中央—地方分权的一个重要的动力机制。改革开放初期的20世纪80年代，中央通过财政包干制度以激励和授权地方政府发展地方经济。地方政府成为政府创新的主体，并且承担起协调社会利益关系、化解社会矛盾等任务。然而，这一看似分权化的制度设计，其总体目标仍是加强国家能力和权威，而且整个过程始终在中央的有效控制之中(唐艳文，2004)。而1994年开始实施的分税制，则极大地增强了中央政府的财政能力和宏观经济调控能力，中央政府开始在遏制通货膨胀、提供全国性基础设施、通过财政转移支付缓解地区发展不平衡等领域中发挥显著作用。然而，基层政府特别是乡镇政府的财政能力出现下降甚至恶化的情况，由此也导致部分地区公共服务水准的下降和社会底层的波动。

      国家财政和税收体制改革与政府—企业关系密切相关，特别是显著影响地方政府与企业的关系。地方政府根据现行的国家财政和税收体制的安排，选择能够将地方财政收入最大化的政府行为模式，比如对税收收入主要归属地方政府的行业，则表现出强烈的发展冲动和明确的支持态度。分税制改革以来，由于中央政府控制着与工业相关的大部分税收收入，如消费税、增值税和企业所得税，地方政府主要依靠农业和第三产业相关的税种如营业税，因此分税制改革以来，中国的地方政府将工作重心从工业向第三产业和特色农业转移(罗湘衡，2008)。又如，同样都是具有发展取向，地方政府在不同的历史时期和地理区域，也可能采取不同的方式，或者是直接介入企业运作，或者是通过地方政府政策间接的支持企业发展。比如，分税制改革之前，乡镇政府普遍介入乡镇企业经营之中，各类党政机关、事业单位和军队单位“办经济实体”的现象也屡见不鲜，而在20世纪90年代中期之后，这些现象逐渐绝迹。

      本文将从“地方发展型政府”和“地方企业家型政府”这两个理想类型出发，对研究改革开放以来中国省级以下地方政府的政府行为以及地方政企关系的相关文献进行总体评述和分析，并进而辨析在中国独有的行政和财政分权体制和动态演变的中央—地方关系中，地方政府行为模式的历时态变化趋势和地理、行业分布特点，并进而对全面深化改革时期，中国的发展型政府和企业家型政府模式的再造提出若干思考。

      一、分权背景中的地方政企关系

      地方政府和企业是决定地方经济发展模式的两个主要的制度力量，而政企关系则构成研究地方经济发展模式和地方政府行为的一个重要的视角。这一视角不局限于对地方政府(如政府组织机构、运作逻辑与绩效、干部选拔及构成等)或者企业(如企业产权制度、企业治理结构、企业家成长机制等)本身的研究，而是在政企互动的动态过程中考察地方政府与企业的决策过程、行为模式选择、党政干部与企业家的互动、及其所形成的地方发展模式的特征和效果。政企关系研究中所涉及的企业，既有国有和集体企业，也有私营和外资企业。国有和集体企业的运作，实际上是政府及准政权组织(如村集体)通过直接参与生产经营活动以实现政府的政治、经济意图的手段；而政府与私营和外资企业的关系，则更为直接地体现出市场化改革过程中政府对市场机制本身的态度及对私营企业家等体制外精英的态度。由于中央政策的历时态变迁以及对各地的区别对待，加之各地的社会经济传统和基础的差异，中国的地方政府行为并非一致呈现促进地方经济发展的积极态势，而是具有一定的多样性和因时因地而变的特点。

      已经有很多学者以类型学的方法，分析中国的地方政企关系中所呈现的地方政府行为的多样性和变异性。鲍瑞嘉(Richard Baum)和舍甫琴柯(Alexei Shevchenko)依据地方政府对经济发展是否具有促进作用和地方政府是否与特定的企业和个人具有利益关联这两个维度，提出了中国地方政府行为的四种类型：企业家型(entrepreneurial)、发展型(developmental)、侍从型(clientelist)和掠夺型(predatory)(图1)(Baum & Shevchenko，1999)。

      

      图1 鲍瑞嘉和阿列克谢·舍甫琴柯对中国地方政府机关参与地方经济活动的类型学分析

      资料来源：Baum & Shevchenko(1999：345)。

      与此类似，徐斯俭和吕尔浩依据“地方政府投资的资本管道”(包括预算内收入、预算外收入、政策贷款、地方政府可以影响的商业贷款、地方政府公开募资、地方国企收入)和“地方政府投资标的”(包括纯公共物品、纯商品、拥挤性公共物品、准公共物品)两个维度，划分出政府化发展型国家、政府化企业家型国家、市场化发展型国家、市场化企业家型国家四种类型(图2)。通过对东莞和苏州两个城市自20世纪90年代初期到2005年发展模式的比较个案分析，他们进一步提出“市场化国家资本主义”的概念，认为中国的地方政府行为混合了“市场化企业家型国家”和经典意义上的“发展型国家”的特征，地方政府通过运营地方国有企业，不仅可以为公共部门本身提供运作经费，而且也提供资金用于基础设施等公共物品的供给(徐斯俭、吕尔浩，2009)。

      

      图2 徐斯俭和吕尔浩对中国地方政府机关参与地方经济活动的类型学分析

      资料来源：作者根据徐斯俭、吕尔浩(2009)的文章论述绘制。

      耿曙则从企业产权和政策制定权限两个维度，提出三种地方政府参与地方经济发展的模式：企业家型国家、服务型国家和发展型国家。他提出的服务型国家的概念，是指私营企业产权界定清晰并得到良好的保护，地方政府对外来投资有强烈需求，因此在政策制定时，通过咨询协商等形式的联络和协调，与企业界建立了紧密的联系，对个别投资者的要求往往做出迅速而优惠的政策回应。他以昆山为个案，认为昆山政府在20世纪80-90年代采取的是服务型国家的模式，而从2002年开始，由于土地日益稀缺，而投资量十分充足，昆山政府开始采取发展型国家的模式，在政策制定时表现出更强的自主性而较少受个别投资者的左右，并且根据产业升级的需要进行选择性较强的招商引资，以资本—技术密集型产业替代劳动密集型产业(Keng，2010)。

      可见，政企关系中所呈现的地方政府行为模式具有多样化的可能性，鲍瑞嘉和舍甫琴柯(1999)的类型学划分，基本上穷尽了主要的几种可能性。以“国家机关是否有促进经济产出/生产率的增长的动机”作为标准进行划分，发展型国家和企业家型国家两种模式，是能够促进地方经济发展的模式选择，这也是本文在下面将要进一步探讨的内容。在侍从型国家模式中，国家被个别企业俘获而成为其获利工具，形成类似“裙带资本主义”的经济结构，而损害了整体的经济发展。掠夺型国家模式下，国家成为类似强盗的掠夺者，以最大化的攫取财富为目标，因此既无法实现整体的经济发展，任何企业的产权也难以得到基本的保证。徐斯俭和吕尔浩(2009)的类型学分析，基本上是对发展型国家和企业家型国家的进一步细分研究。耿曙提出的服务型国家的概念，其实质也只是发展型国家模式在地方经济发展初期一种较为软化的表现形式。

      当然，这些都仅仅是一种理想类型的划分，在现实的政治经济体制中，并不存在纯粹的模式，而是经常呈现不同模式的特征相互交叉从而形成混合模式的情况。比如发展型国家和掠夺型国家这两种看似截然对立的模式，在地方政府的现实运作中也可能同时得到体现，周雪光(2005b)就用“逆向软预算约束”的概念，来分析地方政府为了实施“资源密集型”发展项目(发展型取向)而向地方企业和个人摊派，以突破预算约束、快速筹集资金(掠夺性特征)的现象。

      为了更为突出地方而非中央层面的分析，笔者在使用这些理想类型分析地方发展模式时，特别突出强调“地方”二字。同时，由于英文state在中文里可以翻译为“国家”和“政府”两个词语，出于中文用语习惯的考虑，在地方层面上使用时，一般采用“地方政府”而非“地方国家”的说法。

      二、地方发展型政府模式

      地方发展型政府理论，由研究日本、韩国、台湾地区等东亚新兴经济体的发展型国家理论发展而来。地方发展型政府理论提出，中国的地方政府以地方发展为政策导向，识别本地区的比较优势产业，并提供相应的辅助性(facilitative)政策支持和战略性的基础设施。但是地方政府本身并不直接参与生产，地方政府并不以直接运作地方国有和集体企业为发展地方经济的主要手段，而是允许非公有部门的企业保持自己的产权独立和决策自主权，并采用辅助性的政策工具支持非公有制企业发展。

      布莱彻(Marc Blecher)和徐慧文(Vivienne Shue)是最早将发展型国家理论用于研究中国地方政府行为的学者。自20世纪70年代末到21世纪初，他们对河北省束鹿县(1986年升格为县级辛集市)进行了长期的个案跟踪研究。他们发现，改革开放以来，束鹿县政府并不直接参与生产活动以牟利，而是通过建立政府管理的工业园和商贸城，支持本地的皮革行业的发展，并致力于县域内各社会群体和各区域的经济利益协调。他们称这种具有显著的地方发展型国家特征的发展模式为“地方政府主导的发展型资本主义”(local state-led developmental capitalism)(Blecher & Shue，2001；Blecher，2008；Blecher & Shue，1996)。在1986年升格为县级市以后，为了吸引投资和加快产业升级，辛集市政府又进行极具雄心的城市规划以及大规模的旧城改造和新城建设，以提高城市环境品质和基础设施水准。

      张永宏则在镇级层面上对中国的地方发展型政府进行了研究。他发现，对于广东乐从镇自发发展起来的家具市场，镇政府最初采取默许的态度，并在执行国家规定的土地政策时提供了必要的灵活性以协助该产业发展。在发现家具市场发展势头良好并成为具有区域性比较优势的产业后，镇政府采取更为积极的政策支持，如建设新的家具市场、促进产业升级，并举办家具博览会进行宣传和推广，从而有效实现了商贸兴镇。张永宏独特的发现是，基于地方社会网络和共同利益，乐从的党政干部与私营企业主之间有着深厚的互信关系，这成为乐从镇地方发展型政府模式建立的重要社会基础(张永宏，2006)。

      20世纪90年代中期以来，地方政府的发展型取向呈现出新的关注点和操作方式。分税制的实施，与银行业监管的加强、城市住房体制的改革、土地批租制度的逐步推广等制度性变化相伴生，从而导致20世纪90年代中期以来以土地、房地产开发为主要动力的城市建设热潮和“土地财政”现象的出现。地方政府不再热衷于搞地方保护主义以发展本地工业企业，而是通过营造宜商环境以吸引国内外投资，其中灵活的土地政策是最主要的政策杠杆之一。地方政府的主要收入来源是建筑与房地产业及第三产业的营业税和土地批租收入(陶然、杨大力，2008；陶然等，2009；周飞舟，2006；2010；曹正汉、史晋川，2009)。

      地方发展型政府模式的这一城市转向，引起了国内外学术界对城市发展研究的高度关注，其中人文地理学界较多的研究了中国的地方政府与城市发展和城市治理问题。城市地理学家的研究个案主要集中在中国的特大城市，他们的研究较少关注具体的产业政策和发展，而是主要集中在城市发展战略制定和空间规划中，政企联盟的形式，不同层级的政府机构之间的关系，特别是市政府与市辖区政府的关系，以及全球化与地方治理。

      何深静和吴缚龙以上海新天地为个案，研究上海城市更新的机制和政治意义。城市更新是上海市政府下达给区政府的重要工作任务和干部考核要点。为了实施战略性的城市更新计划，上海的区政府通过政策优惠，例如财政补贴和灵活的土地出让制度，吸引开发商投资。由于政府垄断土地一级市场，因此私营部门的开发商在决策过程中并未占据支配性地位，开发商必须与政府发展良好的关系，以方便项目的实施(He & Wu，2005)。仅从这一个案的发现来看，上海的区级地方政府在城市更新这一领域具有显著的发展型取向，并且通过政策导向引导私营部门的投资方向，然而政府本身并不直接进行投资和经营活动。

      徐江和叶嘉安的研究则得出了不同的结论。他们以广州的城市发展战略为个案研究了地方政府的投资行为。他们发现，广州市政府以土地和房地产开发为主要形式的政府投资，确实提升了广州的城市形象和基础设施质量，吸引了更多的外来投资，维持了广州作为华南中心城市的地位，并且也使得广州的主政官员获得了职位升迁的机会。然而，这些投资都是基于地方政府的软预算约束，以及相伴生的“城建开发公司”等政府投资平台，这也造成了政府过度投资和大型城建工程负债运行等问题(Xu & Yeh，2005)。这一研究确实反映了大量参与城市土地与房地产开发等活动的地方发展型政府的普遍问题。但是软预算约束本身并非必然造成结构性的经济问题，在特定的经济发展阶段，比如经济下降期，反而是政府进行经济干预所必须具备的经济条件(塞勒尼，2012)。然而政府投资过度造成结构性的经济扭曲，比如产能过剩，与私营部门的投资无法协调衔接，则确实会造成严重的经济后果。

      可以发现，中国的地方发展型政府模式，与东亚新兴经济体的发展型国家模式，在政府干预经济的手段和范围上有高度的相似性，只是存在国家—地方的尺度差异。地方政府发展型导向的主要制度性诱因，一个是地方财政收入最大化，另一个则是主要基于经济发展指标的地方党政官员政绩考核制度。而且在新的发展时期，除了产业扶持政策等传统手段之外，土地开发、城市规划与发展战略成为越来越重要的手段。

      三、地方企业家型政府模式

      相比于发展型国家理论，国内学术界对“企业家型国家”(the entrepreneurial state)理论的关注较少。这一理论最早也是出现在发展研究当中，它通过引入企业家精神(entrepreneurship)的概念，研究东亚和其他发展中国家的国家规划、监管和干预机制。其关注的核心问题是，国家是否具有创新能力，如何创新，国有企业在国家经济发展中扮演的作用是什么，国家企业家精神(state entrepreneurship)和私营部门的企业家精神之间是何种关系(Duvall & Freeman，1981；1983；Ebner，2009；Rueschemeyer & Evans，1985；Yu，1997)。在这一模式中，政府直接介入生产活动，最典型地体现为直接运营国有企业。企业家型国家是在市场竞争环境中运营国有企业，必须经受盈利机制的考验，因而区别于在某些特定行业中国家所运营的专门提供公共产品、以国家补贴弥补盈利能力不足的国有企业。

      无论在中央还是在地方，无论在城市还是在农村，中国政府都呈现出显著的企业家型特质，直接组织或参与生产性的、营利性的经营活动。根据2011年的数据，中国的国有企业及其直接控制的各类经济组织，为中国贡献了非农业GDP中的40%。而如果再算上国有企业通过持股等方式间接控制的各类企业、各类集体合作社和集体企业，这一比例会占到大概50%(Szamosszegi & Kyle，2011)。集中考察中国的地方政府经营企业的能力，会发现这在很大程度上要归功于毛泽东时代赋予地方政府经营管理地方企业的权限这种制度遗产，而地方政府经营企业所得的经济收益，在分配走向上有多种可能，包括基础设施建设、社会福利、政府经费、干部个人收入等。

      地方企业家型政府理论在中国城市研究中有一定的应用。张云秋最早采用地方企业家型国家理论研究中国城市发展模式。基于对20世纪90年代的青岛的个案研究，他提出“地方政府企业家精神”(local state entrepreneurship)的概念，以形容地方政府在促进地方经济发展的过程中所表现出的“营利取向、对市场机制的敏感性、担当风险的准备以及高度的理性和效率”。他还区分了两种形式的地方国家企业家精神：第一种是直接的国家企业家精神(direct state entrepreneurship)，即政府直接组织或参与企业经营；第二种是间接的国家企业家精神(indirect state entrepreneurship)，即政府间接协助企业经营。可见，他实际上是把发展型国家模式，也理解为一种间接的企业家型国家的模式。他认为，在毛泽东时代建立起来的列宁主义的国家机器，在地方经济管理方面具有丰富的经验，这成为其在改革时期形成地方政府企业家精神的制度遗产。然而，他同时也认为，地方政府企业家精神只是改革初期的一种过渡性现象，最终会被私营部门的企业家精神所替代(Zhang，1996)。

      达科特(Jane Duckett)的研究得出了与张云秋相似的结论。她以20世纪90年代天津市的商业和房地产业主管部门为个案，研究了地方政府的各个主管职能部门在市场化环境中从事营利性的、具有一定市场风险的、生产性的商业经营活动的现象。她也认为这一现象得益于计划经济时代所遗留下来的制度遗产。这类活动为政府行政管理提供了额外的经费来源，并通过将一些官员调任到国有企业中，以实现政府部门的机构精简(Duckett，1998；2001)。

      郑洁则关注了不同层级的地方政府之间的关系。她以上海市的创意产业园区开发为个案，研究了上海市在市、区和街道三个行政层级的地方企业家型政府。与何深静和吴缚龙的研究发现不同，她发现上海地方政府在其中既推动了城市的增长，也为自身谋取了物质利益，并且政府更倾向于采取直接介入经营性活动的方式，而非辅助性的监管方式，作为主要的经济干预手段。她发现街道办事处基本上是完全听命于区政府的，而各个区政府之间在经济发展方面存在激烈的竞争，而区政府和市政府及其所属企业之间，基本上是合作的关系(Zheng，2010)。

      黄宗智则对中国城市地区的地方企业家型政府模式的社会后果进行了反思和批判。他认为，政府及其属下的国有企业是中国经济发展的重要动力，中国需要更好地遏制贪污腐败，并引导国有企业承担更多的公共服务责任。他以重庆为例，研究了政府一方面通过国有企业提供市场运作所必需的城市基础设施等公共产品；另一方面则凭借国有企业的利润来解决社会公平问题的途径，包括户籍、社会保障和住房等制度的改革。他最后得出结论说，中国改革时期是“国家资本主义”多于“社会主义市场经济”，因为在总体上来说，中国政府尚未在积极促进市场经济发展的同时，投入足够的精力解决社会公平问题(黄宗智，2012)。

      在农村研究方面，县、镇、村级的基层治理机构所管辖的地域范围和人口都相对较小，并且治理机构和人员都深深根植于本地的社会关系网络中。因此，相比于城市政府，农村基层治理中的地方企业家型政府的一个突出的特点，就是其对地方集体资产和经营性活动更有效的监管，以及对地方公共福利更多的投入。例如库克(Sarah Cook)研究了中国农村的公共福利、教育、医疗服务和救助的状况。这些公共服务在改革开放以来基本都是由地方政府来提供的。然而，分税制改革以来，一些基层政府的财政状况吃紧，甚至连基本的行政经费开支都有困难。因此，地方政府往往通过介入经营性活动这种地方企业家型政府的运作方式，例如经营集体企业，以获取额外的经费用于为本地居民提供公共服务(Cook，2003)。

      乡镇集体企业曾经在中国的经济格局中占据重要地位，自产生之日起它就处于制度的灰色边缘地带，其产权制度等各个方面也都处于模糊状态，因而其运行具有极大的自生性和非正式性。对此周雪光(2005a)提出了“关系产权”的分析架构，以分析地方政府与企业之间产权关系和组织边界模糊和持续变更的现象。这其实与东亚发展型国家模式中的政企共生关系(symbiotic relationship)具有高度的相似性。而渠敬东(2013a；2013b)则提出，乡镇企业在占有关系上汇合了公有制、共有制和私有制等多重因素；在经营关系上，将土地承包、企业经营和财政包干结合起来；在治理关系上，将体制的、知识的和民情的等多向度的治理机制融合起来，反映出改革开放前十年的核心理念。发轫于中国农村地方社会结构中，地方政企之间表现出深度的相互渗透和融合，这是地方企业家型政府在中国农村的独特表现。

      还有大量的学者虽然没有直接采用“企业家型政府”的说法，但是他们的研究都反映了地方政府行为的企业家型特征。比如魏昂德(Andrew Walder)的“地方政府即厂商”(local governments as industrial firms)理论，就直接把地方政府形容为“市场导向的代理人”(market-oriented agents)(Walder，1995)。而张静的“政权经营者”理论，是指中国农村的地方政权，以合法的土地和公共资产管理者的身份，在市场上进行经营活动以牟利，并与其他地方政权进行竞争以及与中央政府展开博弈的现象(张静，2000)。赵树凯所关注的“地方政府公司化”现象，是指地方政府借用企业决策的“成本—收益”分析原则，以类似公司治理的模式去运行政府的情况(赵树凯，2012)。可以发现，这些理论实际上都是企业家型政府模式的不同呈现方式。

      特别值得一提的是戴慕珍(Jean Oi)提出的“地方政府统合主义”或称“地方政府法团主义”(local state corporatism)理论。该理论长期以来都是中国农村研究中的一个经典理论，并引发了林南(Lin，1995)、古德曼(Goodman，1994)、倪志伟和苏思进(Nee & Su，1996)、路易斯(Lewis，1997)等人的一系列后续研究。然而笔者认为，戴慕珍的这一理论同时也是具有误导性和迷惑性的，因为其理论实质是地方政企关系，在根本上还是应该放入地方发展型政府和地方企业家型政府的理论视野中进行阐释。其实戴慕珍早在1995年就明白无误的指出，她所提出的“地方政府统合主义”，其实质就是一种“企业家型的发展型国家”(entrepreneurial developmental state)(Qi，1995：1139)，以直接介入市场导向的生产活动为主要特征。更具体地说，这一概念是指“地方政府把自己行政辖区内的企业看做是一个更大的公司实体的一个组成部分”(local governments......treat enterprises within their administrative purview as one component of a larger corporate whole)(Oi，1995：1132)。

      由于20世纪80年代中国进行了财政包干改革，地方政府有权处置地方公共资产和收益。在制度环境高度不确定和私营经济尚未充分发育的情况下，地方政府凭借其较强的抗风险能力和行政组织和资源，率先在农村开办和经营企业，或者通过间接方式支持企业发展。地方政府制定地方发展计划，辨识战略性产业和企业，并制定支持性政策；同时政府对于企业经营收益的支配权，也远远超出了单纯的税收提取。因此，整个地方的政企关系，如同一个巨型的集团公司，地方政府扮演董事会的角色，而“真正”的企业家则更像是负责企业具体经营的企业经理人(Oi，1992)。总而言之，地方政府统合主义理论，就是用于描述和解释20世纪80年代中国农村的基层政权所具有的公司化的(corporation-like)、发展导向的行为特点。

      笔者之所以认为这一理论具有误导性和迷惑性，就是因为戴慕珍误用了“统合主义”或称“法团主义”(corporatism)这一概念。诚然，一些学者把统合主义理解为一种经济体系，该体系以强大的国家干预、计划以及官僚化管理为主要特征。但是，经济层面只是统合主义的一个较为次要的层面，经济上的制度安排在根本上是为了服务于社会团结(social solidarity)的终极目标(Almodovar & Cardoso，2005)。西欧学术界对于统合主义的更为主流的理解是，它是一种在民主政体和非民主政体中都能找到的政治安排，各种以产业部门或者职业为单元的社会利益集团，由此可以与国家进行利益协商，并且特别典型的表现为劳工—资本—国家三者组成的三方协商机制，从而突破了政党和议会两种常规的政治参与渠道，提供了维系社会团结、协调国家—社会关系的第三种途径。而戴慕珍的研究，其实应该使用“地方政府公司主义”(local state corporationism)的概念，才能更为恰当的反映她的研究所关注的中国农村地方政府行为中，既具有直接参与企业生产的企业家型的特点，又具有以地方发展为总体政策导向的发展型国家的特点的制度混合体的题中之意。

      可以看出，企业家型国家模式与发展型国家模式一样，国家都具有显著的发展型导向。不过企业家型国家以直接介入企业经营活动为另一个基本特征，这是它不同于发展型国家的地方，但这种特征是其实现发展型导向的目标的主要手段之一。

      四、结论与讨论

      在地方经济发展模式和地方政府行为研究中，政企关系仍然是一个关键性的视角，由此可以探知地方政府介入地方经济发展的方式和程度，及其对地方经济发展的作用，并进而对地方政府行为进行性质判断。仅从理论上分析，根据政府是否直接参与生产活动，确实可以对地方发展型政府和地方企业家型政府两种模式进行比较明确的特征界定和区分。然而从实际情况来看，地方政府行为的特征混合性、因时因地而变的变异性，都使得对地方政府行为的性质界定十分困难，放之全国而皆准的模式更是找不到的，一个地方的政府行为模式，也不能盲目的用来理解或者否定另外一个地方的政府行为模式。但是我们还是有必要考察，这两种模式在哪些特定的地理区域和历史时段内解释力更为突出，以及目前哪种模式的表现更为显著。

      探讨中国的地方政府行为，必须放入中国独有的行政和财政分权体制中，必须考察中央—地方关系的动态演变。关于不同层级政府所适用的模式类型和行为特点，已经有一些相关研究。比如马树人认为，一般来说，发展型国家的模式更适用于中央政府，而企业家型国家的模式更适用于地方政府。然而，这两种模式并非完全对立，而是经常以各种混合的方式共存于同一政府中(Ma，2000)。刘鹏则认为，目前中国的中央—地方关系介于中央集权与联邦制之间，中央政府越来越具有发展主义和监管型(regulatory)的特点。他又对中国的地方行为进行了历时态分析并认为，在分税制实施之前，地方政府行为表现出发展主义的取向，但是随着分税制改革后地方政府财政能力的下降，地方政府则越来越多的呈现出掠夺型的取向。由于地方政府的掠夺型取向所造成的社会经济问题，从20世纪90年代末开始，地方政府开始逐渐加强了对地方政府行为的监管。然而在他的研究中，他并未根据国家机关是否直接介入生产性活动而区分发展型国家和企业家型国家，而是把国家机关以发展为导向、积极介入经济发展事务的模式都纳入发展型国家的范围，并将其与作为反面模式的、以掠夺和寻租为主要特征的掠夺型国家，以及较少直接介入经济活动而是更多的采取宏观调控措施的监管型国家(regulatory state)进行比较(刘鹏，2009)。

      中国的地方政府行为模式是更为复杂的。由于中国幅员辽阔、地区差异显著，加之财政与行政分权的体制赋予地方政府的自主操作空间，中国的地方政府行为呈现出高度的多样性。从政企关系的视角进行考察，这种多样性主要表现在地方政府行为特征的混合性和因时因地而变的变异性，既有负面的掠夺型国家模式，也有正面的发展型国家模式，“掠夺”或“发展”的具体手段和程度多种多样，而且同一个政府在不同的历史阶段，可能呈现由“掠夺”向“发展”或者反方向的模式转换。在中国的很多地方，地方发展型政府模式都具有显著的企业家型政府的特点，表现为地方政府既经营地方国有企业，也通过政策工具支持和引导非公有部门企业的发展。这种企业家型政府模式有诸多现实作用，包括对党政系统进行机构和人员精简，为党政系统行政经费和公共物品供给提供额外的经费来源，以及满足官员自身的物质私利和促进职位升迁。因此在很多研究个案中，都难以对地方发展型政府和地方企业家型政府这两种模式进行泾渭分明的区分，只能大体判断哪种模式特征是更为主导性的，或者依据具体的产业和政府工作领域进行进一步细分。

      中国的企业家型国家模式的运作方式呈现出地理区域、行业和监管方式的历时态变迁。基本上以20世纪90年代中期的分税制改革、住房和土地制度改革以及国有企业大规模市场化改制为分水岭，企业家型国家模式的运作重点，从农村地区向城市地区转移，从一般日用消费品和生产资料产品向能源、电信等战略性生产要素行业(中央直属企业)和地产开发和城市建设(地方国有企业)转移。在20世纪90年代初期大规模市场化改革之后，乡镇集体企业已经所剩无几，中央和地方国有企业也进行了大规模改造。1993年国家公务员制度试行，同时中央要求各级党政军机关与其经营或挂靠的经济实体陆续脱钩。同时，中央财政转移支付力度加大，地级市以上的地方党政机关和军队系统的经费状况普遍好转。因此，原先政府各职能部门乃至军队各自经营企业的所谓“办经济实体”现象逐渐消失。从2003年开始，国务院和省级、地市级政府都建立了国有资产监督管理委员会，统一管理中央或地方国有企业。通过严格区分政府的宏观经济监管者与国有资产出资人两种角色，并且让政府逐渐退出国有企业的日常微观管理，中国的企业家型政府的运作模式逐步摆脱了此前低层次遍地开花的局面，逐步走向制度化和规范化。

      虽然中国现阶段赶超式工业化的压力已经不是很大，但中国政府对绩效合法性仍然高度依赖(赵鼎新，2012)。此外，虽然中国政府越来越重视对社会公共服务需求的回应，但是政府政绩考核标准中，对公共服务类指标的考核模糊，经济发展指标仍是主要考核内容(郁建兴、高翔，2012)。因此，发展型国家在较长时间内仍然将是中国国家体制和发展模式的重要特征。而在财政、税收、土地制度和国有企业体系不做重大改革而基本维持现状的条件下，中央和地方政府直接介入生产经营活动的企业家型国家模式，也将仍然是一个重要的政府行为特征，并且在很大程度上作为国家发展型导向的一种重要实践方式，发挥着促进经济增长和协助政府进行宏观经济调控的双重功能。具体来说，国有企业对于中央政府的意义，主要是控制国民经济命脉、维持政权稳定、实施宏观经济调控和参与国际经济竞争；国有企业对于地方政府的意义，则主要是作为地方政府投资平台和政策杠杆，实施土地开发和城市建设，以保证城市基础设施建设和协调地方投资结构。

      在当下的中国探讨发展型国家和企业家型国家模式，除了考察政府促进经济发展的现实效果，更应该关注经济发展的成果是如何进行分配的。当前，经济总量增长的任务已经不是非常紧迫，而调整收入分配体系和完善公共服务体系已经成为更值得关注的议题。政府无论是通过辅助性政策工具促进经济发展，还是通过运营国有企业直接参与生产经营活动，都需要考虑经济成果的走向。以重庆为研究个案，黄宗智(2012)提出了中国目前是“国家资本主义”多于“社会主义市场经济”的严肃问题，认为国有企业尚未在促进社会公平、提升公共服务水平上充分发挥其作用。国有企业在本质上仍然是国家实现其政治、经济意图的工具，因此必须服从国家整体发展的要求。在全面深化改革的新时期，必须破除既得利益集团的干扰，一方面确保高质量经营国有企业；另一方面，要确保国有企业经营的成果能够进行公正合理的分配，以促进城乡统筹发展、完善收入分配制度和社会保障体系、创新社会治理体系。为此，中国的地方发展型政府和地方企业家型政府模式需要进行观念再造和机制再造，以图在地方经济发展和民生改善上更有作为。

标签：经济研究论文;  企业经济论文;  企业家精神论文;  企业经营论文;  中国模式论文;  制度理论论文;  企业家论文;  财政制度论文;  经济学论文;  投资论文;  国企论文;