中国城镇反贫困研究的不足，本文主要内容关键词为：中国城论文,贫困论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
随着社会结构的转型和经济体制改革的深入，我国城镇居民的贫困问题日益凸现，已经成为当前不容忽视的社会问题之一。城镇贫困的凸现和日趋严重不仅给我国的扶贫工作增加了难度，而且对社会的稳定和发展都将产生十分不利的影响。近几年来，此问题已经引起政府有关部门和社会各界的关注，关于城镇反贫困的一系列政策和措施也相继出台。然而，实施的效果却不尽人意，城镇反贫困的形势依然十分严峻。造成这种状况的原因有很多，原因之一就在于我国城镇反贫困研究有着许多不足之处，无法满足现实反贫困工作的需要。纵观近几年的城镇反贫困研究，其不足主要表现在以下几个方面：
一、研究的滞后性
中国政府大规模的反贫困工作始于八十年代中期。但是，在九五年之前，反贫困工作的对象主要是广大农村地区的绝对贫困人口。城镇贫困者（主要指“三无”人员）的存在虽然是客观存在，但由于比重极小且属于社会救济对象，故不在国家扶贫攻坚对象之列。甚至九四年开始启动的《国家八七扶贫攻坚计划，计划到2000年解决国家重点扶持的528个贫困县的贫困问题，也是针对农村地区的绝对贫困制订的，没有把城镇反贫困列入国家计划。相应地，这期间有关贫困的研究也主要针对农村的绝对贫困，城镇贫困问题极少有人提及，几乎没有为后来的城镇反贫困工作提供理论准备。
九五年，我国的经济体制改革进一步推进，着手改革国有企业，建立现代企业制度的试点开始上马。但是，改革力度的加大引发了一系列社会问题：物价上涨、部分国有企业陷入困境、城镇失业人口增加等等，加之社会保障制度的不完善，城镇贫困问题逐年加重，已经危及社会的稳定和发展。至此，城镇贫困问题才引起各界的关注，有关的研究相继开展起来，政府也推出了一系列政策措施。但是，这种应急式的研究带有明显的滞后性，理论研究与政策制订之间、政策制订与现实需要之间严重脱节。反贫困研究因缺乏针对性和可操作性，无法为反贫困实践提供有效的理论指导，以致于当前城镇的反贫困工作带有一定的盲目性和随意性。
二、学科研究的单一性
目前我国城镇反贫困研究的单一性主要表现在以下三个方面：研究内容单一、研究视角单一和研究层面单一。
首先是研究内容单一。从内容来看，近几年的城镇反贫困研究比较单一，不成体系。笔者认为，反贫困研究着眼于实践的需要，至少应包括贫困线内涵及确定方法研究，贫困者确定程序研究、反贫困原则研究、反贫困的条件研究和反贫困的措施研究几方面的内容，形成反贫困研究体系。但现有的城镇反贫困研究往往作为宏观城镇贫困研究的一部分，以对策和建议的形式出现，不仅比重小，而且内容多侧重反贫困的条件和具体措施。其他方面虽然也有人涉及，但比较零散，缺乏专门的、系统的论述。
其次是研究视角单一。城镇贫困是一个涉及经济、社会、文化、政策等领域的综合性问题，应当进行多视角的研究，才能把握其本质及种种效应。然而，我国现有的城镇贫困研究主要是从经济上把握的，反贫困的对策也主要是从经济领域入手的。从贫困的内涵上看，有不少学者已经跳出“物质贫困、收入低下”的框子。如桑志达提出“贫困还包括文化贫困、精神贫困”，阎文学认为“贫困既是一种经济现象，同时也是一种社会现象、文化现象和历史现象”。但是，在探寻原因和寻找反贫困对策时，大都跳不出经济的框架，多着眼于收入分配、经济结构调整、企业改革、通货膨胀与物价上涨以及社会保障等问题，从社会、历史、文化等角度进行研究的不多见。如此，便很难对城镇贫困和反贫困问题进行全面、真实而深刻地把握，更不利于对现实反贫困工作的指导。
最后是研究层面单一，缺乏纵向的历史研究和横向的国际比较研究。我国的城镇反贫困研究是在理论准备和经验积累都十分欠缺、贫困现实又十分严峻的情况下展开的，难免偏重于应急式的对策研究，这些对策措施的科学性、针对性和可操作性也都难免有所欠缺。在这种状况下，就十分有必要从历史和国际上汲取理论和经验，以丰富我国当前的反贫困研究，指导现实的反贫困工作。而且，这种纵向与横向的比较研究既有利于加深对我国目前城镇贫困的把握，同时也可以丰富国际反贫困研究，为世界反贫困斗争作出贡献。因此，进行多层面的研究应当成为反贫困研究的一个重要的发展方向。
三、贫困线的内涵不够清晰
对贫困线进行明确清晰地界定是反贫困研究的首要工作。然而，在现有的城镇反贫困研究中，贫困线内涵的界定不够清晰，使用上比较混乱。
贫困线是对“贫困”的度量，其内涵与贫困本身的内涵是联系在一起的。目前，我国学术界主要存在以下三种对贫困线的理解：第一种，贫困线是对绝对贫困的度量，与绝对贫困线同义，即满足人们最基本的生存需要所必需的费用。大多数研究者是在这个涵义上使用“贫困线”一词的。还有学者，将贫困线与最低生活保障线等同，指“维持人体生命延续所必需消费的商品和劳务的最低费用”，（注：林毓铭：《城市居民最低生活保障线制度研究》，《社会学研究》，1998年第4期。）与绝对贫困线内涵一致。第二种，贫困有绝对贫困与相对贫困之分，相应地，可按二分法将贫困线区分为绝对贫困线与相对贫困线。其中，对相对贫困的理解又有两种：一是国际公认的生活水平低于所在国家或地区平均水平一定比例的人口或家庭。二是如童星、林闵钢所理解的“温饱基本解决，简单再生产能够维持，但低于社会公认的基本生活水平，缺乏扩大再生产的能力或能力很弱。”（注：童星、林闵钢：《我国农村贫困标准线研究》，《中国社会科学》，1994年第3期。）两种理解最根本的区别在于：前者至少有一部分人属于绝对意义上的贫困；而后者是高于绝对贫困的，绝对不包括绝对意义上的贫困。从对应的相对贫困线来看，第一种理解的相对贫困线既可能低于也可能等于或高于绝对贫困线；而第二种理解的相对贫困线肯定要高于绝对贫困线。第三种，以唐钧为代表，（注：唐钧：《中国城市居民贫困线研究》，上海社会科学院出版社，1998年1月第一版，第21、22页。）将贫困区分为绝对贫困（维持生存）、基本贫困（基本需求）和相对贫困（相对遗缺）。相应地，按此三分法将贫困线分为三条：1.生存线，基本贫困的下限，是满足最起码的生理需求的最低费用。类似绝对贫困线。2.温饱线，是相对贫困的下限，是满足最基本的生活需求的最低费用。3.发展线，是脱离贫困的下限，是达到基本上能自给有余的最低费用。
上述表明，理论上贫困线的内涵是多种多样的，其中的某些理解极易混淆。因此，研究者在讨论有关问题之前，有必要明确界定自己所使用的贫困线内涵；在行文过程中，应保证所使用的贫困线内涵前后一致。否则，不仅会给读者造成理解上的混乱，就连研究者本人也可能因概念不清而论述得自相矛盾或漏洞百出。这个问题在我国城镇反贫困研究中表现得比较明显。除了个别对贫困线有专门研究的学者外，不少学者在使用“贫困线”一词时没有明确界定其内涵，因此而造成混乱者也不在少数。有的学者在定义贫困时采用“二分法”或“三分法”，用以论证说明的数据却是按绝对贫困意义的贫困线标准统计得出的。有的学者没能区分对相对贫困的两种理解，两种涵义轮流使用。还有的学者置绝对贫困线和相对贫困线的内涵、适用范围以及分析意义的不同于不顾，力图统一二者。
四、贫困线的确定不够科学
贫困线的确定是指依照一定的方法和程序，把贫困线的内涵落实到一个或若干个与贫困高度相关又可观察、可测量、可比较的社会、经济指标的过程。其关键是“方法”和“程序”，结果是产生一个或若干个“指标”。通过科学可行的方法和程序制订出的贫困线，能真实全面地反映一个国家或地区贫困的规模、程度、构成和分布，为进一步研究贫困的特征、原因以及反贫困对策措施等打下基础。
由于国际上公认地将贫困划分为基本生存需要难以维持的绝对贫困和生活水平低于所在国家或地区平均水平一定比例的相对贫困，因此我们将考察的重点放在相应意义上的绝对贫困线和相对贫困线的确定上。因为绝对贫困关注的是客观上的绝对意义的贫困，衡量起来比较复杂，需要选择一系列能反映基本生存需要的指标加以确定。国际上通用的确定绝对贫困线的方法主要有：基本需求法、数学模型法、恩格尔系数法、菜篮法、生活形态法和热量支出法等等，每一种方法都有其优势和不足。相比较而言，相对贫困线的确定更为简便，一般用收入比例法或国际贫困标准线法来确定。国际上通行的做法是以社会平均收入的二分之一为界，也曾有机构和组织将相对贫困线定在社会平均收入的三分之一处。相对贫困线主要反映一个国家或地区的经济发展水平和收入分配状况。由于两条贫困线反映的问题不同且分析意义有别，所以二者各有其存在的价值，都应得到研究者的关注。
从我国城镇反贫困研究的现状来看，关于贫困线的确定主要存在三个方面的问题：第一，相关研究比较欠缺。在我国的反贫困研究中，涉及贫困线确定问题的并不多见，专门对此进行论述的就更少了。其中，值得一提的有两个，一是童星、林闵钢所著的《中国农村贫困标准线研究》，文中提出了3类12种度量贫困的定量方法。二是唐钧著的《中国城市居民贫困线研究》，此书对近百年来国际国内有关贫困线的研究作了汇总和评价，提出了科学性和可操作性都比较高的确定城镇绝对贫困线的新方法——“综合法”。第二，重绝对贫困线确定，轻相对贫困线确定。中国的贫困研究大都针对绝对贫困而忽视相对贫困，贫困线研究也是如此。专门确定一条相对贫困线并以此为出发点进行相对贫困研究的，在我国笔者仅见一例，即李实和古斯塔夫森著的《八十年代末中国贫困规模和程度的估计》。此文选择当年我国收入均值的二分之一确定相对贫困线，以此为基础重新估计了中国贫困的规模和程度，得出许多极富新意的结论，弥补我国传统贫困研究的不足。第三，现行的城镇贫困线的确定不甚科学。现行的城镇贫困线确定方法指的是国家统计局八十年代末以来一直使用的按5%的比例来确定城镇贫困户标准的方法，按此贫困线测算出来的有关我国城镇贫困规模和程度的数据被广为引用。但是，此方法存在先天的不足，其科学性让人怀疑。疑问之一：按此法确定的是绝对贫困线，还是相对贫困线？此法先确定5%的比例，带有明显的相对贫困线确定方法的色彩。其后再采用基本需求法、恩格尔系数法和数学模型法加以“综合”，又带有强烈的绝对贫困线确定方法的特征。所以，按此方法测算出来的贫困线难以定性。实际上，它既非真正意义上的相对贫困线，也非纯粹的绝对贫困线。疑问之二，"5%"从何而来？虽然划分5%的比例带有明显的制订相对贫困线的色彩，但是划定相对贫困线的比例的选择并不是随心所欲的。国际上公认的相对贫困线标准是社会平均收入的二分之一，个别组织和机构使用三分之一。我国国家统计局所确定的5%比例，主观色彩很浓，不知其根据来自何处。假如说“在80年代，中国城市居民的收入和消费仍然处于一种相对稳定的状态，差距也不是很大，那么这种方法可能还有一定的意义”。（注：唐钧：《中国城市居民贫困线研究》，上海社会科学院出版社，1998年1月第一版，第8页。）时至今日，情况已经发生根本的变化，“主观确定5%或10%的低收入户为贫困户就与实际情况出入太大了。”（注：唐钧：《中国城市居民贫
困线研究》，上海社会科学院出版社，1998年1月第一版，第9页。）
由于我国城镇贫困线的确定方法中存在诸多问题，因此测算出来的城镇贫困的规模、程度和构成等与真实状况均有一定出入，难以反映我国实际的城镇贫困状况，也不适合作为各项研究的依据。因此，贫困线确定问题研究是当务之争。
五、贫困者的确定研究比较薄弱
贫困线确定之后，反贫困工作面临着一个十分现实的问题，即贫困者的确定。通过何种方式才能找出真正意义上的贫困者，是一个关系到反贫困效率和成败的大问题。假如真正的贫困者没有被扶助，而接受扶助的又不是真正的贫困者，那么不仅无法实现扶贫的基本目标（保证贫困者最基本的生存需要），而且将破坏深层次的社会公正原则，对社会的稳定和发展将产生极其不利的影响。
目前，我国城镇反贫困研究对贫困者的确定问题重视不够，尚未制订出科学、合理、可行的确定方案，而反贫困实践中的贫困者确定更是无章可循，没有统一程序。
建国后，我国城镇贫困者主要是由民政部门按照“三无”标准确定的，包括无劳动能力、无收入来源、无法定抚养人的老、寡、孤、病、残人员，并由民政部门代表社会对他们实行救济和扶助。目前，我国城镇贫困者的情况十分复杂，传统的“三无”标准不再适用，新的统一的科学可行的确定程序尚未确立，城镇贫困者确定工作呈无序状态。从主管机构来看，城调队掌握总体情况，民政部门掌握部分贫困户及特困户的生活状况资料，总工会系统对停产半停产企业职工的基本情况有较详细的记录，缺乏一个专门负责认定的机构。从认定过程看，目前虽然很多地方为贫困家庭建立了档案，“但在最初的认定过程中，仍以主管部门和单位主观认定为主。”（注：课题组：《城镇贫困及有关的体制建设问题》，《管理世界》，1997年第三期。）由于缺少个人申报、审核等环节，对贫困户的认定往往带有很大的随意性，突出的问题在于一些真正需要救助的家庭因不附合某些主观认定条件，而被排除在救助对象之外。
虽然也有部分学者和研究人员提出了这一问题，如课题组提出贫困者的确定应经过申报——审核——认定的程序（注：课题组：《城镇贫困及有关的体制建设问题》，《管理世界》，1997年第三期。），林毓铭提出了个人申请、家计调查、财产申报、群众评议等确定形式（注：林毓铭：《城市居民最低生活保障线制度研究》，《社会学研究》，1998年第4期。），但缺乏具体深入的研究，科学性和可操作性不高，无法直接应用于现实的反贫困工作。
六、反贫困原则的研究明显不足
反贫困原则指的是反贫困应当遵循的一系列根本性的前提和规定。它虽然不能直接应用于反贫困实践，却能够为反贫困研究和扶贫政策的制订提供方向性的指导，保障反贫困目标的最终实现，是反贫困研究中一个十分重要的理论问题。
我们学者对反贫困原则研究，存在着明显不足。在现有的有关我国城镇贫困问题的论述中，有不少暗含有某些反贫困原则，但明确提出此问题并加以详细论述者很少。就笔者所见，相关的论述主要有姜汝祥的“三个有利于”和屈锡华、左齐提出的反贫困目标。前者认为，“缓解城镇贫困的政策取向应当符合于总的改革，即有利于企业朝着有竞争力的方向发展，有利于鼓励个人朝更新素质增加其人力资本的方向发展，有利于建立社会互助和自我救助的方向发展。”（注：姜汝祥：《关于我国城镇居民贫困状况的研究》，《新东方》，1998年第1期。）后者认为反贫困的目标有四：1.人力资本投入，提高贫困人口的劳动力素质是反贫困根本性的目标。2.减少贫困的经济增长与效率。3.人口控制、资源和环境保护。4.社会的稳定与可持续发展。（注：屈锡华、左齐：《贫困与反贫困——定义、度量与目标》，《社会学研究》，1997年第3期。）这些论述都极富意义，但不够全面。笔者认为，反贫困的原则至少应当包括以下几方面的内容：1.防贫扶贫，标本兼治。2.兼顾公平与效率。3.不断提高贫困人口的劳动力素质。4.尽快消除绝对贫困。5.不断提高相对贫困线标准，保持合理的贫富差距。6.维护社会的稳定和发展。7.政府救助、社会互助与自我救助相结合。建议：首先，要加强城镇反贫困研究的力度。政府应把城镇贫困列入国家正式的扶贫攻坚计划，政府及社会各界应投入更多的人力、物力和财力来研究中国城镇贫困问题，建立反贫困研究的体系。其次，进行多角度、全面综合的研究。既要关注反贫困的各项内容，又要从社会、文化、历史、政治等视角出发综合地研究，还应加强相关内容的历史研究和国际比较研究。最后，集中研究反贫困研究中的重点和难点。这包括贫困线内涵、贫困线确定方法、贫困者确定程度、反贫困的原则等方面。它们是反贫困研究的重中之重，是反贫困实践顺利而高效推进的理论保证。总之，中国城镇反贫困研究任重而道远。