拉开帷幕的日本行政组织改革，本文主要内容关键词为：日本论文,帷幕论文,行政论文,组织论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
如果为最近的日本政治局势标定一个“主题词”的话，恐怕只有用“桥本六大改革”才能够涵盖它的各个方面。而在桥本政权打出的“行政改革、经济结构改革、金融体制改革、社会保障改革、财政结构改革和教育改革”“六大改革”之中，以“行政组织改革”为目标的精简合并省厅机构已经率先拉开帷幕，成为当前世人关注的焦点。
一、行政组织改革的呼声日益高涨
日本现行的中央政府机构是根据1948年制定的《国家行政组织法》设立的省（相当于部，省长官为大臣，称“相”）、厅体制。在战后几十年发展过程中，逐渐演变为以总理府为首的22个省厅的庞大体系。中央各省的本省职员少则过万，多者达到数万，加上门类繁多的下属机构，全国“特别职”与“一般职”国家公务员合计达到100万人以上。
实事求是地讲，日本庞大的官僚系统曾经在经济高速发展时期发挥过巨大作用，在以往几十年中，以精干、高效受到人们称道。泡沫经济崩溃后，日本经济长期踯躅不前，景气久久得不到恢复。始自70年代的政府财政危机日益严重。据统计，截止1996年底，中央政府和地方政府财政负债额高达440亿日元，接近日本每年国内生产总值的90%。 政府的巨额赤字使国民负担沉重，普遍希望政府精简机构。加之近年来，官僚薪金增幅大大低于大企业干部，一些人不再安于清廉。他们轻则“官官接待”，互相协助挥霍公款，重者贪赃枉法，利用权势收取贿赂。近几年，官僚腐败问题不断曝光，甚至连高居官僚金字塔顶端的省厅事务次官中，也有人卷入巨额贿案。这一切使“日本政治三流，经济二流，官僚一流”的神话破灭，社会上关于行政改革的呼声不断高涨。
这一切迫使当政的领导人实行强有力的中央组织改革，通过改编归并机构，建立面向21世纪的精干政府，已经成为当前日本政治生活中迫在眉睫的课题。
二、大刀阔斧的省厅改编方案
上述原因使行政组织改革成为“六大改革”中首当其冲的任务。为了解决省厅改编问题，桥本于1996年底亲自挂帅会长，指挥行政改革会议划定了一个“倒记时日程表”：公元2001年1月1日正式实行“新省厅体制”，1998年到1999年是“通过相关法案并实行体制转换的集中过渡期，在1997年内，行政改革会议则需要在与相关省厅、执政党、在野党协商基础上完成省厅机构改编的《最终定案》。
据此，行政改革会议在1997年3月发表“行革主要项目论点”，5月整理出分组委员会的政策建议，8月到11 月在听取有关省和各大政党意见基础上，集中讨论修改《中间报告》。几经努力，终于在年底以前完成了“省厅机构改造方案”的定稿。根据“省厅机构改造方案”的《最终定案》，今后的治国方针是，新设省厅主抓政策立案，而政策实施交给“独立的公益法人”，消除权力过度集中现象，朝着“大社会，小政府”方向推进。
这项反复易稿的改编定案勾画出下个世纪日本中央组织机构的蓝图，使现有省厅做出以下调整：
原有总理府与经济企划厅合并为“内阁府”，下辖“国家公安委员会”、“金融检察厅”和“宫内厅”3个二级组织；
防卫厅保留或将其升格，改为“防卫省”；
新的“总务省”兼领原总务省、自治省及总理府权限之一部，在管理人事、组织、行政监察、地方自治的同时，下辖“邮政事业厅”、“广播通讯委员会”、“公正交易委员会”、“公害调整委员会”等4 个二级组织；
保留原“法务省”、“外务省”、“大藏省”，但对掌管权限有所调整，其中大藏省的权限限制在有关财政税收、货币、汇兑及市场的政策立案方面，金融的监察权移交新设“金融监察厅”；
原通产省改为“经济产业省”，负责产业、通商及能源事务；
合并运输省、国土厅、北海道冲绳开发厅为统一的“国土交通省”，负责城市、道路、住宅、交通；
农林水产省基本维持原有职权范围；
分割厚生省与建设省、劳动省，重新组合为统管水利、山川及环境整备、森林管理的“环境省”以及负责雇佣、劳动安全、医药、年薪、福利的“社会福利省”；
文部省与科学技术厅合并为统一的“文部科学技术省”，将教育、学术、文化、科技统管起来。
这样一来，原有22个省厅便被压缩为1府12省厅，现有128个局将被减少到90个左右。精简后各省内设立的局原则上不超过11个，形式上把中央机构削减了40%以上。因此，尽管省厅改编还仅仅是一张筹划中的蓝图，真正实施更要等到2001年1月1日，但如此大刀阔斧的改革仍然带来巨大震动，成为世人关注的焦点。
三、组织改编定案成败参半
目前，行政组织改革方案已经基本定型，作为六大改革龙头的中央机构改编工作也进入了草拟法案阶段。踌躇满志的桥本首相于11月22日指示部下，准备在国会通过法案后设立直属内阁的综合性“省厅改革推进本部”，全盘考虑行政组织改革和制度改造的方针。但明眼人都清楚，行政组织机构改编距离成功还差得很远。
首先，执政三党准备在明春的通常国会上提交《中央省厅改编基本法案》，但能否顺利通过并无绝对把握，即使表决通过，真正实施也需要等到2001年。
其次，迄今的最终方案是多方妥协的产物。大藏省为代表的官僚系统在很大程度上保住了自身权益；曾被舆论炒得沸沸扬扬的邮政省改革，也以“5年后成立邮政、储蓄、保险三位一体的邮政公社， 公社自主经营但职员全部为国家公务员”告终。防卫厅升格问题、公安委员会首脑是否为专职大臣等问题还有待研究，但有一点是明显的，桥本的改革意愿受到多方掣肘，还难免对各方势力继续让步。
再次，纸面上删繁就简的归并，却不能压缩大臣、次官的绝对数量。身为行政改革会议会长的桥本首相十分清楚，尽管政治家们嘴里讲的尽是“国家前途、国民利益”，但果真让现任阁僚们和觊觎大臣宝座的青年政要失去了执掌权柄的机遇和希望，恐怕真心追随自己的党徒将为数寥寥。所以，在着力推进与政权生死攸关的改革的同时，必须小心谨慎地防止触犯党内政要的既得利益，尤其不能让党徒们感到仕途无望。为此，桥本暗中表态：“削减省厅后，要在重要事项增设‘无所任相’，还要把过去由自治相兼任国家公安委员会委员长单列出来，就是说原则上不减少大臣数量。”桥本此举果然奏效，看到现行《内阁法》规定的20名大臣数量有了保证，自民党内沸沸扬扬的争吵总算平息下去。
最后，为政府庞大机构“减肥”，也只能寄希望于遥远的明天。建立“小政府”的前提之一是裁汰冗员，否则换汤不换药的调整并无实际意义。但是，倘若捣碎大家的金饭碗，首先要冒砸烂自己饭碗的风险。目前，行政改革会议还不敢真正触及这一敏感问题，只好将裁员的难题留给下个世纪完成。所以，桥本首相一面通过行政改革会议敷衍工会说：“归并省厅并不等同于立即裁减公务员，二者不必挂钩。”同时又向舆论界宣布：“与省厅改编相适应，政府已经决定把目前1200个科削减15%，在下个世纪的最初10年里，把国家公务员减少10%。”实际上是用遥远的计划把难题留给后任，以求绕过眼前棘手的难关。
四、今后的操作举步艰难
明春，日本的行政组织改革法案将在国会表决，一经批准便要进入实际调整阶段。由于这场广泛的改革触动了政客、官僚集团的既得利益，还会遇到重重阻力，今后的操作恐怕更加艰难。自民党内与省厅官僚处于共生关系的“族议员”们担心改革会损伤自己的基础票田，主张“选举高于改革”，甚至攻击桥本推进改革的结果是“党首荣耀，党势衰落”。明年夏季的参议院半数选举很可能成为改革的羁绊。而号称“官僚中的官僚”的大藏省，因为已经在上半年财政结构改革中被“祭刀”，抵触情绪显而易见。其他各省官僚同样不愿意放弃炙手可热的权力，在调整过程中还会继续使用“总论赞成，个论反对”的手法节节抵制。连各种与党派盘根错节的财团、工会也会抓住精简机构可能出现的动荡，施加压力给改革平添一份困难。
老实说，对执掌政权的自民党来说，行政组织改革很有点自剜脓疮的味道。倘若仅走走过场，形式上完成自己划定的改革进程，实难向舆论界和国民交代；而大刀阔斧且伤筋动骨的改革，难免受到朝野夹击，明年春天国会上相关法案的表决对桥本政权不啻一场生死攸关的考验。不过，改革派中也不乏官场里的斫轮老手，既然抱定了“改革是下地狱，不改也是下地狱”的拼死决心，做了过河卒子的桥本首相以及改革的支持者们也只有奋力向前。
但不少资深评论家做出了乐观的估计：实施新的行政组织毕竟要等到2001年1月1日，到了时移事殊的下个世纪，或许情况会明朗起来。届时排列在大臣、次官门槛前的队伍也许不如时下这般拥挤，面临裁汰命运的大批公务员也会积累起足够的心理准备，在时代潮流推动下，日本的行政组织改革或许真会是功德圆满。果真如此，倒是应验了300 多年前弗朗西斯·培根在《论改革》中的一句隽语：毕竟，只有时光才是最大的改革者。