不可忽视增值税转型对地方经济的负面影响，本文主要内容关键词为：增值税论文,负面影响论文,不可忽视论文,地方论文,经济论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
从我国当前的经济形势和税收实际情况看，生产型增值税转变为消费型增值税的改革势在必行，一旦增值税转型在全国范围推行后，会对地方经济产生怎样的影响，这是目前值得深入研究的课题。增值税转型带来的积极影响，如消除重复征税因素，解决不同行业因资本有机构成差异造成的税负失衡问题，企业税负减轻，刺激了投资增长从而进一步带动经济增长；优化产业结构，促进高新技术企业的发展；提高出口产品的国际竞争力，有利于出口贸易的发展等正面作用是毋庸置疑的，而对其可能产生的负面效应认识还不够，本文就增值税转型对地方经济中财政收入、投资和就业这几个主要因素可能产生的负面影响进行了分析，提出了一些政策建议。
一、增值税转型导致地方财政收入的减少
增值税转型改革后，首先对地方财政收入产生重要影响。现行的生产型增值税由于对固定资产所含税额不予扣除，给中央和地方带来了较高的财政收入。实行消费型增值税后，在短期内必然引起税收收入的减少，尤其是在经济结构以第二产业为主的地区，这种影响更为明显。以江苏省为例，江苏省是以制造业为主的地区，第二产业所占比重较大，增值税一直居于其财政收入的主导地位。近几年江苏财政总收入中平均80％来源于税收，其中增值税收入占税收收入比重都超过50%，因此增值税转型之初势必会造成江苏财政收入的大量减收。按东北地区增值税改革试点方案(仅允许扣除新增设备投资所含增值税税款)测算，2002年江苏省八大行业购入固定资产(剔除购入免税固定资产、国内采购享受退税的固定资产)为598.43亿元。如实行消费型增值税则可抵扣进项税额为86.95亿元，占当年全省实现国内增值税收入612.92亿元的14.18%。如以2002年八大行业增值税占全省增值税收入54.87%的比例为基准换算全行业2002年购入的固定资产(剔除购入免税固定资产、国内采购享受退税的固定资产)，则为1 090.63亿元，如全行业实行消费型增值税则可抵扣进项税额为158.47亿元，占当年全省实现国内增值税收入的25.85％。假定以1996～2003年江苏省全社会固定资产投资年平均增长率15.86％，作为八大行业年购入固定资产平均增长率计算，如果实行消费型增值税。近5年间全省平均每年增值税至少减收138.18亿元。同样，用此口径推算如果在全行业实行消费型增值税，开始的5年间全省年平均增值税至少减收近250亿元，再加上同步减少的城市维护建设税等，总数将超过270亿元。但是由于江苏省新增设备中，外商投资企业所占比重为18%，外商进口国外机器设备进口环节增值税免税，剔除这一因素，江苏省增值税和城市维护建设税每年减少至少100亿元左右。而2000～2005年6年间江苏税务部门实际入库的所有税收收入年均增加只有224.46亿元，这意味着实行消费型增值税将使江苏省增值税收入减少50％左右。①
由此可见，增值税转型，短期内将对地方税收收入产生一定的负面影响，虽然增值税转型后税收收入中所得税、消费税的增收因素潜力较大，但因消费税征税范围过窄，所得税增长一般需要在5～10年中逐步体现，故在一定时期内对地方财政收入来讲还不足以弥补增值税减少的损失。并且由于许多市县级第三产业发展较慢，其财政对增值税的依赖性较强，所以增值税转型形成的财政压力对于市县级财政而言，比全省更大。
增值税转型对财政收入的影响大小还取决于固定资产抵扣方式的选择。上述增值税减收数额的计算是假定限制在对当年购进固定资产中机器设备所含税款的抵扣；如果允许抵扣当年全部购进固定资产所含税款，且维持现行增值税税率不变，则增值税的减收数额将大大增加；如果对现存固定资产所含增值税税款全部予以抵扣，增值税减收额将在前者基础上大幅度提高，然而实行消费型增值税就不能回避固定资产存量如何处理的问题。例如，2003年江苏省仅规模以上工业企业固定资产净值就达到5591.47亿元，所含增值税进项税额将在812.44亿元左右，而2004年和2005年前三季度固定资产投资增长率又分别高达28%和27.7%。由于江苏省中小企业数量众多，如果包括全部工业企业，预计所含增值税进项税额将超过1 000亿元，如此巨大的存量固定资产若全额抵扣势必对江苏省的财政收入产生严重影响。但如果对于这部分固定资产采取不予抵扣的做法，又会出现存量固定资产与新购进固定资产在抵扣上的衔接问题，以及新办企业与老企业之间存在着不公平竞争的问题，特别是不利于企业兼并等资产重组的进行，违背了实行消费型增值税的初衷。
当然从长期看，因增值税转型带来的投资增长和经济增长，将促使税收收入总量随之逐步增加，增值税转型的正效应终究会大于负效应。
二、增值税转型可能导致投资规模扩大，引发投资过热
增值税转型改革客观上能够发挥鼓励投资的作用。因为消费型增值税比生产型增值税扩大了抵扣范围，能够有效地降低投资成本，使企业获得额外收益，企业设备投资的NPV(净现值)和IRR(内含报酬率)值会比在生产型增值税条件下有所提高，企业的投资周期会明显缩短，从而增加了可投资性项目的范围，有利于刺激企业加大投资的力度，提高企业的有机构成。然而从经济周期的角度来看，在经济出现萧条时，消费型增值税可以起到保护投资，刺激经济增长的作用，在经济繁荣时期，消费型增值税的实施，对投资的促进有可能加剧通货膨胀的趋势。
目前，我国出现局部投资过热现象，在此情况下进行增值税转型改革，对江苏省的经济将是一个严峻的考验。因为推行消费型增值税，势必会从总量上激励投资，这在当前我国对投资主体的产权和权益约束机制还很不规范、一些行业仍存在“投资饥饿症”的现实条件下，将不利于解决业已存在的投资结构严重失衡的矛盾。现阶段我国既要防止出现经济过热的局面，又要维持经济良性增长的势头，尽量避免经济“硬着陆”的风险。而消费型增值税在有利于促进企业固定资产投资的同时，是否会对已经过热的经济“火上加油”，这是令人担忧的。因此，在目前投资较热的情况下实行消费型增值税可能引起地方投资需求过旺，可能导致需求拉动型通货膨胀的迅速蔓延。
从江苏省情况看，2003年全社会固定资产投资增长率以GDP增长率2.86倍的速度快速增长，部分行业在某种程度上出现投资过热的迹象。全省国有及其他投资中工业投入1 445.55亿元，同比增长75.8％，增幅高于上年44.3个百分点。以城市建设为主体的社会服务业、电力工业、交通运输业三项投资分别增长111.6％、80.9％和43.2％。江苏省投资率一直较高，1995～2003年江苏省的年均投资率为46.24％，同期全国年均投资率为38.72％，江苏省的年均投资率高于全国7.5个百分点，也明显高于发达国家和发展中国家的水平。在重点调控背景下，2004年江苏省全社会固定资产投资增长率有所下降，以GDP增长率1.88倍的速度增长，2005年前三季度以GDP增长率1.96倍的速度增长，但江苏的平均投资率仍高于全国四个百分点。②在如此高的投资率下，如果突破资源条件的限制，就会使宏观经济发生过热，导致通货膨胀，而且会使得投资增长大大快于消费增长，致使许多投资项目建成后形成的新生产能力是没有市场需求的无效供给。这种长期高度依赖资本投入拉动经济增长的模式也不利于经济增长方式由粗放型向集约型转变，给经济的可持续发展带来了严峻挑战。
三、实行消费型增值税，可能增加劳动就业的压力
当前造成失业的原因主要有四个方面：一是国企改革释放出计划经济下形成的大量企业冗员；二是产业结构升级产生大量的富余人员；三是企业优胜劣汰导致失业增加；四是农村剩余劳动力向城镇转移加大了城镇就业矛盾等。这四个方面造成的失业是改革过程中不可避免的。我国许多地方的企业构成中劳动密集型企业所占比重较大，在实行生产型增值税时，劳动密集型企业因为固定资产投资少，不予抵扣的进项税额小而税负较轻；而资本密集型企业资本有机构成高，产品成本中不予抵扣税金的固定资产所占的比重较大，税负相对较重。消费型增值税则截然相反，在实行消费型增值税情况下，劳动密集型企业的轻税负优势将不复存在。在市场经济条件下，企业资金追求的是利润最大化，这就使得社会资金总是流向高利润的行业，但劳动密集型的行业往往是利润率较低的行业，增值税转型会引起对劳动密集型企业投资的减少，从而可能影响劳动密集型企业的发展并进而影响到劳动就业。在这种情况下，增值税转型改革就面临着一方面由于设备更新和技术进步，会淘汰掉一部分技术水平不能满足要求的员工；另一方面，随着我国的经济发展和社会保障制度的不断完善，以及对员工高水平和高素质的要求，企业人力资源的成本在不断升高，且实行消费型增值税使得机器设备的成本相对有所降低，从而导致人力资源成本与机器设备成本之比相对于增值税转型前有所上升，企业更愿意以机器代替人工。这些使得劳动就业压力加大，税制改革的社会成本增加。因此，在增值税转型过程中，地方经济更多的是面临产业结构调整和技术进步带来劳动就业压力的大幅度增加。例如，2003年末和2004年末以及2005年第三季度末，江苏省城镇登记失业率分别为4.1%和3.9％和3.62％，这已经属于较高的失业水平，实行消费型增值税后，这个比例可能还会提高。因此增值税转型对就业可能带来的影响必须引起足够重视。
四、政策建议
对上述增值税转型改革中可能存在的负效应，应积极采取措施，以防患于未然。具体建议如下：
(一)增值税转型应分步实施，以减轻地方财政压力，控制投资过度
增值税转型是一项复杂的系统工程，牵一发而动全身，不能操之过急，应该循序渐进，分步实施，方能减轻地方财政的巨大压力，并避免出现投资过度的情况。具体而言，第一步，可配合国家的产业政策，在一部分鼓励发展的行业，如高新技术产业等先行实施增值税转型，允许抵扣当年全部购进固定资产所含税款，而且对于制度实行前两年内购进的固定资产所含税款给予扣除，这样既能将投资方向引导到国家急需发展的行业，符合我国产业发展的要求，又能缓解财政压力，还有利于平衡新老投资间的税负；第二步，在所有行业实行抵扣当年购进全部固定资产所含税款政策，并分5年逐年抵扣存量固定资产所含税款，直至实行完全意义的消费型增值税。
(二)慎重对待增值税征税范围的扩大，降低地方财政对增值税的依赖
近几年将增值税征税范围扩大到全部第三产业的呼声较高，笔者认为需要慎重。其理由是：第一，在增值税转型的同时，如果进一步扩大增值税征税范围，势必会侵蚀营业税的税基，也就是把增值税的增加建立在营业税减少或取消营业税的基础上，这又会造成中央和地方税收利益重新分配的矛盾，而分享体制的大调整可能导致的财政风险将会更大，目前时机并不成熟。当前只宜将增值税运行中矛盾较突出的交通运输业、建筑安装业纳入增值税征税范围，其他行业待增值税转型改革完成，再结合中央与地方分税体制的调整，进行改革。这样在改革前期降低财政对增值税的依赖，使财政有消化适应的过程，才能将财政风险降到最低。第二，从世界范围看，凡实行增值税的国家其增值税收入占全部财政收入一般都控制在25％以内，因为增值税虽然是价外税，但从消费者的角度看，增值税始终是构成消费价格的组成部分，增值税收入过高，对促进消费，拉动国内消费需求不利。第三，从目前征收营业税的一些项目和行业看，暂时也不宜改征增值税。如无形资产开发所耗用的外购设备和材料较少，如果按增值税基本税率征收，税负太重，会挫伤企业开发无形资产的积极性，阻碍高新技术产业的发展；再如金融保险业、邮政电讯业、中介服务等现代服务业，同样按17％的基本税率征收，税负不堪承受，不利于现代服务业发展，与优化产业结构背道而驰，如果另设税率，档次太多，又违背增值税的中性原则。第四，从这几年地方税收收入来源看，相当多的市县对重点企业增值税收入的依赖程度很高，甚至一部分市县的税收70%来源于一个大型企业的增值税，如果重点税源企业发生大规模的投资行动，在一段时期内实际缴纳税款为零，地方财政必然发生危机，无法周转，而且这种可能性是长期存着的，如果再扩大增值税的征税范围，则更加大了财政风险，所以从预防财政风险的角度出发，也不能在增值税转型时急于扩大增值税的征税范围。
(三)规范增值税的税收优惠政策
在推行增值税转型改革的同时，应规范增值税的税收优惠政策。增值税作为体现中性原则的税种，本来就不应该有太多的税收优惠。实行消费型增值税后，原有的一些优惠规定如对进口和境内采购机器设备给予减免等，已经失去保留的意义。而且现行的“先征后返”、“即征即退”、“以产顶进”、“以出顶进”等种类繁多的增值税优惠方式都是不规范的做法，应予取消。增值税转型后，对税收优惠要严格控制，并采用国际通行的规范做法，维持原有两档税率以体现差别，对出口产品实行真正的零税率，以便与国际接轨。增强出口产品在国际市场的竞争力。
(四)积极推行配套改革
为保证增值税转型的顺利推进以及消费型增值税的有效运行，必须积极推行一些配套改革。
1．相应调低小规模纳税人的征收率。由于增值税转型后逐步扩大了进项税金的抵扣范围，因而增值税一般纳税人的实际税负将有所下降。但是这一税负减轻不会惠及按征收率实行简易征收的小规模纳税人，在没有调高增值税法定税率的情况下，只有相应降低小规模纳税人征收率，税负才能公平。考虑到现行小规模纳税人征收率普遍高于一般纳税人实际税负，以及不同行业实行增值税转型后实际税负变化不一样的情况，建议可将小规模工业企业的征收率降为4％，商业企业降为3％。从长远来看，我们认为，应废除区分一般纳税人和小规模纳税人的规定，以减轻中小企业的税收负担，使大量小规模纳税人不再被排斥在增值税链条之外，给企业创造公平竞争的税收环境。
2．完善分税制管理体制，适当扩大地方税权，调整中央与地方的收入分配利益，以保证增值税转型的顺利推行。增值税转型的变化带来了各种税收收入结构的变化，必然会引起地方与中央财力分配关系的调整。特别是一些经济大省，对中央财政的贡献率一直比较高，而地方财力尤其是地方可用财力相对不足，借增值税转型之机，可以考虑在中央与地方之间重新确定一个更为合理的财力分配办法，适当提高地方对增值税的分成比例。同时，也可考虑通过税权的调整，让地方因地制宜地开征遗产税、财产税、社会保障税等税种，为增值税转型提供财力支持。
3．加强税收征管，缓解增值税转型的财政压力。从理论上分析，增值税转型使税基减小，增值税收入下降，但同时也将减轻企业的税负，增加企业利润，从而企业所得税会有一定的增长。因此必须加强税收征管，包括增值税、企业所得税、个人所得税以及其他各税的征管，堵住漏洞。通过加强征管，一方面可以增加财政收入，弥补财政短收；另一方面可以降低增值税在整个税收收入中的过高比重，更好地优化税制。
注释：
①江苏省国家税务局有关统计数据。
②根据2003～2004年《江苏统计年鉴》、《中国统计年鉴》和2005年江苏统计信息公告整理。
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