庄健1 周鸽2
1.东莞市吉规城市规划设计咨询有限公司 广东东莞 523000；2.广州名阳建筑设计有限公司 广东广州 510000
摘要：改革开放以来，广东经济社会发展取得巨大成就，以东莞市为例，通过“以地生财”、“三来一补”的方式大力发展加工贸易，大量兴建工业厂房，形成“村村点火，户户冒烟”局面，快速完成了早期资本积累。但在经济发展过程中，“小、低、散”的村镇工业园消耗了大量土地资源，新增建设用地已接近枯竭，粗放式的土地利用模式已不适合当前发展。基于现实土地资源困境和二次工业化的发展要求，结合珠江三角洲地区广州、深圳、佛山、东莞丰富的实践经验，广东省委省政府提出《关于推进“三旧”改造促进节约集约用地的若干意见》 ，对于破解广东发展困境，保证广东的可持续发展提供了较为明确的指引。
关键词：三旧 可行性 博弈
一：“三旧”基本概念
“三旧”改造最早在佛山市推行，2007年,《佛山市人民政府关于加快推进旧城镇旧厂房旧村居改造的决定》中提出“三旧”概念；2009年8月广东省政府《关于推进“三旧”改造促进节约集约用地的若干意见》 出台，标志着“三旧”改造政策在广东省正式实施；推行至今，由各地市政府相应发展完善，并相应出台各类地方管理规定，形成常态化、合理化改造。“三旧”改造是指针对“旧城镇、旧厂房、旧村庄”的改造，为广东省特有的土地改造模式；是在当前土地资源供需矛盾日益突出的情况下，拓展建设空间、保障发展用地的重要途径，是推进节约集约用地工作的重要内容，也是改善城市面貌和人居环境，提升居民生活品质，建设宜居现代城市的必然要求。
二、“三旧”改造现状情况
改革开放以来，广东经济社会发展取得巨大成就，以东莞市为例，通过“以地生财”、“三来一补”的方式大力发展加工贸易，大量兴建工业厂房，形成“村村点火，户户冒烟”局面，快速完成了早期资本积累。但在经济发展过程中，“小、低、散”的村镇工业园消耗了大量土地资源，新增建设用地已接近枯竭，粗放式的土地利用模式已不适合当前发展。基于现实土地资源困境和二次工业化的发展要求，结合珠江三角洲地区广州、深圳、佛山、东莞丰富的实践经验，广东省委省政府提出《关于推进“三旧”改造促进节约集约用地的若干意见》 ，对于破解广东发展困境，保证广东的可持续发展提供了较为明确的指引。
以东莞市为例，根据《东莞市城市总体规划(2016-2030)》要求，东莞市未来15年的发展目标定位为“国际制造名城，现代生态都市”，为实现这一目标，必须坚持“东莞智造”，积极吸纳高科技公司进驻，利用“腾笼换鸟”政策，置换出劳动密集型的制造业工厂，淘汰一批高能耗、高污染的低端制造业，已期达到产业升级转型的目的。但实际情况为，在经济形势整体下行的当下，大部分低端制造工厂不愿意也无法搬迁转移，改造动力严重不足，产业转型受阻。
三、“三旧”改造可行性分析
在目前“三旧”改造项目具体操作上，大多采用“政府引领、市场改造”的形式，即政府出政策，集体（使用单位）出地，市场出钱。按“谁投资，谁受益”的原则，采用“一地一策”的方案，鼓励各种改造模式并进。包括政府主导改造、社会资金参与改造、集体经济组织自行改造和原土地权利人自行改造等四种类型，为吸引更多社会力量参与创造了制度条件。但现阶段因“三旧”改造项目涉及面广，开发周期长、所需资金量大，且容易引发社会不稳定因素，市场对“三旧”改造热情不高，进度较为缓慢。
“三旧”改造是建立在土地产权基础上的，是对现状“熟地”进行二次开发的行为。现阶段，土地产权主要集中在政府和村民集体手中，而社会力量（即开发商）资金量充足，对优质项目需求较大。“三旧”改造可行性，其实可以简化为政府、村民集体（土地使用权人）和开发商之间的三方博弈，多方面协同，结合自身发展诉求，最终形成共识。
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表一：“三旧”改造博弈方及利益诉求 博弈方 具体代表 利益诉求 政府 促进城市和谐、提升城市综合品质，加大本级财政收入 “三旧”产权者 旧村 村集体，村民 提高人均收入，改善居住环境 旧厂 私有工厂业主 提升营业利润 旧城 城市居民 改善居住环境 商铺所有者 提高租金收入 社会资本 开发商 获得更多的利润
3.1 政府方面
政府代表着公共利益，为促进城市有序更新，提升城市综合品质，保障城市和谐发展，完善相关公共服务设施配套，政府有动力积极推动“三旧”改造顺利开展实施。以东莞市为例，市政府在审批流程、税费、土地出让金减免返还等方面做出了巨大让步，更主要的创新体现在在土地供地出让方式上。根据原规定要求，凡国有经营性和工业用地，无论改造主题是谁，均要入市交易。而“三旧”改造政策规定，除政府收购储备后再次供地必须以招拍挂的形式出入外，其他情形可以协调出让，这一规定简化了供地方式，大大增强了改造者的积极性，大力引进社会资本。
3.2 村民集体方面
在“三旧”产权关系中，村民集体拥有相对完整的土地产权，包括所有权、占用权和使用权。在“三旧”改造政策前，村民集体不能直接将土地出售、抵押或出租给其他单位和个人，具体开发手段有两种，①在政府指导下，将集体用地转变为国有用地，再由开发商开发，村民得到拆迁补偿；②村集体绕过政府，直接与开发商签订协议，将拆迁后的土地用于商品房（小产权房）开发，村集体和开发商对收益进行分成，为违规改造。通过“三旧”改造，村集体获得较多话语权，可通过与开发商协商取得改造后部分物业产权和合理收益分成，避免一锤子买卖，失地村民可获得长期稳定收益，同时改善了村内部居住环境，村民改造积极性提升显著。
3.3 社会资本方面
“三旧”改造涉及改造资金量较大，政府及村民集体一般无法自行改造成功，需引入社会资本合作开发，集中力量干大事，最终达到连片改造的目的。而开发商通过“三旧”改造一系列优惠政策和土地出让方式多样性，可在规划及环境容量许可的情况下，适当增加拆建比，保证合适开发强度，从而大幅降低开发成本，减少开发周期时间，保障项目有利可图，调动社会资本积极性。
四、相关分析
4.1 改造项目情况介绍
银河市场改造项目位于东莞市清溪镇中北部重河片区内，紧邻镇中心区，交通条件较好，区位优越。本次改造项目面积约19.8公顷，采用村企合作开发的模式，通过拆除重建的方式将现状旧厂房改造为以商住混合用地为主的片区级公共服务中心，并配建有9班幼儿园、体育用地等公共服务设施，增加道路和公共绿地等配套设施，改善片区整体居住环境。
4.2 改造可行性分析
①现状土地使用与规划安排不相符，改造要求强烈
规划安排：总规和控规确定本改造单元为片区级服务中心。
现状用地：村民住宅和工业厂房混杂区，工业厂房处于半停业状态。
现状土地使用和规划安排之间明显相悖，需要通过改造落实规划的用地功能，打造功能完整、配套齐全、人居环境舒适的生活组团。
②人居环境较差，极需整治改善
村民希望通过“三旧”改造，优化卫生及景观配套，增加相应公共设施，整体提升人居环境品质。
③片区内产业人口就近居住需求重河片区以产业功能为主，片区内产业用地达213公顷，产业人口3
万人，而片区内居住用地极少。其中位于片区中部的居住用地现状均为村民住宅和极少部分工厂，近年改造难度较大，且无改造意愿；经调研，周边工业园区的产业人口就近居住需求意愿较为强烈，且招商中的清溪湖产业园区也需要生活配套设施，因此清溪镇政府和重河村委会研究决定将改造单元进行“工改商住”，适当增加居住用地面积，利于解决片区内产业人口的就近居住需求。
五、小结
本文仅从最基本的各方诉求进行分析，推算“三旧”改造项目可行性，但因改造涉及因素众多，且具体项目情况差异，难免存在偏差，本人将于后续进行相关修改完善。
参考文献
[1]刘云刚.三旧改造政策分析_以东莞市为例.
[2]《关于推进“三旧”改造促进节约集约用地的若干意见》
[3]蒋官杰.关于广州三旧改造工作的研究.
论文作者:庄健1,周鸽2
论文发表刊物:《基层建设》2016年14期
论文发表时间:2016/10/28
标签：东莞市论文; 村民论文; 政府论文; 集体论文; 广东论文; 开发商论文; 为例论文; 《基层建设》2016年14期论文;