浅析地方财政的制度创新，本文主要内容关键词为：地方财政论文,制度创新论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、地方财政制度创新的条件
由于相对价格结构和偏好的变化而产生的“潜在利润”[①]是地方财政制度创新的首要前提。这里的潜在利润包括两个方面：一是由社会经济组织在生产经营活动中直接创造的利润。由于在社会经济运行中各生产要素的比率不断发生改变从而导致产品的相对价格结构不断变动，产生经营者收益增加的结果，或者因为信息成本和技术的变化，也导致某些生产经营者利润增加，这些增加的利润都形成地方财政部门的“潜在利润”，是财政收入的新的来源；“潜在利润”的第二个方面是产生新的经济组织和经营方式。这将带来整个社会财富的增长，从而为新增财政收入提供源泉。此外，在地方财政部门的偏好结构发生改变之后，也可能会产生出“潜在利润”。如地方财政热衷于支持某一新兴产业，则该产业带来的收益就是“潜在利润”。“潜在利润”的存在，是地方财政部门进行制度创新的主要动力源。但它还不构成全部的条件，因为当地方可以通过现行的财税制度将潜在利润变为现实利润时，创新就显得多余。故而制度创新的另一个条件是，在现有制度下，“潜在利润”无法变为现实利润，这种情形可称之为制度不均衡（主要是制度供给不足）。导致制度供给不足的原因大体上有：（1）时滞问题；（2）由于“搭便车”行为的存在导致制度供给不足；（3）由于上层管理者利润的原因而出现制度供给不足；（4）体制性制度供给不足，等等。[②]那么，要想将潜在利润变为现实利润，就必须扩大制度供给或改变制度供给结构，也就是从事制度创新活动。当然，制度创新本身也有成本，即所谓的改革成本。而且，改革成本是决定制度是否变迁的最主要的因素。它的第一项内容就是改革的“摩擦成本”。当一项改革方案在改善一部分人的福利的同时，使另一些人的境况恶化，后一部分人就会起来反对。在这时，个人的成本就变成了社会的成本，从而构成了改革的摩擦成本。另外，改革还有“实施成本”，即搜寻、学习新制度安排、为改变制度而重新签约的成本。一个成功的变迁（方案），应该是一个改革成本较低或最低的变迁（方案）；而一个成本较低或最低的变迁（方案），应该是较少或没有损害与改革相关的人。这实际上也是一个是否为帕累托改进的问题。不过，完全不损害任何人的制度变迁几乎是不存在的，因此，对帕累托最优必须作一种重要的修正。这种修正是，当改变某种制度时，如果使一部分人的利益在弥补了另一部分人利益损失时仍有增加，则此种变迁就仍被认为是有效率的，仍属于帕累托改进。我们认为，只有当制度创新的边际收益大于其边际成本时，创新才能成为现实。
总之，“潜在利润”的存在、制度供给的不足以及地方政府及其财政部门独立利益的存在共同构成地方财政制度创新的条件。
二、地方财政制度创新的途径与方式
地方财政制度创新（即扩大制度供给或改变制度供给结构）的途径主要有三种：第一是在与中央（或上级）财政政策和制度相符合的条件下，对现行制度作出修改和调整，如制定和发布各种“补充规定”、“补充通知”等，这是一种最为简易的途径，只需支付较小的成本就能获得预期的收益；第二种途径是借用和参考相邻地区或先进地区的作法，实际上也是一种“搭便车”行为，这种途径成本和风险也不大，但需要推广与试行，有一个“磨合期”；第三种途径是进行自主的创新活动，即自己创造出一种新制度。这条途径一般风险较大，成本也很高，面临的阻力也很大，需要有较大的后盾和支持。一旦新制度得以确立，地方财政部门就可以稳定地获得一种净收益，而如果没有这种制度创新，收益就不会存在。因此，制度是一种资源，具有稀缺性，谁获得新制度，谁就会获得新收益。不过，并不是所有的制度创新都会成功，尤其是通过第三种途径来获取新制度时，不确定性最大。
地方财政的制度创新是一种诱致性制度变迁，它是由地方政府及其财政部门在响应由制度不均衡引致获利机会时所进行的自发性变迁，即在潜在利润诱使下所进行的自发性变迁，而主要不是在中央（或上级）财政部门的强制和命令下所进行的创新。[③]（当然也有在上级命令下的制度创新，但这不属于此处讨论的范围）
作为制度创新的主体组织，地方财政及其依附的地方政府须是在分权模式下有独立经济利益的组织，能够在一定的范围内行使独立的权力并承担相应的责任和风险，而且有相应的产权环境，使之能够独立支配与享有创新的收益，并能将创新成本内部化，或者有一定的补偿成本外部化的途径。在高度集权的体制下，难以产生地方政府及其财政部门自主的制度创新行为和相应的创新收益。这也从反面要求我们加快行政管理体制和经济管理体制的改革步伐，除了确保地方政府及其财政部门相对独立的利益不受侵犯外，还要确保其有相应的权力和责任，既有激励又有约束。
三、地方财政制度创新的结果和影响
主要表现在三个方面：第一，地方财政部门自身收益的增加。作为制度创新的一个直接结果，地方财政部门自身的收益将会增加。随着经济的发展和个人收入份额的增加，首先是私人物品消费需求的增加。当经济进一步发展和人们的收入进一步提高，人们对于公共物品的需求便会不断地增大，不仅仅是绝对数量的增加，而且相对比重也会提高，这就要求地方财政部门为满足地方公共商品和服务所发生的支出也要相应增加。在现行制度不能满足支出的情况下，地方财政通过制度创新而获取新收益则是弥补其收入不足的良好途径。因此，地方财政通过制度创新可以更好地行使其职能，以满足经济和社会发展对财政资金的需要。
第二，地区内产出增长、福利增加。地方财政进行制度创新的最根本动因是要获取创新收益，但创新收益的获得必须通过增加新的产出或改变某些分配关系来实现。如果是通过扩大总产出来实现，则对地区间的经济增长和福利水平的提高无疑是有好处的，而且这种途径也会获得企业部门的支持，交易费用会下降，一般为财政部门首选。
第三，为中央财政制度创新提供决策参照和丰富的创新材料。市场经济的发展会带来社会经济关系的变动，这种变动既会发生于区域内，也会发生于区域之间，而且随着市场范围的扩大，各种变动所造成的外部效果将会更加迅速和明显地表现出来，地方财政制度创新所带来的一系列影响也会对中央财政的制度创新提出要求，同时在新的“潜在利润”诱使下，中央财政也会自主地进行制度创新。中央财政制度的贯彻与实施要依赖于地方财政，获得地方财政的支持就成为必要，为此就要求中央财政掌握丰富的信息与事实材料，以降低创新的交易费用。地方财政的成功经验可以弥补中央信息不充分和决策技术不足，以此减少创新中的不确定性。我国中央财政出台的许多政策和措施大都是在地方已经摸索出新路子后通过总结提高而制定的，地方财政的实践为中央财政提供了丰富的材料。
与此类似，地方财政中高级次财政的创新活动也借鉴和吸收了下级财政的作法，同级别财政之间也相互借鉴和模仿。因此，可以说地方财政的制度创新具有明显的正外部效应。
需要稍加强调的是，制度创新与制度变化是既相互联系又相互区别的。制度创新表现为制度变化，但并不是制度变化都表现为制度创新。在此，我们是将制度创新定义为具有正效应的制度变化而讨论的。
注释：
①参见卢现祥：《西方新制度经济学》，中国发展出版社1996年出版。
②同上。
③有学者认为，强制性制度变迁与诱致性制度变迁的区别不在于其主体是政府还是非政府，即使是政府的创新活动，如果是某种利益的诱使，也应归入诱致性制度变迁。如果制度变迁不是为了获取某种利益而完全是在外在压力下进行，便可称之为强制性制度变迁，这种变迁的主体可以是政府，也可以是非政府。笔者同意这种观点。参见黄少安、刘海英：《制度变迁的强制性与诱致性》，《经济学动态》1996年第4期。