危险废物的越境转移与《巴塞尔公约》，本文主要内容关键词为：公约论文,巴塞尔论文,危险废物论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
分类号：DF96.9 文献标识码：A 文章编号：ISSN 1000—5218（1999）—03—0109—0115
随着工业的发展与人类生活水平的提高，危险废物也日益增加。危险废物的处置成为现代社会急需解决的重大环境问题之一。在70年代初，开始出现了危险废物的越境转移，一些国家的企业甚至政府合法或非法地将危险废物转移到他国处置。到80年代中后期，危险废物的越境转移现象开始急剧增加，对进口国，主要是发展中国家的自然环境和人民健康构成严重威胁。
针对这种现象，从80年代初至今，在联合国环境规划署（UNEP）、经济合作与发展组织（OECD）等国际组织及国际社会的共同努力下，现已形成了一个以《控制危险废物越境转移及其处置巴塞尔公约》为核心，由全球性、地区性公约、双边协定及国内立法等组成的，多层次的控制危险废物越境转移的法律体系。
本文主要研究从发达国家向发展中国家转移危险废物的现状及原因，并且试图分析和评价《巴塞尔公约》。
一、从发达国家向发展中国家转移危险废物的现状和原因
“越境转移”，是指危险废物或其他废物从一国的国家管辖地区移至或通过另一国的国家管辖地区的任何转移，或移至或通过不是任何国家的国家管辖地区的任何转移，但该转移须涉及至少两个国家。（注：《控制危险废物越境转移及其处置巴塞尔公约》，第2（3）条，《中国环境资源政策法规大全》，中信出版社（下同），1996年版，第1012页。）
近年来，从发达国家向发展中国家的越境转移日益增多。例如西欧一些国土小、工业却密集的国家，把产生的大量工业废物通过各种手段转移到非洲发展中国家。据绿色和平组织的报告，1986年到1990年间，共有520万吨危险废物从发达国家转移到发展中国家和东欧国家， 而这个数字被认为只代表了冰山一角（注： KatharimaKummer,International Management of Hazardous Wastes,Clarendon Press,1995,at7）。很难估计危险废物转移的确切数字。 由于处置危险废物的费用不断增加，非法的危险废物国际贸易也不断增加。有人预测，在21世纪初，危险废物的走私将成为不断增长的产业。（注： A
Surey of Waste and the Environment Economist,May 29,1993.at
18.）
从发达国家向发展中国家危险废物越境转移迅速增长，主要有以下几方面原因。
（一）工业化国家危险废物产生量迅速增长
在过去的几十年间，世界化学产品的数量成倍地增长。根据一个估算，全球有机化合物的产量从1950年的大约1400万吨增长到1985 年的5亿吨，危险废物的产量也随之增加。（注：United Nations,( 1989 ) ,at6 See note②,at4.）每年大约有3亿到4亿吨或更多的危险废物产生；平均来说，一个国民生产总值为10亿美元的国家平均每年大约要处置3.5 万吨危险废物。 （注：Kowoka and Soons,
TransbourdaryMovements and Disposal of Hazardous Waste in International Law,Martinus Nijhoff,1993,at XIII.）
工业化程度越高的国家产生的危险废物就越多。在目前，大约有90%的危险废物产生于发达国家。（注：see supra note② at 10.）同时，随着发达国家环境标准的提高，许多过去在发达国家属于一般性质的废物现在也被列入危险废物之中，也促进了危险废物总量的增长。
大量增加的危险废物，对发达国家形成了沉重的负担，于是他们寻求通过利用向其他国家转移危险废物的办法来缓解压力。
（二）法律规定和环境意识的不同
随着发达国家人民的环境意识日益增强，环保法规的日益严格，危险废物从产生到处置都受到严格的监督和法律限制。于此同时，由于发展中国家人民环境意识薄弱，环境法规不健全，执法不力等原因，都促使发达国家向发展中国家越境转移危险废物。
当缺乏处置设施和处置费用昂贵时，严格的法律也会促成危险废物的非法转移。事实上，德国被视为欧洲共同体中最具有环境意识的国家之一，然而， 这也不能阻止它把它的污染转移给其它国家。（注：Elli Louka,Overcomirg National Barriers to InternationalWaste Trade,Martinus Nijhoff,1994,at 106.）
（三）处置费用的不同
由于发达国家和发展中国家的环境标准、法律规定以及人民的环境意识不同，处置危险废物的费用也存在很大差别。在非洲国家，处置危险费用大约需要40美元1吨，而欧洲则需要4—25倍的费用，美国则需要12—36倍的费用。（注：See supra Note⑤ at XIV ）美国处置含多氯联苯的危险费用成本高达3000美元1吨，出口到非洲处置只要2.5美元1吨。（注：Christoph Hilz,The International Toxic Waste Trade,Von Nostrard Reinhold,1992,at 25.）
由于昂贵的处置费用，促使发达国家的企业或政府把危险废物转移到发展中国家廉价堆放、处置。
（四）以再生利用、循环回收为目的的转移
发达国家与发展中国家合法的危险废物的国际贸易，主要是针对一些能够被再生利用、循环回收而具有经济价值的危险废物。据OECD估计，1989年到1991年间，从OECD国家合法转移到非OECD国家的95%的危险废物，是为了进行再生利用和循环回收。
如果进口国比出口国具有更好的环境无害管理设施和更高的环境意识和更严格的法律，再生利用、循环回收危险废物就不仅具有短期的经济利益，而且还能减缓自然资源的枯竭，减少废物的数量和潜在威胁、减少环境污染。但是发展中国家普遍缺乏再生利用和无害环境处置危险废物的能力，缺乏有效的管理措施，大量的危险废物进口后不但得不到再生利用和循环回收，反而给环境和人民健康带来严重损害。
有很多的出口者打着“再生利用、循环回收”的旗号，向发展中国家转移危险废物。随着国际社会对危险废物越境转移控制的加强，这种假回收、真处置的越境转移有增加的趋势。
（五）经济原因
对于发达国家来说，越境转移危险废物不仅转移危险废物产生的危险，而且会节省大量金钱；对于出口者来说，危险废物贸易是具有巨额利益、日趋繁荣的国际贸易；而对于资金短缺、经济困难的贫穷国家，进口危险废物不仅会带来大量金钱，而且会增加就业机会，刺激经济增长。所以，有些发展中国家只顾眼前利益，而不顾人民健康和环境，愿意接受危险废物入境。
在上述种种原因中，法律制度和经济上的差异，是从发达国家向发展中国家转移危险废物的最主要原因。
二、《巴塞尔公约》的主要内容
1989年3月，在UNEP的主持下，117个国家和34个国际组织参加的瑞士巴塞尔大会通过了《控制危险废物越境转移及其处置巴塞尔公约》，并于1992年5月5日生效。截至1995年1月，已有80多个国家批准、 加入了公约。 （注：Participation in
World
Treaties
on
theProtection of the Environment, Maffer ( eds.)
kluwer LawInternational,1996,at 236.）
公约由序言、29条和6个附件组成， 内容包括公约的管理对象和范围、定义、一般义务，缔约国之间危险废物越境转移的管理、非法运输的管制、缔约方的合作和解决争端的办法等。公约的基本精神体现以下原则：
1.应尽量减少危险废物的产生量；
2.对于不可避免产生的危险废物，应尽可能以对环境无害的方式处置，并尽量在产生地处置；
3.只是在特殊情况下，当危险废物产生国没有合适的处置设施时，才允许将危险废物出口到其他国家以对人类健康和环境更为安全的方式处置。（注：出席制订巴塞尔公约会议的中国代表团的报告，《国务院环境保护委员会文件汇编》（二），中国环境科学出版社，1995年版，第117页。）
下面简单介绍公约的几项主要内容：
（一）公约的适用范围。公约第1条规定了适用范围， 包括危险废物和其他废物的越境转移。在其附件中列举了危险废物和其他废物的种类，但允许缔约国以国内立法将其他物质定为危险废物。
（二）危险废物转移的限制。缔约国有权禁止危险废物的进口；禁止缔约国与非缔约国间的危险废物越境转移；缔约国应采取适当措施，确保危险废物的越境转移仅在下列情况下才予以许可：（1 ）出口国由于技术能力和设备方面的原因不能恰当地处理危险废物时；（2 ）进口国需要该危险废物作为循环利用的原料时；（3 ）根据缔约国制定的标准进行越境转移时。
（三）越境转移的程序。 公约采纳了 PIC （ Prior
informed consent ）制度，即“事先知情同意”制度。公约规定， 当有危险废物越境转移时，作为有关国家进行的事先通报，必须将有关危险废物的详细资料通过出口国主管部门预先通知进口和过境国的主管部门，只有在得到进口国和过境国的书面答复同意后，才能允许开始危险废物的越境转移。
从《巴塞尔公约》的基本原则和主要内容可以看出：公约的目标是加强世界各国在控制危险废物越境转移和处置方面的合作，促进其环境安全管理，保护环境和人类健康。
三、简析《巴塞尔公约》
《巴塞尔公约》的制定和生效，是国际环境立法的重要成果，为控制危险废物越境转移提供了国际法律依据。同时，公约也存在着许多不足，需要改进和发展。下面，本文简单分析和评价《巴塞尔公约》。
（一）《巴塞尔公约》的不足
1.对“危险废物”、“环境无害管理”等概念没有明确的定义
公约规定的“危险废物”，是以废物发生过程和对环境的危害性为着眼点；由所含成分所规定的45种废弃物（注：《巴塞尔公约》附件Ⅰ。），也可以说相当于有害性清单（注：《巴塞尔公约》附件Ⅲ。）中某项废物；并且缔约国也可以国内立法将其他废物定义为危险废物。所以，公约没有给“危险废物”以明确具体的定义。
国家对“危险废物”的定义非常不同，对不同的危险废物给以不同程度的处置和监督。没有被普遍确认的且具有实际意义的“危险废物”的定义，公约的管辖范围就不明确；不利对危险废物的越境转移及处置实行统一的控制和有效地执行公约。
“环境无害管理”是关键的概念，但公约的规定却过于原则和概括，具体意味着什么不明确。公约规定，危险废物的环境无害管理是指采取一切可行步骤，确保危险废物的管理方式将能保护人类健康和环境（注：《巴塞尔公约》第218条。）。 但公约没有明确规定采取什么具体步骤，不利于公约的执行。例如公约规定不能出口得不到以对环境无害方式管理的危险废物，规定生产国不能将遵守公约中以环境无害方式管理危险废物的义务转移到进口国或过境国。 （注：《巴塞尔公约》第4（2）、4（10）条。）由于没有明确具体的定义，缔约国可以对此类条款不有同的解释，影响公约的效力。虽然有“无害环境的有效管理”的说法，但也存在着这样的管理只有在其它国家才能进行，以此为由而使越境转移合理化的弊端。（注：[日]不破敬一郎，《地球环境手册》，中国环境科学出版社，第424页。）
还有其它一些术语规定模糊、不明确。例如公约第4（9）条规定，当出口国没有适当的处置场所或技术能力和必要的设施、设备能力，以无害环境而且有效的方式处置有关废物时，允许危险废物的越境转移。对于发达国家的高环境标准来说，许多国家，例如美国、德国都可能符合后一标准；还因为不同的国家技术能力差异很大，由于公众的反对，一个处置场所可能是不适当的。对于“技术能力”和“适当”的具体涵义，公约没有给以具体规定或提出具体标准。（注：Hilz,see supra note⑨ at 146。）
对于一些关键的概念或技术性术语，缺乏明确具体的定义及规定，不利于公约的执行，甚至有时使公约根本得不到适用，这是公约一个很大的不足。
2.公约规定前后矛盾
公约第4条规定禁止向非缔约国出口或从非缔约国进口危险废物。 公约第11条规定各缔约国可同其他缔约国或非缔约国缔结关于危险废物越境转移的协定；要求此类协定不减损公约以环境无害方式管理危险废物的要求。
由于第11条的规定，缔约国可以向任何国家出口危险废物，同时由于对什么是“环境无害管理”没有明确的标准，缔约国可以任意解释这一条款。在这种规定下，决定此类协议的性质及判断缔约国是否遵守协议是困难的。（注：see supra note② at 83.）
发展中国家和非政府组织认为在公约中包括双边和多边协定的规定是一大漏洞（注：Greenpeace 1989,see supra note⑨ at 145.），但同时第11条的规定又使在公约体系下采纳更为严格的地区性协定成为可能。1989年欧洲共同体与ACP国家之间的第四个洛美公约，1991 年非洲统一组织制定的《巴马科公约》，对危险废物的越境转移规定得更加严格；都是充分保护发展中国家环境利益的区域性公约，体现了《巴塞尔公约》第11条的规定。
公约第4条与第11条的规定前后矛盾， 体现了公约是发达国家与发展中国家相互妥协的产物。
3.实施公约的困难
缔约国尤其是发展中国家是否有能力执行公约各种复杂的规定，是能否有效实施公约的重要问题。
对于PIC制度和同意程序，出口国、 进口国及经过国主要面临的问题是：不知道将有危险废物经过或进口到本国；没有充足的时间或专业知识和技术来评价一个危险废物的越境转移是否可以接受；没有进行通知和同意的管理能力；对于将要进行的危险废物转移的专业评估没有足够的信息帮助。（注：1989 IAEA Technical paper (No.8.3.4),see supra note⑤ atXXIX.）
Kummer认为，成功地采纳PIC 制度需要依靠国家先进的环境管理设施和规定；当大部分发达国家都存在问题时，要求发展中国家或转型化的国家有效执行这个机制是不可能的。Kummer 举例说明这个问题：1992 年9月有18吨含PCB[,5]的废物从澳大利亚运输到法国；据报道，澳大利亚没有得到法国或经过国的事先同意，虽然在这个时候，两国都已经加入了《巴塞尔公约》，虽然公约通过强调国际合作以及向秘书处提交报告来减少此类问题， 但发生这类事件是公约一个潜在的不足。 （注：see supra note② at 81.）
公约规定的控制、监督、PIC制度、 交换信息等规定需要进一步的完善。发达国家应该更多地向发展中国家转让先进技术和设施，帮助发展中国家有效地执行公约。
缔约国不普遍也是公约潜在的不足。虽然公约在1992年生效，但缔约国一直不普遍，有很多发达国家和发展中国家都没有批准公约。在欧洲共同体国家，只有法国很早参加了公约，而英国、欧洲共同体直到1994年才加入了公约。作为生产和出口危险废物最多的美国很长时间都没有批准公约。（注： See supra note⑩ at 237—239.）作为全球性公约，只有在国家普遍参加的情况下，才能保证得到全面有效的实施。所以，缔约国不普遍也是公约实施困难的一个原因。
《巴塞尔公约》还存在着其他不足。如关于责任和赔偿的规定不够明确、充分；没有对发展中国家提供资金和转让技术的具体规定等等。但是对于《巴塞尔公约》所建立的法律体系，最普遍的批评就是它没有完全禁止危险废物的越境转移，相反却使这种转移合法化了。另一方面，也有人指出，由于完全禁止会阻止从有利于环境看是最好解决办法的危险废物越境转移处置，所以是不适宜的。（注：See supra note② at 78.）
（二）《巴塞尔公约》的成果
1.第一个禁止危险废物越境转移的全球性公约。作为第一个禁止危险废物越境转移的全球性公约，《巴塞尔公约》具有重大意义，是国际环境立法的重要成果。在公约签署几年内，大多数学者都达成一种共识，认为虽然公约远远没有能够对危险废物越境转移问题提出完美的解决办法，但确实提出了大部分相关的问题，所以是向正确方向迈出的一步。（注：see supra）
2.取得实质性进展。公约在禁止危险废物越境转移方面取得许多实质性进展，对于危险废物越境转移给人类社会和环境可能造成的损害，公约提供了现实的保护和方法：如尽量减少危险废物产生量的义务；国家有权利禁止危险废物进口；缔约国不得允许向非缔约国出口或从非缔约国进口危险废物，除非有与公约规定相符的双边、多边或区域协定。
公约并不否定在环境方面采取适当的方法进行国际性经济循环，公约为这种经济性循环提供了严格的条件，例如PIC制度、 出口国再进口的义务、为出口国规定了严格的义务，能够有效防止从发达国家向发展中国家无秩序地出口危险废物。
如何利用经济方法加强国际环境保护，以及如何促进贸易与环境保护协调发展，是环保界与贸易界共同面临的重大课题。《巴塞尔公约》为之做出了一定的探索和贡献。
公约的规定，建立起了一个有效控制危险废物越境转移的法律体系，与以前的此类国际立法相比，取得了实质性的进展。
3.是不断发展完善的公约。《巴塞尔公约》不是停留在最初缔约的水平，而是在不断地发展与完善。1992年第一次缔约国会议，通过了议事规则和23项决议。会议决定特设一个法律和技术专家小组，负责议定一个责任和赔偿议定书草案；决定设立技术合作信托基金，来帮助发展中国家和需要技术的国家实施公约等等。
1994年第二次缔约国会议通过了28项决议，通过了第一次缔约国会议提出的《巴塞尔公约》管制废物环境无害管理技术准则的纲要文件和四套技术准则，为公约的解释和实施提供了依据；会议还通过了《关于危险废物的进出口的决定》，要求立即禁止所有从OECD国家向非OECD国家越境转移以最后处置为目的的危险废物的做法；决定以1997年12月31日为限，逐渐停止并于该日期始禁止所有从OECD国家向非OECD国家越境转移拟作循环利用或回收处理的危险废物的做法。（注：详见国家环境保护局污染控制司编《控制危废物越境转移及其处置文件和技术准则汇编》，中国环境科学出版社，1994年版，第150页。）
两次会议的召开及取得的成果表明，公约不是静止不发展的，缔约国在不断地努力和有效合作，解决公约存在的不足，使公约一步步趋于完善。
《巴塞尔公约》所取得的成果，为解决危险废物越境转移问题提供了有效的法律依据。同时在国际社会的努力下不断地得到发展和完善。
结束语
近年来，由于经济、法律制度等方面的原因，从发达国家向发展中国家的危险废物越境转移事件日益增多；由于发展中国家缺乏处置危险废物的技术和手段，不断入境的危险废物对这些发展中国家的环境和人民健康造成了严重的危害。
1989年《巴塞尔公约》为在全球范围内控制危险废物的越境转移提供了法律依据。为了有效地控制危险废物的越境转移，要认真实施和加强《巴塞尔公约》，首先要充分地执行公约条款；其次要发展公约的补充性法律文件并有效地执行这些文件；第三要在国内立法、地区性及其他全球性法律文件中采纳公约的各项原则（注：see supra note⑤ atXV）。
发展中国家需要制定严格的法律文件，禁止危险废物进口，同时也要保证这些法律得到执行和遵守。提高人民的环境意识，发展和引进处理危险废物的科学技术，为保护环境投入更多的资金等等，也是发展中国家需要解决的问题。
只要有危险废物的存在，无论转移与否，都会给人类健康和赖以生存的地球带来巨大威胁，所以控制危险废物的根本问题在于消灭危险废物，或将其产生减少到最低限度。只有这样，才会彻底解决危险废物越境转移产生的问题，消灭危险废物越境转移现象。
收稿日期：1998-01-07