中国缓解贫困政策的转变，本文主要内容关键词为：中国论文,贫困论文,政策论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一
与众多的发展中国家一样，中国的工业化发展是以牺牲农业和农民利益为代价的，但在工业得到一定的发展之后，如何解决农村中滞留的大量隐蔽的失业人口和贫困人口问题，就成为经济发展过程中需要解决的一个重要问题。
据统计，1978年，中国农村的贫困人口为2.6亿， 贫困发生率为36%。改革开放以后，随着农村家庭联产承包责任制的推行，产生农村贫困的制度障碍逐步被清除，农民收入普遍增加，农村贫困人口明显减少。如1982年，农民的人均收入比1981年增长15.2%，而城市职工同期的人均收入才增长3.4%。到1992年底，我国农村的贫困人口降至8000 万人，但是进入1993年以后，贫困人口减少的速度慢了下来，1993年和1994年每年平均只减少了500万人，到1995年底还有7000万贫困人口。 按照这个速度，到本世纪末，解决这些贫困人口的温饱问题，实现国务院提出的目标，还是有相当大的难度的。
经济发展的不平衡性，导致了贫困人口分布的不平衡性。从总体上说，贫困人口主要集中于农村，而经过多年扶贫工作后仍剩下的贫困人口，又主要连片地集中于中西部地区。这是因为，东部沿海地区由于得天独厚的自然条件，历史上其农业、工业与中西部地区相比均比较发达。改革开放以后，城市的辐射作用以及这些地区乡镇企业的发展，不仅带动了当地经济的发展，更吸收了大量农村剩余劳动力，从而大大减少了该地区的贫困人口。而在中西部地区，由于历史上经济不发达，交通不便，特别是远离发达地区，“涓滴效应”无法波及这些地区。据统计，1994年7000万贫困人口中，东部地区约为1384.6万人，占19.8 %； 中部地区约为2030.1万人，占28.9%；西部地区约为3590.7万人，占51.3%。中西部地区约占80%。而在592个固定贫困县中，东部105个，占总数的18%；中部180个，占总数的30%；西部307个，占总数的52%。无论是贫困人口数量还是贫困县的比重，均呈向中西部地区集中的趋势。
1980年以前，中国的扶贫政策主要是采取直接救济的办法，国家每年向贫困地区调拨粮食、衣物等救济物品，以维持贫困地区人民的基本生活水平。然而这种扶贫方式，虽然直接救济了贫困人口，但并没有解决根本问题，这不仅是因为政府投入的资金与贫困人口相比，数量极其有限，更由于其本身存在缺陷：“输血”式的扶贫没有增加贫困人口改变其境况的能力和机会，反而使之对政府救济的依赖性增强。因此，1986年，国务院专门成立贫困地区经济开发领导小组，并召开了一系列工作会议，颁发了一系列文件，从而形成了不同于传统的直接救济的扶贫方式的新的扶贫政策。主要是：
1.改变过去单纯分散救济的扶贫办法，把扶贫工作重点转向经济开发，即在国家必要的支持下，利用贫困地区的自然资源，进行开发性生产建设，逐步形成贫困地区和贫困户的自我积累和发展能力，依靠自身力量脱贫致富。
2.扶贫工作从按贫困人口平均分配资金向按项目效益分配资金转变，从单纯依靠政府行政系统扶贫向主要依靠经济组织转变，从资金单向输入向资金、技术、物资、培训相结合输入和配套服务转变。
3.以县为单位确立国家扶持的重点，形成按区域实施反贫困计划的基础。
4.增加扶贫资金、物资投入，重点扶持能为贫困户提供参与经济发展机会的生产开发项目。
5.控制人口增长，提高贫困人口素质，增强他们把握就业机会、进行自我发展的能力。
6.动员政府机构与社会各界参与扶贫开发工作。
因此，在新的扶贫政策的指导和影响下，80年代中后期及90年代，大多数贫困地区都选择了以工业为中心的经济增长方式，希望通过工业增长带动整个地区的经济增长，并吸收农村中的剩余劳动力，经过几年的努力，扶贫效果并不理想。
事实上，扶贫工作越到最后越困难，剩下的地区和人口，可以说是贫困中的贫困，是扶贫工作的难点和死角，也是现阶段扶贫成功与否的关键所在。除了在贫困程度和范围上略有差异外，这些贫困地区具有许多共同特征，主要表现在：
1.成片集中于中西部地区，这既是经济发展不平衡的反映，也是其结果，更使扶贫工作日益困难。因为这些地区远离发达地区，无法靠选择中心城市，从而向贫困地区辐射的办法，带动这些贫困地区的经济增长。
2.贫困地区大都处于生态脆弱、环境恶劣、地理闭塞的山区和边远地区，自然条件十分恶劣，农业开发和利用的资源匮乏。例如，贫困县和贫困人口较多的贵州省，山地面积占87%，农业人口也占87%。1992年，全省农业人口人均耕地0.97亩，低于全国人均1.59亩的水平，旱涝保收基本农田人均只有0.28亩，低于全国的0.8亩。因此， 这些地区无法像有些自然资源状况较好一些的平原地区那样，靠发展生态农业、主体农业及农业多种经营来吸收更多的劳动力，从而脱贫。
3.由于地理和自然条件的恶劣，这些地区的交通、运输、邮电通讯等基础设施极其落后，很难与外界交往，从而形成长期的自然经济格局。封闭与愚昧交织在一起，使贫困人口更加难以脱贫。
4.人口增长过快，从而形成“人口增长陷阱”。当人均收入略有提高时，人口增长速度随之提高，从而使人均收入又退回到原来的水平。由于极度的贫困，抚养孩子的成本极低，而生养孩子的预期收益却很高，孩子成了“投资品”，成为家庭的重要劳动力，因而越穷越生，越生越穷。仍以贵州省为例，粮食产量年均增长2.3%，而人口年均增长率为2.03%，1992年，人均占有粮食234.7公斤，比全国人均占有量低143 公斤，人口增长抵消了经济增长带来的好处。在人口过快增长的压力下，对粮食的需求必然增加，但耕地资源有限，只好毁林毁草，开荒种粮，生态环境在人为的破坏下进一步恶化。
5.这些地区人口素质普遍低下，人力资本含量过低。从乡村总体劳动力的文化程度看，文盲或半文盲、小学文化程度占50%以上，高中以上文化程度则不足10%，而贫困地区的劳动力文化程度还远低于全国乡村总体水平。如在贫困发生率较高，人均年纯收入在800～1000元和800元以下的13个西部省份中，乡村劳动力是文盲或半文盲、小学程度分别为56.2%和63.7%。而贫困地区在婴儿死亡率、医疗卫生状况等方面也处于劣势。这些地区缺医少药，缺乏安全饮用水，并且是一些地方病的高发区。因此，这些地区劳动力的健康状况也比较差。体力和智力的双重低下，导致了劳动力总体素质比较低，进而影响了其改善生存环境，增加收入的能力，使经济更加落后，这些地区更加贫困。
鉴于这些贫困地区的特殊性，需要探索新的扶贫方法。
二
“造血”式的扶贫方式显然不适用于这些地区，实践也证明了这一点。这是因为，虽然“造血”式扶贫试图改变贫困地区的依赖性，增强其自我开发的能力，其核心是帮助贫困地区走工业化道路，通过发展乡镇企业来脱贫，但这种方法照搬东部地区的发展模式，忽略了东部地区与中西部地区的差异。事实上，由于中西部地区经济发展水平较低，加之受到人才、资金的约束，在发展乡镇企业时，必然也只能是上马一些档次低、规模小、资源消耗型的企业，这些企业技术落后，管理水平低下，其产品无法在市场上竞争。此外，贫困地区工业化的另一个恶果，是生态环境进一步遭到破坏，许多企业盲目上马，追求产量，根本无力处理污染源，这对于脆弱的生存环境无疑是雪上加霜。
因而要想使中西部地区的贫困人口脱贫，关键是增加他们提高收入的机会和利用这些机会的能力。正如世界银行在其以“向贫困进军”为主题的《1990年世界发展报告》中指出的：“回顾以往的发展经验，要迅速改善穷人的生活质量，并能在政治上保持不断提高，最有效的途径是实行从两方面减轻贫困的战略。第一方面是寻求一种能保证穷人最丰富的资产——劳动力用于生产建设的发展模式。第二方面是广泛地向穷人提供基本的社会服务，特别是初级教育、初级卫生保健和计划生育。第一方面是提供机会，第二方面是提高穷人利用这些机会的能力”。这种看法，对于我们今后探索新的扶贫方式以及制定相应的政策，是有一定的启发的。
从理论上讲，市场是一种最佳的资源配置方式。实际上，东部沿海发达地区乡镇企业的发展，农民自发流入城市，寻找合适的工作等等，都是市场机制这一“看不见的手”调节的结果。然而，任何经济都不存在绝对完善的市场，西方资本主义国家一般都以计划、政府干预作为对市场失败的补救，就是一种证明。因此，对于解决贫困问题，尤其是将特别贫困地区引入经济发展的大潮中来，在现阶段，必须也只能通过政府干预来实现。但这并不意味着永远将市场排除在外，市场调节和政府干预，是经济调节的两种手段，在市场体系完善的地方，市场可以充分发挥作用，在市场失败或市场不发达的地方，政府行政干预就多一些。而现阶段，在市场体系不完善或根本不存在市场的贫困地区，必须通过政府来组织实施一些扶贫计划，并在实施过程中，逐步促进市场发育，待市场功能发育成熟时，政府干预再让位给市场。如果现在一下子将这些农民推向市场的话，可能会出现两种结果：一是农民对市场无动于衷，无法适应这一变化，这是由其自身素质较低造成的；二是他们被社会淘汰，更加贫困。战后许多发展中国家在农村过快引入市场的一个结果就是使小农破产并更加贫困。因而，对于有如此众多贫困人口的中国来讲，必须接受这一教训，逐步实现政府干预向市场调节的转变，以逐步使这些贫困人口适应现代社会的变化，接受市场经济的洗礼，从而变成独立、自主的人。
正是基于此，我们西部中心课题组在对这些贫困地区和贫困人口进行调查研究后，针对贫困的特殊性和阶段性，提出并组织实施了异地就业、开发扶贫的方案，并得到世界银行和福特基金会的支持。
这种扶贫方式，将脱贫与吸收农村剩余劳动力结合起来，并在劳务输出过程中，实现了人力资源的开发。众所周知，贫困的根源之一在于劳动力素质低下，提高劳动力素质的根本途径是发展教育。但是教育投资见效慢，国家教育投资又无法迅速增加，加之我国农村教育体制中存在的一些问题，如教育与实际相脱离，师资缺乏，教学质量无法保证等，在短期内靠教育来提高贫困地区人力资本含量是不可能的。但通过组织经过选择的劳动力外出就业，提高其收入水平，并通过汇回部分收入，不仅帮助这些地区贫困家庭脱贫，更重要的是，在整个劳动力输出过程中，这些打工者从贫困的山村走出去，在适应现代生活、企业工作过程中，不断学习技术，接受培训，在转变观念的过程中，其自身素质也得到了提高。
一般认为，接受教育和培训阶段是没有收益的，教育费用和不工作的机会成本使许多贫困人口失去受教育的机会。如果通过劳务输出方式进行人力资源开发，则在增加人力资本含量的同时，增加了收入，一举两得。这是西部中心的理论假设。具体做法是，选择一些贫困地区，然后，根据年人均收入和人均占有耕地两个标准，来选择待输出的对象，即选择贫困的剩余人口。外出打工的费用相对于这些贫困人口而言，是笔巨额开支。假定这些人都有外出打工的愿望，经济上却无力承担，由西部中心贷款给这些贫困人口，资助他们外出打工，并由西部中心负责帮助他们联系工作。贷款则从这些人以后在企业工作的收入中逐月扣除。从1995年以来，西部中心在云南、广西、贵州、四川等省所选定的贫困县中，陆续组织了省内及跨省的劳务输出。
项目实施以来，西部中心组织了几次跟踪调查来考察扶贫效果，结果表明，经济效果还是比较显著的。例如，根据最新的一次调查结果：打工后的年人均收入为7018.16元，是打工前年人均收入638.69 元的10倍多。从项目组织输出和自发流动的角度来看，项目输出人员打工前年人均收入为563.96元，而打工后的年人均收入为6958.94元， 为打工前的12.34倍，自发流动的人打工前年人均收入为666.66元， 打工后的年人均收入为7042.48元，为打工前的10.56倍，因此，打工后的收入总起来说是打工前的10多倍，这与中心的假设是一致的。因此，纯粹从收入上讲，扶贫效果是十分明显的。
收入的增加，使这些打工者的消费结构也相应地发生了变化。过去，这些贫困人口为温饱而挣扎，现今开始有了一定的剩余，从而有了增加消费内容的可能性，这部分人的消费结构发生了变化，从而促使这些人消费观念的变革，使之逐步与现代社会接轨，并逐步转变为一个独立的、真正的现代人。
从打工者本人看，扶贫效果是明显的，但这只是扶贫的一个方面，另一方面应该是通过这些打工者，带动其家庭乃至家乡的脱贫，其中一个主要的方式，或者说最开始也最直接的方式就是民工汇钱或带钱回家，从而增加家里的总体收入。
根据调查样本分析，1995年以来这些打工者共寄给或带给家里的钱平均为4247.22元，平均每年寄给家里的钱为1464.67元，也就是说，每年收入的1／5左右寄回家里。打工时间的长短直接影响到打工者的收入水平，打工时间长，寄回家的钱也多。打工者寄回去的钱对于家中的帮助是不言而喻的。一般地，家中主要把这些钱用于：购买化肥、农具等农用生产资料；建造房屋；婚丧嫁娶及人情往来；供子女上学；购置衣着；为家人治病以及还世界银行贷款等。
因此，无论从收入水平、消费变化，还是汇款对家庭脱贫的角度来讲，这种新的扶贫方式都取得了一定的效果。
三
虽然这种新的扶贫方式在理论上可行，并在实践中已经实施，但通过进一步研究后发现该项目还是存在许多问题的。具体表现为：
第一，关于政府与市场的关系问题。这是一个在度上比较难把握的问题。可以说，政府有组织的劳务输出，较之自发流动，必然具有较高的成本，这其中既包括较高的管理组织成本，也包括贷款拖欠甚至不还的损失而产生的成本。调查结果也证明了这一点，单就工作介绍费一项而言，就近乎为自发流动的3.5倍。在市场失灵的地方需要政府干预，但问题是政府干预程度应该多大，这种干预是否会阻碍市场的发育，政府何时让位给市场等，这些问题值得进一步研究。许多专家学者对项目的审慎态度也表明了他们对这一问题的关注。
第二，关于输出对象的选择问题。根据世界银行的要求，受项目资助的人必须为贫困的剩余人口。但往往最贫困的人外出打工的愿望并不如贫困程度稍轻一些的人强烈，而后者有可能不符合输出的标准。那么，能否适当放宽标准，增大非最贫困人口输出的比例，靠他们的示范宣传作用，带动最贫困的人出去，也是一个需要进一步研究的问题。
第三，关于还贷问题。从目前来讲，贷款归还方式主要从工厂一方即从工人工资中逐月扣除，由于没有其他的还款机制，必然会造成民工流失，从而造成还贷困难。因此，如何提高还贷率也是一个重要问题。今后可从改进还贷方式入手，如可考虑从家里扣还贷款，或企业还贷与家中还贷相结合。此外，还可考虑改变贷款方式，如实行差额贷款，使人均贷款额减少，从而在一定程度上减少损失。具体做法应与当地有关部门商量。
第四，关于“跳槽”问题。这是与还贷问题紧密连在一起的。这里应做两种区分：第一种是纯粹利用中心贷款，待出来后，立即流失，即所谓的“蹭车者”（free rider），对于这种人，应在选择输出对象时，严格把关，特别是对于已不是第一次外出打工者，应更加审慎。第二种是输出人员在企业工作一段时间后，通过其他渠道发现了更好的工作，因此作出跳槽决定。应该说，这已是一种理性的行为，因为市场已开始发挥作用了。这些民工从当初对外部世界一无所知甚至恐惧，到现在能自主选择，反映了这些人的素质已有所提高。只要这些人没有返乡，在哪里工作并不重要。当然，这种“跳槽”的消极方面，就是造成贷款返还的困难。因此，正如我们上面提到的，建立多样化还贷方式是十分必要的。
第五，关于部分民工返乡问题。项目实施过程中，有部分人无法适应外部环境的变化，加之思乡心切、语言文化差异等，出去不久就又返回了家乡。这应算作是项目中的失败部分。但是，任何一种扶贫方式都不可能是绝对完善的，项目输出的一个前提条件是：尽可能选择最贫困的人，这些人比之能够自主流动的人在个人素质、适应性等方面还是相对要差一些，因此，从一开始就决定了必然会有一部分人返乡。即使是这样，这些人毕竟从封闭的山区出来过，见过外面的世界，或多或少受到影响，一些人回去后，竟发现对原来熟悉的环境有一些不适应了，因此，可能会寻找或等待机会，准备再次出去。而第二次外出，他们则可能多了一些比较和思考的能力，而不是盲目被动的输出。
但是，无论这种扶贫方式的效果与缺陷如何，它都不失为一种有益的尝试，对于形成今后的新的扶贫政策，以及探讨多元化的扶贫方式，具有一定的启发。一方面，它的优点表明：在现阶段，对于特定的贫困人口而言，这种方式具有较好的效果；另一方面，它存在的种种缺陷也表明建立非单一的扶贫政策和方式的必要性和重要性。可以预见，随着扶贫理论的进一步完善以及扶贫方式的多样化，我国的扶贫工作必将取得更大的成绩。
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