关于中国农村土地制度的产权经济思考——兼论我国农村土地的复合所有制，本文主要内容关键词为：农村土地论文,所有制论文,中国论文,产权论文,制度论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
1 引言
传统微观经济学的严密逻辑向我们显示，只有当各种资源的替代或转换率等于各自的市场价格比率时，资源的配置才能达到帕累托最优态（paretooptimolity），这是自由市场经济或价格机制的核心内容。然而，市场交易过程即有交易费用存在，并大于零，且价格机制实质上是根据有关经济当事人之间的自愿交换和合约履行的规则及制度作出的，交换的实质已不是物品或服务，而是各自的权利。这样，要使价格机制运转起来，交易人必须对所要交换的物品有明晰、专一、可以自由转让的产权，否则为交换的顺利进行所需的各种费用支出将非常高，甚至高到其交易无利可图的程度。显然，产权明晰化、产权配置达到最优态是降低交易费用、减少制度运行摩擦的关键。
产权（property-rights）是指对财产（property）的权利， 是财产拥有主体的一种行为性权利。正如德姆塞茨所言，“所谓产权，意指使自己或他人受益或受损的权利”，“产权是社会的工具，其意义来自于这样一个事实：在一个人与他人做交易时，产权有助于他形成那些他可以合理持有的预期”〔1〕。产权是对特定财产完整的权利， 是一组或一束权利（a bundle），通常包括所有权、占有权、支配权、使用权。产权明晰化就是要使上述四项权利及其相关权利在实际工作中有明确的经济界区，清晰地规定产权主体在经济交往中的行为和权利界限。
2 我国现行农村土地产权的缺陷与影响
现阶段我国农村集体所有制土地的产权关系极为模糊。本文论及的农村土地是指现阶段农村用于农业生产的集体所有制的承包地。就土地的集体所有制而言，从某些层面上看，可能更多的是出于政治和意识形态的考虑，而且在集体所有制的框架下，常常出现“上级”和“下级”以各种名义侵削集体所有者的土地权益。在“三级所有、队为基础”体制下，尽管生产队是土地使用和收益分配的基本单位，但来自“上级”的指令性计划不仅严格控制了作物种植品种、种植面积、公粮上缴、收入分配等，而且长期占有了土地收益的剩余索取权，使土地的集体所有制成为事实上的“领导”所有制，这一状况尽管在实施家庭联产承包责任制后有所改善，但在实际工作中仍可以找到其得以维持的基础和痕迹。农村实行经济体制改革后，农户又在事实上瓜分了集体所有制的土地产权，成为土地的又一所有权主体。来自集体的“上级”和“下级”对土地的集体所有权的双向侵削使农地的集体所有制有名而无实。同时，作为法律规定的土地所有权主体的集体也具有极大的模糊性，如在《土地管理法》中集体被界定为乡（镇）、村和生产队（村民小组）三级，而在《民法通则》中集体又被界定为乡（镇）和村二级，《土地管理法》中规定村民集体所有的土地可以由村民委员会经营管理，而在《村民委员会组织法》中却规定村民委员会对集体土地只有管理权，没有经营权。集体不是一个虚拟的单位，而应是一定数量的组成集体的具体成员，成员增减变动应不影响其原先享有的所有权份额，成员拥有权利的变动应由成员出自自身的意愿“表决”，但实际情况是，为了显示机会均等、遵循人地均分原则，每隔一段时间就对集体成员承包的土地作一次强制性调整，从而使作为土地所有者的集体具有相当大的不稳定性。按照现代产权经济理论来加以判断，这种土地产权更多的具有社团产权（communal property rights）特征，而不是所谓的集体产权（collect-ive property rights）。 就土地使用权而言，尽管国家法律肯定了承包经营权受法律保护，但因人口和劳动力频繁变动而相应产生的承包地变动频繁使承包经营权处于不稳定之中，从而大大降低了承包者的预期希望。即使允许转包土地，也受到“只允许农户将无力耕种的土地在经集体同意并不能擅自改变承包合同的前提下自找对象、协商承包”的限制；同时，国家运用种种手段，实施对农业生产过程的干预，国家、集体、农户相互间的权责调整和利益摩擦，造成土地使用权主体普遍预期不高，生产积极性下降。就土地的占有和支配权而言，从表面上看，现行的农村集体所有制土地归集体占有和支配，但在实际上却归国家、集体、农户三者共同占有和支配，三者间的占有和支配权责划分很不明确。家庭联产承包责任制曾对我国农村集体所有制的土地产权制度进行了一些改良，如两田制、规模经营、土地股份合作制等，取得了一定的成效，但由于土地产权关系不明确，致使土地产权制度的运行和实施费用极为高昂，具体表现在：土地的经常性调整使农户对未来的投资信心不足；土地均分、细化、地块分散、零碎，造成规模上的不经济；不同土地分配方案在集体成员间的反复磋商，致使谈判费用极高；为促使土地资源不致衰退，避免农户的掠夺式经营，需支付极高的监督费用；为促使农户的种植行为符合国家需要，国家常在人、财、物力上给予大量的投资，支持和维系费用太高；国家、集体、个人对土地资源资产的“争权夺利”，导致土地资源利用不充分，土地资产难以得到增值，地不能尽其力，人不能尽其才。因此，针对我国现阶段农村集体所有制土地产权关系模糊，不利于土地资源资产的市场配置达到最优利用状态的现状，有必要明确界定，从而为土地市场产权交易创造良好的条件。
3 关于我国农村土地的复合所有制
农地产权明晰的关键是确立符合我国实际情况和农地特点的农地所有制形式。笔者认为，从农地特性及我国实际出发，应实行农地的复合所有制，即农地的初始所有权归农户所有，农地的终极所有权归国家所有。这是因为：①从土地特性看，土地是一种特殊的劳动产品。尽管构成土地的诸要素如土壤、岩石、植被、生物等的产生和存在不以人的意志为转移，但它们毕竟不同于土地本身。如果把土地看作一个系统，把土地各构成要素看作土地这一系统的组成部分，显然土地具有不同于其构成要素的新质。土地构成要素转变为土地的过程实质上是人们根据土地要素的特性对其进行组合，使之形成新质，符合人类需要的过程。这一过程是一个劳动过程，它凝聚了人类过去和现在的共同劳动、凝聚着社会或个人的劳动，是人类的劳动产品。不难理解，土地若为社会劳动的成果，它理应为社会所有；若为劳动者个人的劳动成果，则应为劳动者个人所有；若为社会和劳动者个人的共同劳动成果，则应为双方共同所有。透视我国农村土地的现状，农村土地的部分社会劳动成果特性要求由社会占有土地，当前社会占有土地较合适的所有制方式为国家代理全体人民履行所有者职能，行使所有者权力，即实行国家所有制。另一方面，农村土地又部分是农民的个人劳动成果，农民要求拥有部分农地所有权也是应该的，这样，就构成了农地的复合所有权主体，即国家和农民都对土地拥有所有权。国家对农地的所有权体现为国家要求农户的农地利用应能最大限度地增进社会福利，确保农地利用符合社会经济发展的总体要求，国家有权进行必要的总体利用规划和征用农地，有权优先取得土地产品，有权对部分农地的使用方向进行必要的限制、耕地保护和获取农地价值（格）增值中的社会劳动贡献份额；农民（农户）对农地的所有权体现为农民（农户）拥有基本的耕作权、使用权、经营权、转让权、抵押权、用益权等。当然，农民（农户）所有权的行使应不侵犯国家所有者的权益，国家作为所有者对农地所有权的行使也应不侵犯农民（农户）的所有者权益。农民（农户）拥有的是农地的初始所有权，而国家拥有的是农地的终极所有权。②从我国实际情况来分析，现阶段我国农村土地的集体所有制已成为事实上的复合所有制，国家和农户已成为事实上的终级所有权和初始所有权主体。从表面上看，农村集体拥有集体所有制土地的所有权，但实质上农村集体拥有的土地所有权已遭到来自国家和农户的双向侵削。就国家而言，国家运用经济、行政和法律手段，实际行使着终级所有权主体的职能，并通过工农产品价格剪刀差成为事实上的地租获得者，从而使其终极所有权在经济上得到了实现。就农户而言，农户对土地拥有越来越多的土地实际处置权如经营权，一定时期（如承包期）内土地的使用、抵押、转让权等，并在承包（租）期内拥有绝对地租和级差地租的索取权，从而使其所有权在经济上得到实现，成为事实上的初始所有权拥有者。相反，尽管法律上集体被认为是所有者，但其所有权却无法在经济上得到体现。稍作分析，我们便得出结论：农地的复合所有制已成为我国农地所有制的现实，它业已取代了法律所维护的集体所有制。③从我国传统来看，农地所有制的历史变迁，存在国家（或社会）终极所有权变迁和私人初始所有权变迁两条主线。从奴隶社会的“普天之下，莫非王土，率士之滨，莫非王臣”，到太平天国的“凡天下田，天下人同耕”、“盖天下皆是天父上主皇上帝一大家，天下人人不受私、物物归上主”，到孙中山先生的“平均地权”、“土地社会公有”，再到中国共产党的农业合作化、集体化运动，其间尽管因阶级利益不同而有所差异，但有一条是始终不变的，即土地的终极所有权要归国家或国家的化身——皇帝来掌握。另一方面，我国农民对土地有着深厚的感情，土地作为安家立业之根本、财富和权力的象征成为人们竞相追逐的对象。纵观中国历史上的历次农民运动，均归结于土地问题。新民主主义革命取得成功最重要的原因之一就在于正视了农民对土地的依赖性，尊重了他们对土地的感情，满足了他们对土地初始所有权的追求。相反，人民公社化运动的失误则是因为忽视了农民对土地所有权的要求，它最终不得不进行相应的政策调整，部分满足农民的要求。新制度经济学的有关理论告诉我们，在制度变迁一旦走上了某一条路径，它的既定方向就会在以后的发展中得到强化，土地制度的变迁也是如此。因此，针对农地制度变迁有其沿袭的特性，在选择农地制度时就须考虑到原有的制度变迁的影响。具体地就是要承认农地的终极所有权归国家所有和尊重农民（农户）对农地的初始所有权的追求。④从农地制度变迁的政治风险和改革成本来考虑，制度创新与变迁的根本目的在于发展社会生产力以改善资源配置效率，但同时，它又影响到现行的利益分配格局。在社会主义条件下，国家、集体和个人的利益根本上是一致的，但现阶段仍存在着物质利益的差别，存在着个人利益与整体利益、目前利益和长远利益之间的矛盾，有时可能还很尖锐。由于农地制度的改革可能更多的是非帕累托改进，在制度创新和变迁的过程中必然会损害到一部分人的利益，使他们抵制改革。因此，在选择农地制度时，要考虑到制度变迁后的资源配置效率和效益，制度变迁过程的成本和风险，以及可能出现的阻力等问题。针对我国目前农地产权制度的现状，我国理论工作者从不同的角度提出了不同的改革思路，主流思想有三种：土地属农民私有，自由自主经营；土地属国家所有，多种方式经营；土地属集体所有，家庭承包经营。笔者以为这些方案从政治风险、变迁成本的角度来考察，可能都不是最佳方案。就土地私有而言，尽管从产权明晰的角度来分析，它可能是最优的，并在一定程度上能迎合广大农民追求土地的心理，但存在极大的政治风险。因为我国的政治制度要求坚持生产资料公有制，而土地是农业中最基本的生产资料，土地若为农户私有则不能坚持农业的社会主义方向。就土地国家所有而言，它面临着巨大的政治和经济问题。一般而言，土地转为国有主要是无偿剥夺和有偿赎买两条途径。采用无偿剥夺的办法必然引起广大农民的强烈不满，造成剧烈的社会动荡，带有巨大的政治风险，不符合我们党的一贯政策和主张；采用有偿赎买的办法则因现有国力、国情的制约，决定了我们无法提供巨额资金购买农民集体所有的土地。就土地集体所有而言，由于集体所有制的内在缺陷，其改革完善的制度变迁空间极小。农村建设40多年来的实践也已证明土地集体所有制并非一种理想的土地制度，不符合我国实际。在维护土地集体所有的基础上实施一些改良办法，固然可取得一定的成效，但在土地集体所有的基础上，实难重建农业生产发展优化的微观基础，也难以从根本上根除农户的短期行为等问题。而就笔者提出的农地复合所有制而言，它既是对土地集体所有制的改革，又集中了土地国有和私有的优点，土地终极所有权归国家所有，坚持和维护了土地的社会主义公有制，土地初始所有权归农民或农户所有，又能迎合农民占有土地的心理，明晰了其土地财产权益，使之提高自己拥有的劳动和财产的收益边际，增加了农民的个人总收益，从而使其因较硬的财产约束创造出比集体所有更大的土地收益。实行农地的复合所有制，其政治风险和变迁成本较小，而制度绩效较大，可有力地调动变革过程中各方的积极性。⑤从世界各国土地制度变迁的趋势分析，一方面，国家作为社会利益的代理人，对私有土地的限制越来越多，农地的利用已不仅仅是生产者个人的事，而是越来越受到社会的制约，国家作为终极所有权的拥有者发挥着越来越大的作用。如日本1980年制定了《农用土地利用促进法》，对私有土地的利用、流转、收益等加以规范，传统意义上的私有财产不可侵犯在土地资源资产的配置上受到极大的削弱；另一方面，以农户家庭为单位开展农业生产经营，农民作为土地初始所有权的拥有者已成为几乎所有世界各国的共同发展趋势。无论是资本主义国家还是社会主义国家，无论是发达国家还是发展中国家，农村土地的初始所有权几乎无一例外地归属于农民（农户），这是因为它适应了农业生产的特点和农业产业特征的要求，可以有效地克服农业生产的外部性，增加其供给程度，将劳动的监督成本降到最低。
综上所述，实行农地复合所有制，可在最大程度上明晰土地产权关系，降低制度变迁成本，提高产权效益，使产权安排达到最优状态，充分发挥农地效率，推动我国农村经济的进一步发展。
收稿日期：1997—05—26
标签：所有制论文; 土地产权论文; 中国土地制度论文; 土地承包经营权流转论文; 产权理论论文; 农村论文; 经济论文; 土地所有制论文; 所有权的转移论文; 产权论文; 集体所有制论文; 农业论文; 三农论文; 经济学论文;