读《案卷标准化有利有弊》所想到的三个问题，本文主要内容关键词为：有利有弊论文,案卷论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
半年来连续读了《北京档案》2000年第1期至第5期刊登的讨论《案卷标准化有利有弊》的各种意见，受益匪浅，并联想到一些问题，现提出来与大家讨论。
一、如何理解“统一领导、分级管理”原则
郭伟国在讨论中说：“对《档案法》确定的统一领导、分级管理的原则不能作形而上学的片面化、绝对化理解。对档案工作要统一领导，但不意味着案卷整理也要统一到一个标准上来。”（《北京档案》2000年第1期）这是很好的意见。王刚在1995年全国档案工作会议上专门讲了“统一领导与分级管理的关系”，指出：“全国档案有机整体，这就决定要实行统一领导。为此，国家必须制定和实施全国性的法律、方针、政策和重要法规，以保证党和国家的档案完整、安全，促进全国档案事业有序进行和协调发展。”我的理解，“统一领导”是指“国家必须制定和实施全国性的法律、方针、政策和重要法规”。并不是要求全国一切档案业务工作统一按一个方法、一个标准去做。王刚在讲话中又指出：“我国地域辽阔，各地区经济发展不平衡，各部门的发展要求和情况不尽相同。各地区、各部门档案事业发展的差异性，决定了档案工作必须实行分级管理，赋予地方和部门必要的权力，使他们有因地制宜的灵活性，这既有利于全国统一政令的执行，又体现了地方和部门的特殊性，有利于调动各方面的积极性，有利于档案事业的发展。”（《中国档案管理精览》，中国档案出版社1997年版第57页）这就是说，全国档案工作在“全国性的法律、方针、政策和重要法规”之下，各地区、各部门可以有适合本地区、本部门情况的不同做法。那么，中央机关的档案、省级机关的档案、县级机关的档案、乡镇机关的档案、大企业的档案、小企业的档案、大学的档案、小学的档案、医院的档案、科研机构的档案其整理方法是可以有所不同的。1987年颁布的《中华人民共和国档案法》规定“档案工作实行统一领导、分级管理的原则”之前，我国的国家档案工作实行集中统一管理的原则。1955年《档案工作》第5期上发表的《国家档案工作大踏步前进的开端》一文指出：“所谓集中统一管理，并不是说，要把全国的档案都集中到一个地方来整理保管；也不是说，不管任何档案都必须按照一个办法来整整保管。”可见，在集中统一管理原则指导之下，也并不要求将全国的档案整理成一个样子。
二、档案管理标准化要适度
要实现档案管理现代化，就必须实施档案管理标准化。“在一定意义上讲，没有标准化就没有现代化。”（李晨生主编《档案管理现代化》，中国档案出版社1994年版第129页）如国家机关的公文，涉及到国家机关之间、国家机关与各种机构之间、国家机关与广大人民群众之间的各种关系，为了便于国家公职人员和全国人民的使用和阅读，就必须实行规范化、标准化。又如档案信息检索的现代化、网络化，如果没有档案著录的标准化，也是无法想像的。但是，我不太赞成将档案管理领域中的一切事物均在全国范围内实行强制性的标准化。李晨生主编的《档案管理现代化》一书指出：“不是说标准制订得越多越好。”（第131-132页）档案管理领域内，哪些事物实行标准化，应有所选择。就是实行标准化，也应有所区别，不是标准还可分为国家标准、行业标准、地方标准、企业（馆、室）标准、强制性标准、推荐性标准（《档案管理现代化》第132-133页）吗？比如国家标准《国家机关公文格式》规定公文通用纸张幅面为16开，即长260mm、宽184mm，并推荐使用国际标准A4型纸，即长297mm、宽210mm。公文幅面的标准化不仅对机关、企业、事业单位及广大人民群众是极其重要的，对档案管理影响甚大。在这样一个重要标准中还提出了一个推荐使用的标准A4型纸，可使使用者有视具体情况选择的余地。
在档案管理工作中，方法、技术、形式是多种多样的，各种方法各有其优缺点，应该尽量少用全国性的强制性标准，让各地区、各部门、各单位有更多的选择余地。比如，公文幅面国家已有了标准，那么，案卷的外形尺寸只需要略大于公文幅面即可，而且这是一种常识，人人都会懂得，做出来的卷皮（卷夹）相差几个毫米，甚至一个厘米，也不是个大问题。因此，为案卷外形尺寸制定全国性的标准是不必要的，至于什么软卷皮、硬卷皮、封底三边要有70mm宽的折叠纸舌等等，更没有必要全国一体化。如果国家档案馆考虑到将来接收的案卷便于上架入柜保管，可以提出一个最大尺寸标准即可，而且这种标准不必全国统一，由档案馆与被接收单位商定即可。有的单位的档案不向国家档案馆移交，自设档案馆永久保存档案，更没有必要将案卷的外形尺寸与其他单位的案卷搞得一模一样。又比如，立卷的方法有各种各样，卷内文件的整理也有多种办法，都要视各个单位、各种案卷的具体情况而定，如果按一个标准去立卷、去整理，既不易实施，也不利于各种方法、技术的改进。金叶说得好：“咱们的案卷标准化却是不分馆、室，不分机关、企业，也不分行业的一刀切，标准倒标准了，可几十年一贯制，就没啥发展和进步。”（《北京档案》2000年第1期）这里我想到一件往事：
1958年我带领几名学生去北京市门头沟区斋堂公社（也可能是乡政府，记不得了）去调研，见到公社文书将上级来文均按日期顺序立卷装订成册，当时认为这样的案卷质量太差，给人家提了意见，要人家重新立卷。后来回学校想想，觉得这个意见过分了，因为作为一个公社文书能将文件这样立卷就很不错了，没有必要非按问题——职能立卷不可，也没有必要去编什么卷内目录、卷末备考表不可，案卷封面、案卷标题也没有必要写得那么完整、那么复杂，总之，不应该拿中央高级领导机关重要案卷的整理要求去衡量基层单位的案卷质量。现在回忆起来，还有内疚之感。
苏树辉提到：“《工业企业档案分类法》将工业企业档案分为十大类，就没有顾及由于行业不同而产生的档案也存在着巨大的差异。所以这个标准在一些工业企业推行时，便受到了不同程度的抵制。”（《北京档案》2000年第3期）这就是一个问题。高等学校不是也有个《高等学校档案实体分类法》吗？我始终没有弄懂为什么各工业企业各高等学校档案必须实行同一种分类法，而且还必须设立同样的类目。这样做，可能是有一定好处的吧！但同时也将问题复杂化了。照我的想法，按组织机构分类是最简便易行的，特别是实行文书部门立卷的单位更是如此。有的单位可能不适宜按组织机构分类，只能按问题——职能分类，即也应该根据本单位的职能、工作任务而设置类目。当然，有的单位档案人员可能没有经验，不知设什么类目合适，互相参考也是必要的，或者搞一个示范性的分类表供各单位参考，也是有意义的，就是没有必要搞全国性的强制性标准。
三、文书立卷改革问题
在讨论中，彩霞说：“案卷标准化不仅耗费了档案人员的大量精力，也干扰了机关各部门的工作……搞得大家每年归档文件时都格外辛苦。”（《北京档案》2000年第2期）小张说：“面对案卷标准化，档案员的感觉是档案工作越来越难做了，领导的感觉是企业的负担越来越重了。因为标准化不是从天上掉下来的，而且用档案员的巨大精力和企业的钱财堆出来的。可随着改革的深入，机构在精简，档案员不再专职搞档案；企业在转制，一分钱要掰成两半花，难啊！”（《北京档案》2000年第5期）他们反映的情况值得重视。
文书立卷工作，无论对机关单位的档案工作，还是档案馆的建设，都有着举足轻重的作用。我们不是常说机关单位的档案工作是档案馆工作的基础吗？那么，文书立卷工作又是机关单位档案工作的基础。因此，我们档案工作者非常重视文书立卷工作，常常将文书立卷视为档案工作者的基本功。如果与外国的案卷比较起来，我国的文书立卷工作质量，堪称世界一流。1987年我陪同加拿大国家档案馆的莱恩先生到我国的化工部、中国银行等单位参观时，对着整齐划一的案卷，莱恩先生连说“好！好！”接着又说“我们做不到，做不起。”从另一方面看，我国为文书立卷工作付出的代价也是巨大的。彩霞和小张反映的情况也说明了这一点。
1990年我访问美国西雅图联邦文件中心，看到它保存了8.5万个纸箱的案卷，一纸箱存放1英尺的案卷（大约有20-30个）。我问该中心主任，接收这么多纸箱的案卷（卷内没有卷内文件目录，也没有编件号、页号，更没有卷末备考表，案卷也不装订），怎么办交接手续？他答：有移交目录，以纸箱为单位清点，双方签字。我又问：如果某个联邦机构说向你们移交了某份文件，你这里说没有，怎办？他答：从来没有发生过这种事，我这里没有的，就是他们没有移交。他又说：这些案卷多数量终是要销毁的，没有必要细致整理。当时我想，这样做倒是简单，省了不少事。而我国恰巧相反，各单位为了使档案移交清楚，一件件、一卷卷地编目录、编号码，又要填写案卷封面、卷末备考表，还要取齐装订等等，文书、档案人员投入了多大的辛劳啊！现在想来，我们不必照抄照搬人家的做法，但其简便处置文书立卷归档工作的精神，值得我们借鉴。
在社会主义市场经济条件下，只讲投入，不讲究效益（包括经济效益和社会效益），是行不通的。文书、档案工作也是如此，做什么工作，采用什么新办法、新技术，都要讲究效益。而且效益一定要大于投入；如果投入大，效益小，也是不能持久的。随着社会主义市场经济的发展，各项事业改革的深入，机构要精简，人员要压缩，就要求改进和改革文书立卷归档工作，尽可能地予以简化，以节省人力和财力。现在好多地方施行的文书、档案一体化管理，计算机辅助文书立卷，“档案文件单件留存，用档案盒集装”（《北京档案》2000年第5期洪军文）等等做法，其目的都是为了简化繁重的文书立卷归档工作。
文书立卷归档工作改革的方向是简化，但简化到什么程度，应根据各单位各种文件的具体情况而定，切忌再来一个“一刀切”。比如，有的单位利用计算机对文件进行登记、编号和检索，取消立卷，按号用卷盒集装（实际上也是一种立卷，只是比较简单而已），这不失为一种办法，但千万不能将它标准化，要全国所有单位都这样做。在简化文书立卷归档工作中，有一点是不能疏忽的，就是应该向国家档案馆移交的案卷（不是该单位的全部档案），对它的质量要求应由有关的国家档案馆与被接收单位商定，或者由有关的国家档案馆起草一个标准，通过档案行政管理部门颁发给被接收单位执行。不移交国家档案馆的案卷，照我的想法，文书立卷简化到一个机关各部门（处室）秘书、文书或业务人员教一次课（2小时）就能基本做到即行，而且做起来也不费事。如果机关单位制定有比较详细完善的立卷类目（与档案保管期限表结合的），就更简单，只须“对号入座”。
文书立卷的改革，真是所谓“说起来容易，做起来难”，因为我们“几十年一贯制”，大家已习惯了，再加上还涉及档案分类（是否必须按年度分类）、鉴定（划分档案保管期限）、归档制度（是否必须第二年归档）、编目、向档案馆移交制度等一系列问题，改变起来难度较大。所以，我们进行文书立卷改革时，必须统筹兼顾、审慎处理，并多作试验。但是，适当的简化不会有错，应是我们努力的方向。