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一、政府采购国际准则的比较
（一）政府采购制度的演进
政府采购作为一种制度来规范这种行为，最早可追溯到18世纪末的西方自由资本主义国家。英国政府早在1782年就设立了文具公用局，专门负责对政府部门所需办公用品的采购，同时也相应建立了政府的采购管理制度。美国联邦政府采购供应品早在1792年时就以法律予以实施，之后不断完善政府的采购立法；1861年正式颁发了专门的《联邦政府采购法》，该法对招标的方式、程序等做了具体规定，如要求每一项采购至少要有3个投标者；该法实施以后，随着美国政治、经济等方面的变化做了多次修改。
而政府采购的国际化问题，是随着世界贸易自由化进程的加快得到重视为。
——《指令》的颁布。1966年欧共体在《欧共条约》中就对有关政府采购做了专门规定，之后欧盟在该条约的基础上，于1989-1993年相继颁发有关“供应品、工程、公共服务、能交”等4个实体性法律和2个程序性法律，这6个法律又统称欧共体《指令》，逐步建立了独具特色的公共采购法律体系。《指令》中明确规定了必须招标的限额，如货物的限额为20万欧洲货币单位。据此，欧盟各成员国分别修改或制定了各自国家的政府采购法规。
——《协议》的颁布。1976年《关贸总协定》成立专题组专门讨论政府采购问题，此后形成了有关政府采购草案；1978年初开始，进行广泛咨询、征求意见，经多次讨价还价，于1979年“东京回合”多边贸易谈判中在日内瓦签订了《政府采购协议》（简称《协议》，1981年起生效）；以后又经1987年和1993年两次较大幅度的修改，形成了现行世贸组织的《协议》（1996年生效）。《协议》的缔约方希望有更多的国家加盟，并采取一系列强制性措施迫使想加入世贸组织的国家签署《协议》。
——《指南》的颁布。世界银行为了保证其贷款资金的有效利用和管理借款国的政府采购行为，于1964年颁布了《国际复兴开发银行贷款和国际开发协会贷款采购指南》（简称《指南》），后经多次修改。现行的《指南》是1996年修订后的，强调贷款采购的经济性和效率。此外，世行还采取了一系列措施，以强化招标采购的监管力度，从而使《指南》在世行成员国范围内起到了政府采购的约束和管理作用。
——《示范法》的颁布。为了促进各国政府采购立法的统一，建立一个有效的政府采购法律体系和运行机制，联合国国际贸易法律委员会于1986年第19届会议上决定进行政府采购立法工作，1994年第27届年会上通过了《关于货物、工程及服务采购的示范法》（简称《示范法》）。《示范法》的颁布与实施，被认为是执行《协议》的一个范例，同时也为越来越多的进行采购立法或使其立法现代化的国家所采用。
（二）政府采购国际相关准则的比较
当前，政府采购具有国际约束力的准则，就是上述的欧共体的《指令》、世贸组织的《协议》、世界银行《指南》和联合国国际贸易法律委员会的《示范法》等4个法律。它们之间既有相同之处，又有不同之点，试比较如下：
1.性质和范围方面的比较。总体上看，政府采购的4个国际法律规范（以下简称“政府采购国际准则”），是世界各国在约束范围内制定本国政府采购法律制度以及进行政府国际采购活动所应遵循的行为规范，适用于各国的部门等采购单位及货物、工程和服务的采购。《指令》要求其成员国的政府机构及其部门须严格执行采购指令，不能对欧共体内的供应商或服务提供者有任何歧视，适用于缔约机构，通常是各级政府机关或其他公共机关。《协议》的接受只限于签字的国家（如美国、日本及欧盟国家等）。其适用范围为一国政府部门、机构或其从事的代理机构、建筑工程、货物和服务以及任何契约形式的采购和13万SDR（特别提款权）以上中央政府的采购。《指南》的适用范围包括：全部或部分由银行贷款资助的物资、工程和咨询服务的授予程序，合同的订立和授予、项目采购计划、采购合同的履行和管理（这是与其他的3个国际准则相区别的重要之处）。《示范法》是一部框架法律，由颁布国单制定具体实施条例和细则。适用范围为本国从事采购的政府部门、机构、机关或其他单位或其下属机构，任何方式下的货物、工程或服务的采购以及采购活动中选择中标人、最终签订合同的程序和规则（不包括采购计划、合同履行或执行阶段等）。
2.目标与原则方面的比较。总体上看，其目标是经济性、有效性和促进国际贸易自由化等；其原则是竞争性、公开性和公平性等。如《指令》的目标是：在欧共体内增加采购的透明度，促进货物和服务的自由流动，改善有效竞争的条件；遵循透明度、竞争性和非歧视性原则。《协议》的目标是：建立一个有效的政府采购权利与义务的多边框架，实现世界贸易的扩大和更大程度的自由化，加强政府采购的透明度和客观性，促进政府采购程序的经济性和效率；遵循国民待遇、非歧视、公开原则和对发展中国家优惠待遇原则。《指南》的基本原则是注重经济和效率、提供竞争机会、高度的透明度以及促进借款国承包业和制造业的发展。作为《示范法》的目标与原则是：尽量节省开支和提高效率；促进和鼓励供应商和承包商参与采购竞争；给予所有供应商和承包商以公平和平等的待遇；促使采购过程诚实、公平；使有关采购的程序具有透明度。
3.程序与方式方面的比较。政府采购国际准则中所规定的采购程序不尽相同，如《指令》中规定为公告、招标、时间限制、合同可否谈判、合同文件的提供、技术规格、选择标准、授予合同的标准等8个环节。而《协议》是以采购邀请、招标文件编制、供应商资格审查、产品技术规格和投标、接标、开标及合同授予作为采购程序。其采购方式大体上可归纳为招标（公开招标、两阶段招标、选择性招标）、征求建议、谈判采购、询价采购、单一来源采购5类7种。如《指令》中规定为公开、谈判、限制性采购及非竞争性谈判。《协议》中规定的方式有公开、选择性、有限性指标和谈判采购。《指南》中规定的方式较多，包括国际竞争性、国内竞争性、有限国际性招标和询价采购、直接签订合同、自营工程、由联合国机构承办的采购、中间金融机构贷款的采购、BOT或类似私营部门投资的采购及社区参与采购等。《示范法》中则规定，货物和工程采购在一般情况下采用公开招标的方式，服务采购的方式有两阶段招标、征求建议、竞争性谈判、限制性招标、邀请报价和单一来源采购等。
4.其他有关方面的比较。在政府采购的国际准则中，除上述内容外，各个准则也规定了各自不同的条款。如《指令》中规定了非共同体供应商的投标及信息披露、报告、保密义务和标准制度等；《协议》中规定了质疑程序、资料提供义务以及发展中国家的特殊待遇与差别待遇等；《指南》中对国内优惠、银行审查及采购代理机构等做了相应的规定；《示范法》中对供应商和承包商的资格、审查程序、记录要求、行政管理机构、国际商界与采购进程以及特殊程序事先报请核准等方面，做了较为详尽的规定。
二、我国政府采购的总体评价
（一）基本状况
政府采购的主要方式是招投标，早在1980年10月我国制定的《关于开展和保护社会主义竞争的暂行规定》中就规定：“对一些适用于承包的生产建设项目和经营项目，可以试行招标投标办法”。据此，1981年深圳市和吉林市开始试点，目前已在全国范围内实施，涉及的行业和项目包括机电设备、工程建设、项目决策、工交、农业和科研等诸多领域，也建立了一系列的有关招投标法律制度，尤其是1999年8月第九届全国人大常委会第十一次会议通过的《中华人民共和国招标投标法》（2000年起执行），标志着我国的招投标工作逐步走向成熟。
在推行招投标办法的同时，以财政部门为主体的政府机关公务用车、保险等采购工作也开始了试点。1995年上海市财政局率先试行政府采购，并取得了良好的社会效益和经济效益；1996年初河北省在行政和政法系统内进行了政府采购的试点，随后逐步扩大到省直机关、事业单位和部分市县；1996年全国财政工作会议上，明确地提出了“试行政府采购制度”的要求；1997年1月深圳市通过招标选择了两家保险公司为政府公务用车提供统一的保险服务；1999年财政部以“财预字[1999]139号”文件制发了《政府采购管理暂行办法》和363号文件的《政府采购招标投标管理暂行办法》、《政府采购合同监督暂行办法》。至此，包括绝大部分中直机关、事业单位及省、市、自治区开始了政府采购的实践。
（二）取得的成效
从政府采购的试点及全国各地的实践来看，实行政府采购制度以后取得了令人可喜的成绩。主要表现在：
第一，节约财政资金，提高了资金使用效益。以往需求单位的自行采购注重了物品的适用性和先进性，但缺少对物品质量、价格、服务、科学性等的综合比较。而政府采购制度将竞争机制引入预算管理中，通过招投标方式，中标者一般是质优价低的投标者，实现了少花钱、办好事的目的。实践中，中标价格比较预算标底平均节约13%左右，有的达到20%～50%。
第二，加强监管力度，缓解了占压财政资金的状况。以往财政工作的重点偏重于经费的分配，忽视了对资金使用及其全过程的监督管理。实行政府招标采购办法，财政部门对采购项目审批、招标、款项支付和效益评价等环节，即从资金的分配到消费，实行了全方位、全过程的监管，而且也强化了预算约束。
第三，依法管理采购，提高了工作的质量和效益。政府采购制度的实施，要靠严格的监控手段和各项管理措施来保证。采购办法的制度化和规范化，以及管理与服务的有机结合，对于改变政府机关工作作风，提高办事效率和工作质量起到了积极的作用。
第四，增加工作透明度，抑制了腐败行为的发生。实行政府集中采购，在公众的监督下（有的地区监察、审计、公证、新闻媒体等部门参与），一切公开透明，评标与定标是民主评议、集体决策的结果，它使采购活动由“暗箱”操作变为“阳光”交易，这在客观上控制了贪污受贿等腐败行为发生的可能。
第五，创造公平竞争环境，支持了优势企业的发展。优胜劣汰是市场经济的竞争法则，政府的招标采购以公开竞标、平等竞争为原则，为所有的供应商和承包商提供了公平竞争的机遇，这种竞争不仅表现在价格上，更重要的是质量和服务上的竞争。招标采购的实践证明，物美价廉、服务优质、管理能力强、经济核算水平高的企业，通常是最终的中标胜利者，从而鼓励和支持了先进企业的发展。
（三）存在的问题
政府采购制度在我国尚属新事物，试行和推广阶段会有些漏洞或问题。诸如政府采购的法律制度尚不健全，法律效力不高；政府采购的管理机构不够完整，还没有形成一个系统、有效的制约监督机制；采购管理人员的素质不高，采购方式单一，工作效率较低；现行的采购业务还只局限于专项物品的采购，范围过窄；有些地区的采购程序、方法和监管等不够规范，工作流于形式，财政部门、采购管理部门、采购执行部门、采购需求单位等职责不清，有干预过多或推拖的现象；政府采购涉及有些部门既得利益的再分配，加之采购节约资金未能与利益完全挂钩，影响了政府采购制度的正确贯彻与执行。
三、提高我国政府采购工作质量的建议
（一）强化政府采购宣传工作的力度
推行政府采购制度，对于缓解当前我国财政收支矛盾，提高公共资金的有效性，促进廉政建设，强化市场竞争意识和保护民族产业等都具有重要的现实意义。但目前，有些地区或领导对政府采购制度缺乏正确的认识，工作没有信心，或是不了解，甚至是不知道。所以，积极与大力开展政府采购制度的宣传是极为必要的，同时也是迫切的。
开展政府采购制度的宣传工作，应着重注意以下两个问题：一是要澄清模糊认识。有人认为，政府采购等于货物的供给制或财政部门的商品控购，换汤不换药；也有人强调政府采购的政治与社会意义，而忽视了其经济意义。实际上，政府采购是按法律制度来实施的政府购买行为，其采购的程序、方法和监管等需依法进行。二是要注重实际效果。宣传的内容（如政府采购的意义、作用、程序、方法和责任等），要有目的性；宣传的方法（如报刊、标语、板报、电视、培训和专门咨询等），要有灵活性；宣传的对象（如不同层次的领导、采购管理单位、采购实体单位、供应商与承包商等），要有针对性。做到既有舆论上的声势，又要有实质性的内容。
（二）完善政府采购的法律制度体系
当前，我国已出台的有关政府采购方面的法律制度，主要有全国人大常委会通过的《招标投标法》，财政部的《政府采购管理暂行办法》等，以及部分省、市、自治区制定的政府采购法律制度，这对保证开展政府采购活动起到了积极的作用，但还存在着法制不系统、效力不高等问题。我们认为，遵循国际惯例，借鉴国外有益的做法，建立和完善我国多层次、系统性的政府采购法制体系是十分重要的。该体系大体上应包括以下三个层次：
第一层次是以《政府采购法》为中心的法律体系。主要包括政府采购法、招标投标法和合同法。后两者已经出台，对前者目前已有类似的财政部颁发的《政府采购管理暂行办法》，在此基础上进一步修订和完善，使之上升为法律。制定《政府采购法》的指导思想，一是与政府采购国际准则相衔接，要考虑国民待遇和体现民族产业的保护政策；二是与我国国情相吻合，能协调国民经济各方面的良性运行；三是与招标投标法、合同法等相适应，体现政策目标的一致性和各法的互补性；四是统一政策精神，其具体实施办法由国务院、财政部及各省、市、自治区分层次、因地制宜制定。
第二层次是以“政府采购法实施细则”为中心的制度体系。包括实施细则、政府采购招标投标和合同监督管理办法以及其他有关的“规定、办法、通知”等。这些制度是对政府采购法的具体解释和补充，由国务院或财政部来制定。诸如，明确政府采购的资金来源和拨付程序，强制招标项目及限额，每一采购方式的程序和手续，争议与裁决办法等。
第三层次是地方性的政府采购法律制度体系。包括“××省（市、自治区）政府采购管理条例（或办法）”和政府采购目录、审计监督、合同监督、招投标管理等办法、规定、通知。其中，地方性政府采购管理条例，应明确政府采购管理机构、范围、模式和资金拨付、预算编制、采购方式及限额、招标投标程序，以及合同签订、执行和责任、争议裁决等。
（三）加强政府采购工作的基础性建设
1.政府采购制度的配套改革。实行政府采购制度，与其相关的预算、会计和国库等制度应做适当的修改。(1)修订财政专项预算资金的拨付管理制度。将现行财政支出中用于基建、房屋修缮、办公用品、车辆购置等方面的资金单独编制，由政府采购管理部门进行管理。(2)修订预算会计制度。在总预算会计制度中增加“拨付所属资金”、“政府采购费用”科目，以反映政府采购资金的划转和采购费用（如标书制作、招标代理费等）支出情况；在单位预算会计制度中增加“专项拨款”科目，并单独编报“政府采购资金使用报表”。(3)修订国库管理制度。实行国库单一账户管理办法，明确财政部门从国库中直接办理拨款的办法。
2.健全政府采购的管理机构。目前我国政府采购的专门管理机构，在中央财政部预算司设有政府采购管理处；地方中已有10多个省、市、自治区设政府采购办公室、政府采购管理中心或是两者的其一，隶属关系或归政府或是财政部门领导；有的地区没有单独成立机构，而是由财政部门的预算处、文行处、控办等代行其职，因此规范和健全采购管理机构已是当务之急。建议建立“四级三类”机构模式，即“四级”为中央、省级、市级和县级；“三类”为管理机构、执行机构和代理机构。管理机构在省级以上设立政府采购委员会，负责制定和统一全国或全省的采购政策；市级以下设立政府采购办公室，负责统一管理本地区的采购。执行机构在中央可称为政府采购局，在省级以下称为政府采购中心，负责采购的具体商业活动。代理机构可以是招标局及经批准认可的公司、事务所等。
3.建立一支专业化政府采购队伍。我国现行从事政府采购的管理人员，大多是从财政部门转调过来的，还缺乏采购工作的经验和技能，尽快解决采购管理人员少、素质低等问题已是刻不容缓。当前应做好以下几个方面的工作：一是增加人员，选拔一批基础好、素质高的人员充实到政府采购管理队伍中；二是转变观点，克服原来财政工作的旧思维（如“财老大”等）和旧习惯（如机关官僚作风等），树立竞争意识，增强为国家和纳税人服务的思想；三是提高素质，熟悉和掌握政府采购的各项业务，尤其是商业管理、招标投标、相关法律及采购项目性能、技术等知识与技能；四是科学管理，给予采购管理人员较高的福利待遇，待条件成熟时实施注册采购师制度。
4.建立统一的政府采购网络管理系统。以电子计算机为中心，建立具有现代技术与手段的政府采购网络管理系统，便于各级政府、各级采购管理机构、投标者、科研等部门查询、研究、决策及其运用。该系统可分为法律制度系统、数据管理系统、采购实体系统、供应商与承包商系统、评标与定标系统、采购项目中标系统和采购项目评估系统等。这些系统可逐项、逐级建立，先进行区域联网，待条件成熟时再实现全国乃至国际联网。
（四）加快推进政府采购的实施步伐
自1995年上海市实行政府采购制度以来，全国各地的政府采购实践普遍取得了良好的效果，其中最显著的成效就是节约了财政资金。我国目前年GDP约8万亿元，若按国际上采购支出占GDP比重10%测算，我国的政府采购资金约有8000亿元。若按各地试行政府采购平均节支率13%计算，可节约资金约1000亿元，保守一点计算，也有800亿元。因此，这种重要的经济意义乃至政治、社会意义，都要求我们必须加快推行政府采购制度的进程。
当前对政府采购制度的推进，应着重做好以下几项工作：(1)全国推开。目前，我国有些地区由于一些客观原因，还未能实施政府采购制度。这些地区应积极创造条件，建立机构，选择部分产品或大宗物品实行政府采购，然后逐步推广采购范围，与全国保持同步。(2)扩大采购范围。从全国来看，目前的政府采购范围还只局限于部分货物、工程和服务项目，对基建工程和低价物品等还未涉及；其采购方式也较为单一，对竞争性谈判、询价采购等方式还没有应用；其采购模式是集中采购，而忽视了分散采购。因此，应尽快扩大采购物品的范围，研究和运用竞争性、邀请性招标以外的采购方式以及分散采购的办法。(3)规范采购活动。当前采购政策不统一、采购重复、不够规范、流于形式等问题，有关部门应及时予以纠正和解决，不断总结经验与教训，加强各地间的交流与合作；同时，按法律制度规定的程序与方式等依法进行采购，以实现政府采购的真正目地。
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