转型期乡镇政府的双重角色与制度创新，本文主要内容关键词为：转型期论文,制度创新论文,角色论文,乡镇政府论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一
中国社会主义市场经济体制的建立 在空间上是逐步拓展，在时间上是渐进形成的过程。目前，中国正处于由计划体制向市场体制转变的过渡时期。在这特定的时空背景下，乡镇政府扮演着双重角色：既是市场竞争的“裁判员”，又是直接参与竞争的“球员”；既是向上级政府负责的行政机构，承担着上级经济政策的执行职能，又是地方经济的管理机构，承担着本社区经济的组织与协调职能。
乡镇政府角色的双重性在实践中导致了结果的两重性：一方面，乡镇政府的积极性得到了前所未有的发挥，它们成为农村经济迅猛发展和社会主义市场经济体制全面建立的重要推动力量；另一方面，在利益机制的驱使下，也出现了乡镇政府的行为变异：“上有政策、下有对策”，“有令不行，有禁不止”的现象时有发生；追求急功近利的短期行为和新浮夸风的蔓延；实行市场封锁，对社区内的假冒伪劣产品的生产和经营采取姑息甚至放纵态度。
那么，乡镇政府角色的双重性缘何而生？角色的双重性是否必然要以结果的双重性为代价？乡镇政府的地位和作用究竟如何定位？
二
不同的时期，乡镇政府的地位和作用是不同的。转型期乡镇政府双重角色的形成是特定的历史文化因素、制度因素、政策因素和市场因素共同作用的结果，是现阶段中国经济发展的现实需求。
1.作为地方经济的管理机构，乡镇政府对社区经济的组织与协调是农村经济发展现状的客观要求。
现阶段的农村经济发展具有相对封闭性和自发展性，即经济发展不仅相对封闭在城乡两大社会系统内各自展开，而且相对封闭在一个个以行政区划为边界的大大小小的社区（本文所指为乡镇一级）内各自展开；社区边界与行政区划同构，要素在社区之间难以流动，使得农村社区必须依靠自有资源独立地发展经济。作为社区利益的代表者和社区经济的管理者，乡镇政府理所当然地负有组织社区经济建设，推动社区经济发展的责任。随着“分灶吃饭，权力下放”的改革，乡镇政府拥有了独立的财政，成为一级独立的政府，承担起社区经济的组织与协调。另一方面，由于资源禀赋、历史背景和发展水平的差异，作为与家庭、宗族、地缘紧密联系的农村社区在经济和社会发展的过程中表现出了不同的发展方式和独立的经济利益。同时，作为行为主体的乡镇政府亦有其自身的利益追求，这种利益追求只有在推动社区经济增长的过程中才能得到满足。这样，对地方利益的追求成了乡镇政府推动市场经济发展的驱动力。现阶段，农村社区经济发展面临着巨大压力：在社区外部，国外企业蜂拥而入，城市企业恢复生机，并在资金、设备、人才、基础设施和政策扶持等方面具有绝对优势；在社区内部，由于资源稀缺、分散经营、规模狭小的社区农户和企业在市场竞争中明显处于劣势，而农民对富裕的要求越来越强烈。另外，兴办公益事业、提供基础设施的任务也主要由乡镇政府承担。内外的巨大压力强化了乡镇政府对社区经济的组织与协调职能。
在推动经济发展的过程中，乡镇政府拥有诸多优势：党政合一的管理体制使乡镇政府拥有极强的动员能力，社会主义的理想和原有制度的刚性造成了社区成员对政府的心理依附与无比信赖，使乡镇政府拥有了其他任何经济主体无法可比的信用度；在现实的制度背景下，乡镇政府更容易获得一些稀缺资源，如土地征用、银行贷款、财政支持等；在获取信息、理解政策方面，乡镇政府也拥有较多渠道和智力优势，等等。这些优势的存在使乡镇政府更有能力优化配置社区内有限的资源，以最小的成本获取最大的收益。
由此可见，乡镇政府组织和协调社区经济的职能不是其固有的，也不是上级政府派生的，而是体制转轨和农村发展的现状所赋予的。现阶段，乡镇政府在组织社区经济建设、推动社区市场经济发展中具有以下作用：（1）因地制宜地制定本社区的经济和社会发展规划；（2）在制度创新中，选择适合本地的发展模式；（3）根据比较优势，加强社区内产业和企业的组织与协调，形成整体优势，增强社区产品的市场竞争力；（4）提供公共产品，改善投资环境，吸引社区内外的资金和人才；（5）加强小城镇建设，推动农村城市化进程。
2.作为向上级政府负责的行政机构，乡镇政府对上级经济政策的创造性执行是中国市场化改革顺利推进的重要保障。
全国统一市场的形成，国民经济的协调、健康、稳定发展，需要中央政府有力的宏观调控，而宏观调控的效果则有赖于各级地方政府对中央政策的执行力度。乡镇政府直接面向农村和农业，中央和上级政府有关农村的每一项政策最后几乎都由乡镇政府去执行。转型期乡镇政府对上级经济政策的执行对国民经济的稳定和改革的顺利推进起着重要作用。这首先表现在乡镇政府对国家农业政策的执行上。乡镇政府依靠强有力的行政组织。兴修水利，保护耕地.以工建农，以工补农，填补了国家在农业增长中的空位，保证了国家粮棉等大宗农产品收购任务的完成，使国家以较小的成本获得了经济的稳步增长和改革的有序推进。其次，乡镇政府根据国家的统一部署，参与培育全国统一的市场体系，建立市场秩序和一体化的市场规则，打破地区、部门对市场的分割和封锁，严格执行涉及国家和地区全局的国民经济发展战略，以及相应的财政政策、货币政策、产业政策、对外经济政策等等。第三，对于社区内全国性或地区性基础设施的建设与管理，特大型、大型企业和重点基础建设也都需要乡镇政府的积极配合或直接参与。
乡镇社区的情况千差万别，而上级政府的经济政策只是针对中国或省、市、县的共性问题提出的，这就需要乡镇政府根据本地区的实际情况和市场变化的趋势创造性地执行。同时，由于存在利益取向上的差异，在政策执行的过程中，乡镇政府与上级政府的博奕随处可见。例如，为了尽可能多地获取社区发展所需资金，在中央有关部门对农村合作基金采取“限制”政策的同时，乡镇政府则设法加以控制与保护。在财政分配上，上级要乡镇多交，乡镇则尽可能少交，或尽可能争取上级更多的财政拨款。在目前中国的宏观经济格局和国民收入的分配体系尚未扭转向城市和工业倾斜的基本态势的情况下，这种博奕对改变农村社区在发展市场经济中的不利地位是有一定积极作用的。
3.乡镇政府对经济体制转轨进行调适，填补了不完全的市场和不完全的计划之间的空白。
根据规范的市场经济理论，在市场经济条件下，政府的作用只限于作为市场竞争的“裁判员”，公平、公正地维持竞争秩序。政府只在市场失灵的地方发挥作用，提供公共产品。但是，这种规范的理论只能解释规范的比较成熟的市场经济，还不能说明中国目前尚不规范的、发育尚不成熟的市场经济。
市场体制的建立并非一蹴而就，它必然要经历较长的时间跨度。目前，中国正处于体制转轨的过渡期，一方面，高度集中的计划体制已被打破，另一方面，完全的市场体制并未形成。现在，中国的市场是不成熟的，这主要表现为：（1）商品和要素市场不够完全，市场主体发育不够成熟，市场机制不健全，屎争不充分、不公正。（2）市场的割裂和残缺经常导致市场信息阻滞和失真，使经济决策缺乏正确的条件和基础。（3）市场的割裂和残缺还导致生产要素缺乏流动性，制约着沧诺扩张和经济发展。相对而言，以弱质诺为基础形成的农村市场更不规范，更不尾花，资源得不到优化配置，这种客观现实，要求乡镇政府必须动用强有力的行政手段，而不仅仅是经济手段，以替代一部分尚不发育的、残缺的或运行失效的市场机制，自觉地发育和组织市场，收集和处理信息，实现资源的合理配置和有效运用。乡镇政府在体制转轨中的这种调适作用突出表现在以下几方面：（1）培育和发展市场主体：加强对农户的专业知识和市场经济知识的培训，提供产前、产中、产后服务，引导农民进入市场，适有场，控市场；扶持主导产业，组建企业集团；积极介入和参与经济活动，如招商引资、推销产品等。（2）建立和完善市场体系；创建经营规模化、管理现代化的批发市场和农贸市场，培育和规范要素市场；制定各项制度，加强市场管理，保障市场竞争的公正有序。（3）创建和扶持市场中介组织。（4）改善和优化经济环境。（5）推行福利政策，为转轨期的社会稳定提供保障。
体制转轨期所形成的乡镇政府的这种理性介入填补了不完全的市场和不完全的计划之间的空白，使政府和企业形成了准内部化组织。在这种以政府为核心的准内部化组织中，政府不仅直接发育市场，而且还实现了对企业行为的严格控制，极大地减少了交易费用，促进政府规划的经济目标的实现。这样，乡镇政府就不只是市场竞争的“裁判员”，而且还成了直接参与竞争的“球员”。
三
中国市场化改革的推进和农村经济发展的现状要求乡镇政府承担起双重角色。但是角色本身又蕴含了各种矛盾：（1）市场评价系统和行政评价系统的不同影响。前者以收益最大化为目标，追求经济上的投入产出率；后者以政绩考核指标为核心，考虑的是综合的社会发展，以及上级布置的计划和任务的完成情况。（2）双重身份的目标差异。作为上级经济政策的执行者，乡镇政府的目标取向是超然于社区的全局，而作为社区利益的代表者，乡镇政府在组织社区经济建设时，其目标取向则为区别于全局的地方。这些矛盾在市场经济发展的过程中随处可见，处理不当，就会出现乡镇政府的行为变异。因此，如何协调和处理好角色矛盾，如何规范乡镇政府行为就成为发挥乡镇政府作用的关键。这方面涉及的内容很多，但从主要方面看，需着手进行以下几个方面的制度创新。
1.建立乡镇等级分类制度。我国乡镇社区情况千差万别，现行的乡、镇两类制度过于笼统，已不足以反映乡镇之间实际的发展差异。实行乡镇等级分类，不仅是一种地实选择，也是农村发展的客观需要。可根据乡（镇）面积、人口状况（总数及构成）、经济状况（国民生产总值及构成、财政收入、人均收入等），在现行乡、镇两类的基础上两加以细分，从而明确各自的职能，设置相应的机构，核定相应的编制，配置相应的管理权限。从而使乡镇社区有市场经济发展中有个正确的定位，既有利于上级分类指导，又有利于乡镇因地制宜地制定社区发展战略，也有助于促进集镇和小城镇建设，加快农村商品化、工业化、城市化的进程。
2.健全政绩考核指标体系。要根据农村综合发展和可持续发展的要求，尽快建立科学合理的乡镇政府政绩考核指标体系，改变那种过份注重经济指标甚至以经济增长速度为中心的状况。新的指标体系应根据各个社区的实际状况和发展要求，在原有的国民生产总值及其增长率、人均收入及其增长率之外，再增加诸如固定资产闲置率、环境保护、研究和开发费用占国民生产总值的比重、人均教育费等指标，并将其具体落实到乡镇政府的长期规划中，对于不同的指标给以不同的权数，以加权平均的各项指标的变化率作为评价各届政府任期内工作业绩的依据。科学合理的政绩考核指标体系是使市场取向与政府取向相结合的机制，可以有效地发挥乡镇政府在市场经济发展中的积极作用，减少负面影响。
3.加强政府自身建设。（1）理顺县乡关系。县（市）政府要进一步下放权力，改变乡镇政府缺权、少权状况，同时要明晰权力边界，硬化对乡镇政府的权力约束，逐步建立硬预算约束机制。改革县（市）直部门在乡镇的分支机构：对乡镇的经济活动和群众日常生产生活联系极为密切的分支机构应尽可能下放人、财、物，由乡镇自主管理；对那些业务性较强，与“条条”联系较为密切、尚不能完全脱离县（市）直部门管理的机构和单位，应实行“条块结合，以块为主”；而对那些业务性极强的部门和单位，则应“条块结合，以条为主”。（2）优化机构设置。要根据“精简、协调、效能、服务、法制”的原则，对下放的分支机构和自设机构进行重组，强化信息处理、综合协调等部门的职能，弱化直接的经济管理职能，实行政企分开、政事分开，要引导农业技术部门向服务实体转化，而不再将其作为行政机构来管理；引导供销、粮食、物资等商业部门实行一体化管理，而不对农业生产和流通承担行政责任；使对工业的行政化管理向行业化管理发展。（3）改革人事管理制度。要尽快建立一套有效的分类机构、竞争机制、培训机制、激励机制和监督机制，提高政府工作人员的整体素质，以适应社会发展对乡镇政府所提出的效率要求。（4）完善政府运行机制，建立信息咨询机制。为政府和企业提供信息服务，提高政府和企业决策的科学化程度；明确责任制，谁决策，谁负责，赏罚分明，提高决策的民主化程度；健全协调机制，加强政府公关，整合社区内部资源，减少矛盾，形成合力，保证政府目标的完成；强化约束机制，既要加强政府内部的监督，又要加强社会对政府的监督，保持政府的廉洁与高效。这样，通过放权与限权相结合、行政性分权与经济性分权相协调的改革，形成有效的激励与约束机制，进一步规范乡镇政府的行为，使其在推动市场经济发展中发挥更大的作用。
4.推动市场制度创新。针对目前农村市场制度不完善的状况，各级政府，尤其是乡镇政府，要积极努力推动市场制度创新：（1）推动商品市场，特别是大宗农产品市场体系建设。要根据商品的流向、仓储设施、交通运输等条件，合理布局，形成中心批发市场、区域性批发市场和集市贸易市场三者之间相互联系、有机结合的市场体系。（2）完善要素市场，重点是加强三大支柱市场建设：①土地市场。政府部门要尽快以立法形式明晰农用土地产权关系，确定土地所有权的代表机构，并允许土地经营权的合理流动，支持土地集中规模经营。进一步明确地租和地价，尽早结束目前租、费、税不分的现象，使地租、地价进入农产品成本。加强土地管理，保证农用土地的有效使用，制定合理的农地转让后的补偿制度。②金融市场。政府有关部门应当致力于改变目前农村资本配置不合理、农业信贷质量不高、金融体制改革滞后的局面，尽快形成国家政策银行、商业银行和合作金融组织相互配套、竞争有序、管理严格的农村金融体系。其中政策金融机构由国家财政补贴，并保证农业的货币投资和农产品的收购资金；商业金融机构按资金投放规律管理，盈亏自负；农村合作金融机构是农村范围内的自我服务组织，应当承认农村合作基金、农村互助储金会等组织的金融机构地位，明确其业务范围，规范其行为。③劳动力市场。改革限制农村劳动力流动的现行户籍制度、就业制度和福利制度，逐步消除由此造成的各种经济社会差别，努力使城乡居民真正获得统一的社会身份，逐步实现就业市场化、供给商品化、保障社会化和迁居自由化。加快建立农村劳动力职业介绍组织，加强职业培训，保护雇工合法权益。（3）建立有效的市场规则，加强市场管理，打破地区封锁，抑制欺行霸市，建立公开、公正、竞争、有序的市场秩序。同时，要加强市场信息系统的建设，使市场供求和价格变动的信息发布具有全面性、及时性和权威性，以减少生产和流通的盲目性。（4）创新乡镇企业制度。乡镇企业要通过实行股份合作制、股份制、租赁制、拍卖等多种形式，明晰产权，健全经营机制，增强企业活力。（5）规范、扶持市场中介组织。一方面，通过改革进一步规范原有市场中介组织，如农村供销社、农村社区性集体经济组织等，理顺它们与政府的关系：另一方面，采取措施大力扶持随着市场经济的发展出现的新的市场中介组织如公司加农户，贸、工、农一体化的经营组织和各种农民自发建立的专业性流通组织等。通过市场中介组织的有效运行减少农民进入市场的风险，使农业生产更符合市场的要求。