云浮市自然资源局/云浮市委实施乡村振兴战略领导小组办公室
摘要：随着国家机构改革和大力实施乡村振兴战略的深入推进，为顺应我市村庄实际发展规律和演变趋势，强化村庄规划排头先锋作用，我市作为实施乡村振兴战略走在全省前列的重要切入点，践行“共同缔造”，坚持“实用、节约、群众参与”原则，按照“三原则、四分类、五步骤、六要求”的总体思路，新国土空间规划体系下的“保姆式”服务型村庄规划实施路径应运而生。以下本文结合笔者工作经验，简要探索“多规合一”背景下欠发达地区“保姆式”服务型村庄规划的实施路径。
关键词：多规合一；保姆式；欠发达地区；村庄规划
前言
2008年，广东省云浮市作为全省“多规合一”先行试点城市，主张“自下而上”地在技术处理、编管分离等方面不断探索，形成了一套基于地理信息平台“数字化蓝图”管理机制，取得了一定成效，为其他地区开展“多规合一”工作提供了宝贵经验。但是云浮本底经济较差，城乡发展不协调、农村规划体系严重缺乏，属于欠发达地区，因此，应该理清"多规合一"的内涵和要点，以推进我市村庄规划的实施路径。
一、云浮市村庄规划管理体制面临的主要矛盾
（一）空间规划体系不协调、不健全
目前广东省现有规划体系主要由国民经济和社会发展战略规划、土地利用规划、主体功能区和城市总体规划等多规划构成。各项规划协同力度不够，导致地方的的空间规划体系未能完整地建立起来。
（二）规划多头管理、职能不清
长期以来，规划编制的定位不明确，各级规划部门职能分工不清晰。一是政府应该在哪些领域编制和实施规划缺乏科学界定，客观上导致规划数量过多。二是规划编制多体现部门利益，同级规划相互博弈掣肘、职责不清，造成规划“打架”。三是各类规划上行下效、简单重复，无法满足本级政府治理需求，致使地方规划缺乏实施落地基础，造成资源浪费。
（三）规划科学性、群众参与度不高
在高度依赖“土地财政”背景下，云浮市将调整规划作为增加土地出让收入的一项政策工具，导致城市无限蔓延，蚕食城市绿地和生态保护红线。一些地方党政主官履新后热衷于另起炉灶对规划“翻烙饼”，出现“一任市长一张蓝图”现象，规划的权威性和严肃性不足。由于专业性较强，地方规划编制过程缺乏有效的公众参与，云浮村庄规划尤为突出，规划基本都是政府直接主导。
二、探索“云浮模式”村庄规划实施策略
出于云浮市欠发达地区内自然村散、小、多且发展不充分、不平衡的实际，探索编制单位延伸到自然村，以“美丽云浮，共同缔造”为总体思路，以人居环境整治和农村农房设计建设为重点，以“多规合一”为手段，通过自下而上发动人民群众自主编规划，打破传统以政府主导规划编制方式。
期刊文章分类查询,尽在期刊图书馆同时，县、镇（街）等主体单位找准服务型政府角色定位，“扑下身子”实行“保姆式”服务，探索全市共谋共建共管共评共享机制，将全市766个行政村7290个自然村分类编制，编制实现村民易懂、镇（街）好管、实用的村庄规划，助力云浮市乡村振兴走在全省前列。
（一）分类编制自然村，明确实用成果体现
践行国土空间规划要求，以“一张蓝图”归并原村庄规划设计、村庄建设规划、农村土地利用规划、防灾点预测等多项规划内容，从而实现“多规合一”。同时，可综合考虑辖区内村庄现状条件和发展需求，深入调查研究和广泛征求群众意见，建议将自然村划细分为三类，其中自然村具体分类划分为：第一类，地处偏远且常住人口100人以下的自然村，规划成果仅需制定一份针对人居环境，满足法定规划要求的村规民约；第二类，具备一定条件的自然村，此类村庄以编制以人居环境整治为重点的村庄规划，成果可以“一图一表”来呈现，其中“一图”为村庄整治项目布局图，“一表”为人居环境整治项目建设表；第三类，位于县（市、区）附近的城郊融合类村庄，其自身条件较好，具有一定如历史文化、特色景区等资源丰富，此类自然村要求编制多规合一实用的村庄规划，并针对农房方案设计建设和改造，村容村貌提升等深层次内容提出规划管理建设管控标准及要求。
（二）利用信息平台制作村庄规划工作底图
实现“数字村庄规划”全覆盖；“一机在手，规划全有”，逐步实现全民线上规划成果展示、查询、审核及修编，动态掌握我市-县-镇-村已编法定规划编制情况，逐步实现智慧乡村治理模式。首先，将符合“多规合一”的多项规划经过整理，形成基础数据统一、用地分类统一、镇村边界统一、空间管制统一的统一标准。其次，保留原城乡规划和原土地利用规划中所有强制性内容，前期全部纳入我市村庄规划强制性内容中。然后将所有自然村划分两个区域，适宜可建设区域和非建设区域，指导村民在自主编制规划的过程中仅在适宜可建设区域进行自主编制，如包含永久性基本农田等非建设区域以不同颜色区域在图上标注。最后，将工作底图派发每个自然村由村民进行自主编制规划。
（三）贯穿推行“共同缔造”保姆服务机制
自云浮市委六届四次全会提出“美丽云浮，共同缔造”行动以来，全民参与成为了云浮市实施乡村振兴战略工作的重要共识。本文将通过替换传统政府主导编规划的传统模式，探索培育人民群众自主编规划的新规划编制氛围，推行“共同缔造”服务机制。探索路径首先从村委会开会部署本村规划布局的工作计划；组织村民走访、考察等自主行为在底图上画草图；在村内挂草图进行第一次公示并利用微信等多媒体手段充分吸取在外乡贤意见；完善修改草图，与镇（街）“规划保姆小组”充分沟通，准确反映村民的自主诉求，形成修改版草图再一次公示，第二次征询群众意见；将最终意见上报镇政府“规划保姆小组”进行技术审核，最后由专业“保姆”服务上图形成法定规划成果。
在此过程中，村民始终发挥编制村庄规划主动性，突出共谋的重要作用，探索形成一套具有“云浮模式”的乡村规划新样板。而镇（街）全程做好“保姆”服务工作，一方面督促并培育推进村庄自主编制规划的积极性，服务村民进行成果公示，配合村民组织技术力量完善规划成果，“扑下身子，甩开膀子”促成“保姆式规划”达成实用的、节约的、群众参与的创新乡村规划模式。
（四）建立农村实际额规划审批管理机制
探索各县（市、区）深化规划管理建设机制，制定适合实际的村庄建设规划成果审批程序。其中第一类仅包含村规民约的自然村，经村民小组会议或村民代表大会通过后可实施；第二类自然村由村民自主编制，需经过村民小组或村民代表大会讨论通过，后报镇（街）政府审批后实施；第三类自然村程序同上，后经镇（街）审核后，需报县（市、区）人民政府审批。
三、结束语
在中央新时代政策的背景下，空间规划即将成为构建我国国土空间化标治体系的重要组成部分，而“多规合一”的落实落地标志着我国现有规划内容衔接不充分、产业项目冲突无法落地、城乡发展“政出多门，规划打架”等长期历史问题有待解决的根本措施。对于提升法治政府建设，维护法定规划权威、加强城市空间治理能力，优化国土空间开发格局，促进“五位一体”的总体布局愿景具有重要意义。
参考文献：
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论文作者:刘迪
论文发表刊物:《防护工程》2019年第4期
论文发表时间:2019/5/30
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