国际高速公路投资体制改革及对我国的启示——The World Institutional Reform of Investment in High Way——Const ruction and Its Enlightenment on China，本文主要内容关键词为：高速公路论文,启示论文,我国论文,投资体制改革论文,国际论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
如果把德国在二战时期修建的高速公路视为是高速公路发展的第一阶段，90年代初美国基本建成“德环特·艾森豪威尔总统州际及国防高速公路系统”为第二阶段，则目前在全世界范围兴起的高速公路建设热潮将是高速公路发展第三阶段的开始。1995年底，全世界高速公路的里程大约是17万公里。据GANNING和FAY1993年的研究结果，在多个发展中国家和经济合作与发展组织国家，交通运输投资每增加百分之一，其产出可增加百分之七。高速公路是交通运输系统中最具有活力的内容之一，它的投入产出比会更大。世界银行曾对其在1974—1992年期间所支持的项目平均经济收益率进行分析和比较。结果表明，公路项目的平均经济收益率一直高于其他项目，而且这种差距还有扩大之势。但在经历了第二阶段的辉煌之后，高速公路建设遇到了巨大的社会需求与资金供应相对短缺的困难。
一、私有化运动与投资体制改革
高速公路投资体制改革始于80年代初，实践表明，它为今后的投资体制改革奠定了基础、指明了方向。发展中国家自80年代初开始加快高速公路的建设速度，它们首先碰到的问题是缺乏资金，财政计划总是捉襟见肘，但却看到了高速公路对国民经济发展所具有的重要意义，在有利的外部条件下，开展了一场国际范围的基础设施私有化运动，其主要标志是1984年土耳其总理奥扎尔提出的BOT投资方式。这一运动很快就冲击了发达国家的高速公路投资体制，并很快被它们接受和采用。
高速公路（或基础设施）的私有化与其他部门的私有化不同，主要表现在前者只在特许期内存在私有，后者则没有特许期这一概念，私有将是长期的。其目的是要建立竞争和激励机制，因此，引入商业化原则是解决问题的关键。
私有化运动大大激发了国际财团和跨国公司对高速公路项目的投资兴趣，增强了它们的投资信心。客观来讲，私人资金投资高速公路的建设和管理并不能使一个效益不好的项目产生经济上的奇迹，但却能在相当程度上提高建设和管理的业绩。加之跨国工程公司和银行等金融机构现在都乐意为私人投资高速公路提供长期资金和贷款，以及相应的投资担保，因此，私有化运动已经并将继续对高速公路的发展起重要的作用，其影响将是深远的。
二、各国投资体制的改革实践
在最近的十几年间，许多国家都在不断修改、扩充着本国的高速公路建设计划，对高速公路投资的需求与日剧增，探索适合新形势下的高速公路投资体制也就成为一种全球性的趋势。
美国的特点是允许外国公司在美国筹集资金，发行私有股票，并在法律上作了规定。（1）ADR[，s]——美国预托证券。它能使外国公司在没有复杂和转让机制的条件下，在美国市场上筹集股本。证券由一家美国预托银行发行，公司的主要股份由所在国的保管银行托管。（2）144[，a]条款。1990年4月，由美国证券交易委员会通过。它允许外国公司在美国申请发行私有股票。在那以前，合格购买者（财产至少为1亿美元的机构）所持有的私人发行的股票只有在持有2—3年后才能进行交易。假使新的购买者合格，144[，a]条款允许可以立刻进行交易。除此之外，3年后，证券可以卖给任何人。（3）1986年起，美国政府规定投资者购买的公路债券享受免税待遇，但套利所得必须上交政府。（4）1989年，政府同意将公路债券的套利所得中的一部分返还投资者。（5）1991年，美国政府允许在联邦政府资金建造的高速公路上实行收费，也允许联邦政府资金投入高速公路的私人公司之中混合使用。
在墨西哥，政府允许商业银行为项目特许公司发行的债券和股票提供担保，政府负责保证最低交通量和交通量增长率，如果达不到承诺值，可相应延长特许经营年限；超过承诺值，超收利润由特许公司和政府分成。并鼓励养老金以证券投资方式参与私人投资的高速公路项目。
泰国建立了担保基金，为私人向高速公路贷款提供担保。
世界银行成立了多边投资担保机构（MIGA）与世界银行和国际金融公司（IFC），以促进国际私人资本流向发展中国家。世界银行已经为中国的一个热电项目和巴基斯坦的水利项目提供了担保。欧洲开发银行、亚洲开发银行也已建立了类似性质的担保方案。
英国除推行BOT以外，也允许将高速公路的经营权进行有偿转让。斯盖桥就是由斯盖桥有限责任公司（该项目特许公司）于1989年开始建设的。英国还在BOT的基础上建立了多种衍生形式，如：DBFO（设计、建设、融资和运营），目前已有4个高速公路项目、总造价为6亿美元的工程正在运用DBFO方式运作。
匈牙利是第一个采用特许制建设高速公路的原计划经济国家。1990年底，在运输部成立高速公路特许局。1991年，议会颁布特许法。1992年5月，将其修订为道路特许法。截止1995年，已有二条新建的高速公路成功地采用了BOT方式。
波兰计划建设的2550公里高速公路中，将由特许公司承建其中的2200公里。只有350公里由国家投资新建。
日本除允许养老金投资于高速公路外，还利用邮政存款发行政府担保债，用于收费高速公路的建设。在日本的4600公里高速公路中有2300公里是收费道路，但道路的建设一直是由受建设大臣委托的日本公路建设公团和高速公路建设公团负责进行的，特许制对日本高速公路的投资体制影响不大。
智利的特点是使用养老金来推动高速公路的私有化。养老金和人寿保险基金属合同性储蓄，政府对其安全要进行担保，因此，智利政府通过法规对合同性储蓄的投资进行限制，规定其最大投资限额，允许将其投入有可靠、稳定现金收入的项目，因此，它特别适于做长期投资之用。这一政策已经获得成效。
由此引出了如何利用发达国家合同性储蓄投资于发展中国家高速公路的问题，因为据估计1993年仅美、日、欧共体国家的养老金储蓄总额就达10000亿美元。世界银行《1994年世界发展报告》认为：如果能在发展中国家的资金市场上持有高速公路特许公司的股份，并放松对资产种类的严格限制，获得这些资金的机会将大大增加。
就各国改革的共性来讲，首先，各国都在致力于拓宽融资渠道，扩大高速公路的投、融资规模。在加强国家投资规模的同时，大力拓展在国际资本市场的公募和私募能力。其次，引入以无追索权或有限追索权贷款和项目特许权合同为基础的特许制，建立相应的法律保障系统和行政管理机构。第三，政府对项目特许合同中的部分内容作出承诺。如交通量、交通量增长率，以及允许适时调整收费标准等。第四，除政府财政投资建设的高速公路以外，其他资金建设的高速公路均可收取车辆通行费。甚至有些国家连政府财政修建的高速公路都允许收费，如美国等。第五，无论是已经采用特许制的国家，还是那些目前还没有或不打算引入特许制的国家，都在探讨和建立促进高速公路协调发展的竞争和激励机制，以提高高速公路的经营管理水平和投资效益。
各国的改革也有不同点，首先，在本国资金市场相当规范、资金雄厚的国家，政府一般不对这类贷款进行担保，如美国、英国等。而发展中国家大多没有规范的资金市场，为了减少投资风险，政府或商业银行大多要对贷款进行担保。世界银行、亚洲银行等国际或地区性开发银行为了促进国际私人资金流向发展中国家，也对这类贷款提供担保业务。其次，改革力度比较大的国家，对发行高速公路债券和股票的限制较少，如美国、墨西哥等，美国还为国外公司在美发行债券和股票简化了手续，并制定了相应的法律条款。反之则限制较多。再次，特许制覆盖的项目范围不同。有的国家比较注重在高速公路的经营管理上采用特许制，如法国、意大利等。有的国家则比较重视在高速公路的新改建上采用特许制，如墨西哥、阿根廷、波兰等。
由于中东国家战后重建、前苏联和东欧国家经济转轨、以及大多数发展中国家加速基础设施和进行产业结构调整的工作，使资金需求规模不断增加。据世界银行首席经济学家劳伦斯·萨默斯1991年估计，当年全球的资金需求总量将在1.75—2.5万亿美元之间。加上90年代以来，西方传统资本输出国日本、德国和美国的资本输出量由于各种原因都已普遍紧缩，因此，最近一段时期世界范围的资金短缺局面已成定局。据美国摩根斯坦利公司的一项研究表明，今后几年内，仅东欧、拉美和中东国家的资金需求量与发达国家的资金供给量相比，每年的资金缺口达2000亿美元。应该说短缺的国际资金市场并未给高速公路的投资体制改革创造良好的国际资金环境。但国际资本总是会流向有利于资本增值的地区和产业部门。除了发达国家的外国直接投资总额继续占全世界外国直接投资总额的绝对多数（1990年已超过80%）外，流向亚太、拉美等发展中国家的比重也在逐步增长，尤其是亚太地区。据1990年统计，亚洲发展中国家占全世界发展中国家外国直接投资的比重达2/3。无疑，这些国家和地区的经济实力和发展速度可以给资金带来丰厚的回报。由于部分发达国家和许多发展中国家都为未来制定了庞大的高速公路建设计划，加上高速公路的平均回报率远高于社会平均回报率，因此，仍为其投资体制改革创造了一定的内在条件。
三、对我国的启示
截止1995年底，中国大陆共有高速公路2141公里，其中“八·五”期间的新增里程为1619公里。进入“九·五”，高速公路建设将有大的发展，国家计划新建的高速公路达6500公里。据有关部门估计，“九·五”期间国家对高速公路建设的支持力度和各省对高速公路的投入与“八·五”基本持平，这也就意味着有近5000公里的高速公路需要靠社会集资和引进外资的方式进行建设，任务是非常艰巨的。
根据统计数字，1995年末全国的居民储蓄存款余额已达3万亿元，按说向民间筹、融资的条件是具备的，但由于公路建设债券发行量小，也没有形成私人投资高速公路的“热度”，前景并不明朗。在股票市场，至今尚无一家公路股票上市。因此，如何吸引国内民间资本投资高速公路还需要国家政策的引导和公路界同行的宣传。换言之，在今后的5年中，国内民间资本投资高速公路的潜力很大，但形势不容乐观。能否成功地引进外资也就成为完成“九·五”计划目标的关键之一。就我国情况看，影响外资投资高速公路的因素将主要为政治风险。政治风险包括国家稳定、政策连续性和法律保障等，在最近几年里，尤其以国家稳定为主。香港问题、台湾问题和国内社会局势将是检验中国国家稳定的几个主要内容。这些问题如能圆满解决，将为我国高速公路引进外资走上新台阶奠定坚实的基础。
无论是国内民间资本，还是国外私人资本，虽然资本来源不同，但它们都有一个共同的特征：投资是为了获得可靠且较高的利润，对项目的投资环境和投资回报等方面也都有着基本相同的兴趣和要求。因此，我国高速公路投资体制改革应在国情的基础上消化和吸收国外的成功经验。
首先，应提高人们对高速公路采用BOT方式重要性的认识。无疑，BOT方式将使国家在项目特许期内失去项目的所有权（但仍然具有监督权和最终裁定权），但失去的时间是有限的。如果在军事上计较一城一池的得失，就不会有三年解放战争的辉煌战绩。短时间失去对高速公路项目所有权的控制，换来的将是中国经济腾飞的坚实基础。何乐而不为呢！
其次，尽快完善和配套吸引外资投资国内高速公路的法律、法规和实施办法。国家计委在1995年8月曾对我国实施BOT做出有关规定，并划分了能源和交通领域的试点范围。但仍需进一步研究和制定与BOT国际惯例能更好地接轨以及吸引外资优先投向包括高速公路在内的基础设施的政策法规。这样才能在本世纪末使我国的基础设施上一新台阶，为下一世纪经济的持续发展奠定基础。
第三，加强金融中介机构和工程咨询（顾问）公司建设是我国现阶段加快BOT发展的关键。BOT在我国已酝酿了几年，但尚无成功案例。已有的几个案例只能算特例，对今后工作的指导意义不大。在目前我国的BOT法律、法规还不健全的情况下，要将国内条件成熟的基础设施项目介绍给国内外资金市场，金融中介机构和工程咨询（顾问）公司的工作尤为重要。工程咨询（顾问）公司应首先按照国际惯例对项目进行评估和包装，金融中介机构可以此为基础从不同的资金市场为业主寻找有利投资者。不久前据电视媒体报导，国家投资银行等三家金融机构在国内率先通过国际权威资信机构评定，获准在美日资金市场进行低成本融资。但我国公路行业至今尚无一家工程咨询（顾问）公司获得国际认可。公路行业要完成如此庞大的建设计划，交通系统应首先鼓励和培养几家工程咨询（顾问）公司走国际化经营的道路，获得国际认可，同时依靠金融中介机构的力量。金融中介机构除积极承揽国内BOT项目外，也应在国外承揽BOT项目，将国外的工作经验介绍到国内的工作中去。
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