党委与纪委在党风廉政建设中的关系和作用评析，本文主要内容关键词为：纪委论文,党风廉政论文,党委论文,作用论文,关系论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
[中图分类号]D261.3 [文献标识码]A 在我国党风廉政建设工作中，如何处理党委与纪委的关系，是自纪委设立后便一直存在的难题。十八大以后，这一问题引起了党中央的高度重视，党的十八届三中全会明确规定：“落实党风廉政建设责任制，党委负主体责任，纪委负监督责任，制定实施切实可行的责任追究制度。”从我国党风廉政建设的视角解读党委主体责任与纪委监督责任的确立，可以看到，这一制度规定，使党委与纪委在党风廉政建设工作中的职能发生重要变迁，有助于党委与纪委在反腐倡廉工作中形成合力，表明我国党风廉政建设的工作机制发生了根本变化。同时，值得注意的是，党风廉政建设责任制的制订，实质上是深化纪检监察工作领导体制改革的一项重大举措，其目标指向是形成科学有效的权力运行制约和监督体系。应该说，党风廉政建设责任制的出台，是我国反腐倡廉工作由“治标”阶段向“治本”阶段转型的显著标志，具有深远的历史意义和影响。 长期存在的难题 长期以来，由于职责与权限界定问题，党委与纪委在我国党风廉政建设工作中的关系一直复杂、微妙。 中华人民共和国成立之初，党的各级纪律检查机关开展工作便遇到了来自被监督部门和领导干部的阻力。根据公开报道，当时“被监督部门和干部对党政监察工作的对立情绪严重，认为监察工作给他们增添了麻烦，妨碍了他们行使行政职权”①，“一些干部认为监察机关是‘行政法庭’、‘政府巡视团’，或是‘打苍蝇’、‘找岔子’的机关”②。所以，他们既不抽调干部充实纪检监察机构，也很少讨论纪检监察工作。在监察人员为开展工作碰到阻碍的时候，不给予必要的支持；在监察工作有了缺点的时候，便多方加以责难，甚至想乘机缩小纪检监察工作的权力，认为自己应该享有更大的权力和更多的“自由”。“有这种错误思想的人，在国家机关和国营企业部门中是相当多的”③。在阻力与压力面前，许多监察工作人员在履行其职责时顾虑重重，往往“抱着姑息迁就的态度”，怕搞坏关系、怕“穿小鞋”，许多案件长期拖延，不了了之。④甚至有些党的纪检监察干部有意或无意地向党委和上级监委隐瞒真情，封锁消息。⑤ 1955年，党的监察委员会成立，为解决党委与纪检监察机关的关系问题，专门对党的各级监察机关和各级党委的职责与权限进行了细致划分。其中，对党的各级监察机关的权限作出如下具体规定：“各级党委委员如有违反党章、党纪和国家法律、法令的行为，应由同级党委处理；但上级党的监察委员会认为必要的时候，有权直接加以处理。地方各级监察委员会在对上级党委委员和同级党委委员进行检查的时候，以及在对上级和同级党委所管理的干部职务名称表内的干部给以撤销工作以上的处分的时候，应分别征得上级和同级党委的同意。如地方监察委员会认为同级党委的决定不适当的时候，有权向上一级党委提出申诉。党的中央和地方各级监察委员会有权检查下级党的组织有关违反党章、党纪和国家法律、法令的案件，并向同级党委提出处理意见。”⑥以上举措，在实际运行中收效甚微。1956年12月，中央监察委员会在工作报告中指出：“有些案件在检查时，事实不能及时查清，时间拖的过长，或是事实虽然查清，但是大家对问题的是非和性质认识不一致，以致长时间不能定案。还有的案件，在定案以后犯错误的人又有意见，当地组织又有异议，需要重新检查。”⑦其结果是“中央监委对地方各级监委的工作情况和党员违反党纪的情况，泛泛了解较多，典型调查很少，对下面的材料也缺乏系统的研究，不能及时地总结、传播好的经验和及时地给下级监委以具体帮助。”⑧由于党的监察制度难以有效运行，有的监察干部甚至产生了“党委对各个部门有亲疏之分，监委是孤儿”⑨的情绪。 1957年以后，各级党委对党的监察机关的领导朝绝对化方向发展，其表现是，不仅要求各级监察委员会完全接受同级党委的领导，“对党委要多请示、多报告……重大的案件和工作安排，要提请党委讨论、指示”⑩，而且上级监委派出的监察人员，在检查处理案件时，也要“在当地党委领导下进行工作”(11)。强调党委的绝对领导，造成了党委与党的监察委员会职责与权限的混乱，党的监察机关缺乏必要的履行职责的独立性。其结果，不仅使党的监察机关不能行使对同级党委的监督与制约职能，而且对下级党员干部的监督亦困难重重，其基本的维护党纪的作用难以发挥，进而于1969年被撤销。 “文化大革命”结束后，重新恢复的党的纪律检查委员会确立了同级党委与上级纪委双重领导体制，并明确规定了党委与纪委的相互关系：同级党委侧重对纪委的思想组织建设、工作部署和违纪案件查处等方面加强领导，给以具体的支持和帮助，为纪委的工作和生活创造条件。上级纪委的领导侧重于对下级纪委的工作进行检查，对下级纪委报批的案件处理意见及时审定，对下级纪委与同级党委处理意见不同、下级纪委请求复查的案件予以复查，对于下级纪委主要领导干部的任免、调动提出意见等。但是，在实际运行中，这种双重领导普遍表现为“地方领导与系统领导‘一头硬，一头软’的状况，即一些地方和部门的领导囿于局部利益，干预或阻挠监察机关依法行使职权，造成监察工作下情上达受阻，违法违纪行为难以及时严肃查处，上级监察机关的指示、意见被搁置等等”(12)。 通过如上史实的考察，我们可以看到，在党风廉政工作中，党委与纪委紧张微妙的关系长期存在，虽经多次协调而效果并不显著。其结果，不仅严重影响了党风廉政建设的实效，致使权力腐败现象难以有效遏制，甚至出现了一些地方、部门的“塌方式腐败”。同时，更加值得注意的是，腐败现象的高发、多发严重影响了党的形象和地位，进而严重削弱了党的领导，给中国共产党执政带来严峻挑战。显然，调整党委、纪委在党风廉政建设工作中的关系，使党委与纪委各负其责，成为有机的整体，进而产生行之有效的党风廉政合力，是一项既迫在眉睫同时极具挑战的工作。 具有针对性的举措 党的十八大以来，党中央高度重视党风廉政建设工作。通过“总结实践经验、吸收各方面意见”(13)，党的十八届三中全会制订了党风廉政责任制，力求使党风廉政建设工作取得更大实效。 在党风廉政责任制中，明确党委负主体责任是最为关键的环节，也是我国党风廉政建设的工作机制发生根本变化的显著标志。 首先，第一次明确规定了党委在党风廉政建设工作中的具体职责。习近平明确指出，党委的主体责任“主要是加强领导，选好用好干部，防止出现选人用人上的不正之风和腐败问题；坚决纠正损害群众利益的行为：强化对权力运行的制约和监督，从源头上防治腐败；领导和支持执纪执法机关查处违纪违法问题；党委主要负责同志要管好班子，带好队伍，管好自己，当好廉洁从政的表率。各级党委特别是主要负责同志必须树立不抓党风廉政建设就是严重失职的意识，常研究、常部署，抓领导、领导抓，抓具体、具体抓，种好自己的‘责任田’。”纵观我国党风廉政建设历程，如此明确细致地将党委的责任具体表达出来，尚属首次。 其次，使党委负主体责任，实质上是强化其责任意识，并给予其内在的监督和制约，而非扩大其权力。从字面上理解，明确党委的主体责任，容易令人产生进一步扩大其权限、造成权力更加集中的误解。实际上，党委负主体责任，恰恰是为了给予党委更多的制约。正如习近平指出：“有权就有责，权责要对等。无论是党委还是纪委或其他相关职能部门，都要对承担的党风廉政建设责任进行签字背书，做到守土有责。出了问题，就要追究责任。决不允许出现底下问题成串、为官麻木不仁的现象！不能事不关己、高高挂起，更不能明哲保身。自己做了好人，但把党和人民事业放到什么位置上了？如果一个地方腐败问题严重，有关责任人装糊涂、当好人，那就不是党和人民需要的好人！你在消极腐败现象面前当好人，在党和人民面前就当不成好人，二者不可兼得。”可以说，责任追究机制的确立，使党委的主体责任成为其权力行使的内在制约力，也为外在监督提供了有力的抓手。 再次，对于党委负主体责任的目标，有了清晰的指向。党委负主体责任，明确指向“党要管党、从严治党”的目标，力求以党风廉政建设取得实效加强党的领导。对此，习近平明确指出，中国共产党要靠严明的纪律管党、治党。“一个松松垮垮、稀稀拉拉的组织是不能干事、也干不成事的。如果党组织像个大车店、大卖场一样，想来就来，想走就走，那还能有什么核心力量还能把广大人民群众团结在党的周围吗？要好好抓一抓组织纪律，加强全党的组织纪律性。”他强调，党委负主体责任，就是“因为党委能否落实好主体责任直接关系党风廉政建设成效。” 通过明确党委主体责任的内涵及目标指向，纪委监督责任的内涵及职责也随之更加清晰。 关于纪委的监督责任，习近平指出：“各级纪委要履行好监督责任，既协助党委加强党风建设和组织协调反腐败工作，又督促检查相关部门落实惩治和预防腐败工作任务，经常进行检查监督，严肃查处腐败问题。”显然，以明确党委主体责任为前提的纪委监督责任，主要体现在惩治和预防腐败上。对于纪委而言，明确其担负相对单一的监督责任，实质上不是削弱而是强化其监督权。 首先，有助于纪委集中精力做好自己的主业。长期以来，纪委工作覆盖面不断扩大，工作任务不断增加，有些工作逾越了纪检监察机关边界，主业被湮没在众多具体行政执法工作之中。由于纪委不能聚焦于反腐倡廉主业，其职责与权限不清，使得“有的干部在纪委当常委、委员，认为只是挂个名、弄个待遇”，从而在实际上削弱了其应有的地位与作用。因此，纪委明确职责定位，有助于其聚焦中心任务，把更多力量调配到党风廉政建设和反腐败斗争主业上，进而增强其应有的地位与作用。 其次，有助于保证各级纪委监督权的相对独立性和权威性。值得注意的是，伴随着党风廉政责任制的确立，围绕党的纪律检查工作领导体制的变革也在深刻进行。习近平指出，双重领导体制在“实践中也出现了一些不适应、不协调问题，特别是查办腐败案件时受到的牵制比较多。有的地方担心查办案件会损害形象、影响发展，有时存在压案不办、瞒案不报的情况。大家在一口锅里吃饭，很难监督别人。对地方纪委来说，同级监督忌讳也不少，这些年发生的一把手腐败问题，很少有同级纪委主动报告的。有的地方纪委领导甚至对反映同级党委领导干部问题的同志说：你不要讲了，我什么也没有听见。这种现象很不正常，必须有所改变。”党的十八届三中全会审议通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确提出，推动党的纪律检查工作双重领导体制具体化、程序化、制度化，强化上级纪委对下级纪委的领导；同时规定：“各级纪委书记、副书记的提名和考察以上级纪委会同组织部门为主”(14)。显然，十八大以来纪检监察机关领导体制的变革与党风廉政责任制的确立，其落脚点是使纪委拥有较之以往更大的相对独立性，进而拥有作为监督主体更大的权威性，从而确保党委与纪委形成反腐倡廉的合力。 再次，有助于改变长久存在的消极痼疾，激发纪委履行监督职责的积极性。由于职责权限不清、履行职能的相对独立性不够，长期以来，纪检监察机关存在着“不想监督”、“不能监督”、“不敢监督”的问题。所谓“不想监督”，是主观动力不足。这一点，从中华人民共和国成立之初的“工作是少做的好，少做少出毛病”(15)，到当前“多一事不如少一事”，其外在表现惊人一致，其思想源头也如出一辙。所谓“不能监督”，是由于纪检监察工作长期不能聚焦于主业，造成一些纪检监察干部业务能力有限，其工作思路、工作方法和落实举措都难以适应反腐倡廉工作的要求，制约着纪检工作质量的提高。所谓“不敢监督”，是受纪检监察工作领导体制影响，纪检监察机关从干部的配备、干部任免、干部调动、干部提拔、人员编制、经费划拨等一系列决定纪检干部命运的大事都掌握在党委手中，造成纪检监察机关不敢主动监督，甚至有的纪检干部只想着与同级党委搞好关系，不主动向上级纪委汇报工作，甚至大事化小、小事化了。党风廉政建设工作责任制的确立，有助于改变纪检监察机关长期存在的“不想监督”、“不能监督”、“不敢监督”痼疾，使其在勇于担责、积极工作中不辱使命，发挥其应有作用，实现其应有的价值，获得其应有的地位。 综上所述，党风廉政责任制的确立，重新调整了党委与纪委的职责与权限，有助于改变长期存在的党委与纪委紧张、微妙的关系，一方面强化了党委在党风廉政建设中的主体责任，同时通过明确纪委监督责任、责任追究机制和纪检监察机关领导体制的改革完善，强化了对党委的监督力度，从而既坚持了党对反腐败工作的领导和党管干部原则，又保证了纪委监督权的行使，使党委与纪委围绕党风廉政建设各负其责、形成合力，对于加大反腐败工作力度、推进体制机制不断创新和完善具有深远影响。 历史定位与完善思考 从我国纪检监察工作领导体制发展演进的历程分析，党风廉政建设责任制的制订，实质上是深化纪检监察工作领导体制改革的一项重大举措，是形成科学有效的权力运行制约和监督体系非常重要的一环。 中华人民共和国成立以来，我国纪检监察机关领导体制因时代条件的变迁和多种因素的影响而多次调整，但总体上讲，以“文化大革命”为界，主要表现为党委领导、上级纪委指导的“一重领导、一重指导”体制和党委与上级纪委“双重领导”体制。如1950年2月24日发出的《关于各级党的纪律检查委员会领导关系问题的指示》，明确了党委对同级纪委领导、上级纪委对下级纪委指导的“一重领导、一重指导”领导体制，并强调：当上级纪委与下级党委意见不同时，应提请同级党委做决定。(16)1955年3月，《关于成立党的中央和地方各级监察委员会的决议》对如上体制进行了调整，规定党的监察委员会在各级党委指导下进行工作，并明确了上级监委对下级监委的部分领导关系。(17)但一年后，党的监察机构领导体制再次调整为“各级监察委员会在各级党的委员会领导下进行工作。”(18)重新明确了党委对同级党的监察委员会的领导关系。“文化大革命”结束后，党的十一大恢复了党的纪律检查委员会，在短暂沿用了八大党章所规定的“一重领导、一重指导”领导体制后，便于1982年9月通过的十二大党章中确定了“党的地方各级纪律检查委员会在同级党的委员会和上级纪律检查委员会的双重领导下进行工作。”(19)这一双重领导体制一致沿用至今。 应该说，无论是“一重领导、一重指导”体制，还是“双重领导”体制，其制度模式来源都是苏联党的监察制度。值得注意的是，我国所借鉴的是苏联斯大林时期党的监察制度模式，而非列宁时期党的监察制度模式。后者的特点是：一，党的监察机关独立行使职权。二，党的监察机关接受人民的监督。列宁去世后，斯大林逐渐改变了列宁所构建的监察制度。尤其是1934年1月的联共(布)十七大，根本改变了列宁所构建的监察制度模式，规定党政监察机关在组织上分开，成立苏联人民委员会苏维埃监察委员会，隶属于苏联人民委员会，从而将原与中央委员会平行的中央监察委员会改为中央委员会下属的党中央的监察委员会。不仅如此，还将原来中央监察委员会由全国党代表大会直接选举产生，改变为由联共(布)中央委员会全体会议选举产生，由中央委员会领导，并按照其指示进行工作。这些改变造成了党政监察工作的地位和作用大为降低，从党的监察机关的职权看仅相当于联共(布)十四大成立的中央监察委员会党纪检查委员会，失去了列宁时期的参与和监督党委决策的权力，无法进行事前监督，进行事后监督的能力也大为降低，并形成了单向的监督体制。这是导致斯大林的个人极权和苏联共产党的消极腐败的重要原因。 从理论上分析，按照政治学原理，监察机关有效发挥其监察职能的基本前提条件是保持监察机关相对的独立性，保证监督主体的地位高于或至少平行于监督客体。显然，中华人民共和国成立后，党的监察制度在运行过程中遇到的问题，与其因双重领导体制而形成的监督主体与监督客体难以解决的内在矛盾密切相关。 应该说，十八大以来党风廉政责任制的确立，以及党的纪律检查工作双重领导体制具体化、程序化、制度化命题的提出，改变了长期存在的纪委难以独立行使职权的状况，使我国纪检监察机关拥有了相对独立的监督权，形成了党委和纪委分工协作机制，在健全与完善纪检监察机关领导体制方面迈出了重要的一步，中国特色反腐倡廉监督机制由此初步形成。 当然，在现有基础上健全、完善党的监察制度领导体制，进一步理顺党委与纪委在党风廉政建设工作中的关系，仍需注意如下几点：一是应按照监督主体高于或至少平行于监督客体的有效监督原则，在现有基础上进一步改革现行党的纪律检查工作双重领导体制。具体而言，应改变现行的侧重同级党委领导的机制，明确以上级纪委领导为主，同级党委领导为辅，各级党的纪律检查机关主要对上级党的纪律检查委员会负责并报告工作，保证制约和监督权高于或平行于被制约和监督权。二是由各级党委和纪委组成联席会议，共同处理重大事项，进一步扩大纪委的职能和权限，使其由主要负责维护党纪、政纪的事后追惩权限，扩展为拥有事前监督、制约决策、监督决策的执行和对决策执行不力进行惩戒的权力运行全过程监督和制约权限。三是在赋予纪委较大职权的同时，为了避免其滥用权力，应确保党的各级代表大会拥有最高的制约监督权和最后的决定权。 ①③“积极发挥国家监察工作在反浪费斗争中的作用”，《人民日报》，1955年6月21日，第1版。 ②“一九五○年人民监察工作总结及一九五一年工作任务的报告(一九五一年六月八日政务院第八十八次政务会议批准)”，《人民日报》，1951年8月15日，第3版。 ④(15)中共中央监察委员会编：“认清形势，鼓起干劲，力争党的监察工作大跃进”，《党的监察工作》，第83期，第2页。 ⑤“必须忠实地向党委报告工作”，中共中央监察委员会编：《党的监察工作》，第117期，第2页。 ⑥“中国共产党全国代表会议关于成立党的中央和地方监察委员会的决议”，《人民日报》，1955年4月5日，第1版。 ⑦⑧中共中央监察委员会编：“中央监察委员会关于成立以来的工作报告”，《党的监察工作》，第66期，第2页，第4页。 ⑨中共中央监察委员会编：“中央监委关于纠正某些党的监察干部不尊重党委领导的错误的通报”，《党的监察工作》，第80期，第9～10页。 ⑩中共中央监察委员会编：“中央监察委员会关于七个省、市监察委员会副书记座谈会情况的通报”，《党的监察工作》，第75期，第4页。 (11)“第二次全国党的监察工作会议总结”，见中共中央监察委员会编：《党的监察工作》，第70期，第5页。 (12)李思潮、孙国明主编：《纪检监察工作通鉴》，北京：中国书籍出版社，1993年，第227页。 (13)(14)习近平：“关于《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》的说明”，《人民日报》，2013年11月16日。 (16)魏明铎主编：《中国共产党纪律检查史》，石家庄：河北人民出版社，1993年，第90页。 (17)《人民日报》，1955年4月5日，第1版。 (18)魏明铎主编：《中国共产党纪律检查工作全书》，石家庄：河北人民出版社，1992年，第1399页。 (19)中共中央文献研究室编：《十二大以来重要文献选编》(上)，北京：人民出版社，1986年，第87页。标签：中央监察委员会论文; 党风廉政建设工作总结论文; 监察委论文; 领导责任论文; 领导体制论文; 工作责任心论文; 行政监察论文; 地方领导论文; 反腐倡廉论文;