新时期我国城市管理模式创新取向及路径选择，本文主要内容关键词为：取向论文,新时期论文,管理模式论文,路径论文,我国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
城市是现代产业和人口聚集的地区，是人类文明和社会进步的标志。城市的实力代表着国家的实力，城市的发展影响甚至决定着国家和地区的未来。而城市管理作为城市发展的舵手，又决定着城市发展的方向和质量。我国正在进入城市化加速发展时期和融入经济全球化进程，从而要求深化城市管理理论研究，推进城市管理模式转化。
一、城市管理模式变革的时代要求
(一)城市化进程加速
城市化是国民经济社会发展的一个重要标志，国家的现代化离不开城市化。改革开放以前，我国城市化进程缓慢，一直徘徊在较低水平。1978年后，我国的城市化水平有了较大程度的提高，已从当年的17.92％增长到2003年的40.5％。随着我国市场化的全面展开、工业化的进一步升级和国际合作向纵深方向扩展，我国城市化的水平将在未来的几十年达到一个新的高峰。城市化的快速发展在推动经济社会发展的同时，其引致的问题也深刻影响和考验着我国现有城市功能和管理机制：
1.城市基础设施等公共物品供应滞后。与中央政府不同，提供城市发展所必须的公共设施是城市政府的重要职责，改革开放后，经济的快速发展和城市化进程的加速使得基础设施成为了制约城市发展的瓶颈。据有关部门统计，全国因城市交通堵塞造成的损失每年高达上千亿元。从大城市到小城市，交通堵塞成了普遍现象，这使得城市的效率大为降低，城市的功能没有得到真正发挥。
2.不合理的产业结构、资源利用方式所造成的环境污染和对自然资源的破坏减弱了城市生态系统的调节功能。“如何合理利用城市资源，使城市生产和生活对自然资源的影响被限制在生态环境的自净能力之内，这是新世纪城市公共管理与治理的重要课题。”（注：饶会林，郭鸿懋，王明浩：《中国城市管理新论》，经济科学出版社2003年版，第9页。）
3.城市形态演进的规模化、群组化特征带来了城市功能边界与制度边界的冲突。这一方面使得城市发展超出了城市政府可能管理和服务的范围，带来了区域协调的压力；另一方面，也引发了中心城区与周围区(县)政府间基于不同利益范围的纷争。
此外，面对城市居民需求的日益多元化，人口快速集中引致的一些问题，如就业、卫生、贫富分化及城市有序度下降等，城市政府变得越来越力不从心。
(二)经济全球化和市场化转型
1.经济全球化呼唤城市管理模式变革。经济全球化的浪潮，特别是我国加入WTO，使作为国民经济重要载体的城市经济更多地融入世界经济网络。经济全球化在提升城市地位、赋予其更多配置资源机遇的同时，也给城市发展带来了压力，加剧了城市间的竞争。过去企业间的竞争正在转变为城市间竞争(尤其是城市政府间的竞争)，即城市政府以培育服务环境提升区位优势，为吸引资本等“用脚投票”要素而进行的横向竞争。此外，城市对资本的依赖性和资本在全球范围内“逐利性”转移间的矛盾，也增加了城市结构性失业的压力和非稳定增长的预期。如何创新城市管理和政府治理机制，提升辖区魅力和长期竞争力，已成为城市政府必须面对的一大难题。
2.经济体制市场化转型要求城市管理模式转变。建国后，我国实行的是高度集中的计划经济体制，国家对各种经济和社会资源拥有高度垄断权。在这种体制下，政府成为了无所不管的万能政府，在各个领域都能看到政府庞大的身影。城市政府及其各个经济管理部门对微观经济活动的行政性干预，不仅扼杀了企业的活力，而且造成了资源配置的扭曲和低效。在社会领域中，政府在以其行政权威追求“全社会利益一致”的同时，带来的却是人们对政府的过度依赖和市民社会的萎缩。政府功能的边界是不以人的意志为转移的，它是由特定的经济背景下社会对政府的需要决定的。我国经济体制转型和市场经济的全面发展要求城市政府转化核心职能，突出其公共服务提供和良好市场环境培育职能。
二、我国城市管理模式创新取向
作为公共管理的一个重要层次，我国城市管理的改革仍处在起步阶段。要适应新形式下城市的发展，就必须创新城市管理体制、加快和深化行政管理的改革。而设定城市管理创新取向又成为实现这一目标、推动城市永续发展的关键。
(一)民主取向
城市管理中的民主是指城市各主体作为相对自主的力量参与到公共决策中，从而发挥其参与城市公共事务和约束政府权力的作用，其特征可概括为：一是参与均等，共同决策；二是相互制约、共同决策。民主取向下城市多元主体对公共决策的参与，其实质是以参与来影响公共决策，表达自身利益的过程。传统管理体制中政府是唯一主体，市民、企业等城市利益相关者被排除在公共决策之外，没有知情权、参与权，更没有平等谈判权。约束机制的缺失造成了政府权力的膨胀、机构的臃肿。同时政治精英对其他主体选择的替代，也带来了高昂的决策成本和执行成本。而在民主取向下的平等“协商谈判”机制的建立，不仅弥补了政府信息与能力的不足，而且由于利益博弈已使政策成为各方接受的结果，从而大大减少了实施成本。此外，民主取向也是其他创新取向实现的基础和前提，如果没有其他利益主体的参与、监督和约束，我们面对的只能是一个“利维坦”政府。
(二)节约取向
在社会所有制度安排中，政府是最重要的一个。作为天然的公共事物的组织管理者，它的存在是有成本的。政府成本按成本结构可以分为：人力资本、采购成本及决策成本。弥补市场缺陷和组织管理社会事务使政府成本产生有其存在的必然性，而其无力承担自身生产的成本与政府成本转嫁这一特征，使得政府自身并不重视政府成本大小问题。此外，公共服务的垄断性使政府部门在排除外在竞争压力的同时，也失去了提高服务质量、降低生产成本的内在动力。美国学者萨瓦斯的一项研究表明，“公共部门提供服务的成本费用平均比承包商提供服务的成本费用要高出35％～95％。”政府本身并不产生利润，昂贵的政府必然增加城市企业和居民的成本。面对自身利益的侵害，选择“用脚投票”也许是其更好的选择。因为，昂贵的政府难以成为辖区的“援助之手”，而只能是“掠夺之手”。
(三)高效取向
改革开放以前，我国的政府是“全能政府”，政府既“掌舵”又“划桨”。由于缺乏其他城市主体的监督、制衡和参与，“庞大而全能”的政府在实现其经济、社会职能时，不仅不计成本而且缺乏效率；此外，我国从中央到地方各级政府都拥有不同层次的行政审批权限，虽然，随着我国的机构改革及与国际惯例接轨，行政审批事项已大大削减，但政府审批项目过多、事项设置随意和部门间争权的现象仍然存在，这不仅严重制约政府效能的发挥，而且极易导致寻租腐败。在经济全球化、我国愈加紧密地融入世界经济背景下，政府效率已成为影响政府治理能力及城市竞争的重要因素。一个提供优质服务并以顾客满意为导向的政府，也必然是一个廉洁的政府，最终也将是一个有竞争力的政府。在经济全球化使政府间竞争日趋激烈的背景下，城市政府只有精干其核心职能，增强服务意识，降低自身运行成本，才能提高其合法性及城市的竞争力。
(四)可持续发展取向
《中国21世纪议程》描绘了我国城市可持续发展的目标：建设成规划布局合理、配套设施齐全，有利工作、方便生活，住区环境清洁、优美、安静，居住条件舒适的城市。然而，“城市是每一件事都影响着其他事的地方，是外在化因素错综交织的地方，这些外在化因素超乎一切之上，使城市所以成为城市。”（注：沃纳·赫希：《城市经济学》，中国社会科学出版社1990年版，第2页。） 城市中的问题在很大程度上是由具有强“外在性”关系的城市主体在追求自身利益时所产生的负外部性造成的。城市主体间不协调所产生“集体非理性”削弱了城市的承载能力、功能发挥，使城市难以可持续发展。为了建设一个具有良好工作和居住环境的城市，必须在城市治理中坚持可持续发展取向，做到经济、社会、生态三者协调发展，而这其中的关键是以机制创新协调、规范各利益主体间的关系。可持续发展是城市的终极目标，其与城市竞争力提升并不矛盾。很难想像在一个社会治安混乱、基础设施恶化、环境污染严重的城市里，经济会有什么发展潜力，人们又会有什么福利。同时也很难想像这样的城市会有什么内聚力，人们避之恐不及。
三、我国城市管理模式创新之路径选择
(一)型塑城市政府新型职能
1.界定城市政府职能，调整政府组织架构
在市场经济条件下，城市政府的职能大都以社会公共服务为主，而经济管理职能很少，其目的在于通过提供各种公共设施和服务，对公共秩序和安全进行必要的管理和控制，以满足市民的工作生活需要，为城市健康协调发展创造良好的社会环境和物质条件。依据国际经验和中国基本经济制度的特点，城市政府管理的职能主要包括经济、社会发展的宏观规划与调控；城市的建设与管理；社会文明与安全治理和城市的可持续发展。按照市场经济条件下城市的特点明确界定我国城市政府的职能，并以此为基础重新调整政府组织架构，是我国加快推进城市化进程的必然要求。
2.摒弃“全能政府”观念，建立“有限政府”
传统计划体制下，政府从宏观到微观，对经济活动和社会生活进行全方位的管理与控制。“政府全能”的观念导致城市政府职能严重错位，管了许多“不该管、管不好、管不了的事”，给城市经济和社会的发展造成了许多不良的后果。转变政府职能首先要求改变政府管理权限，由“全能政府”向“有限政府”过渡。政企不分、行政审批是政府干预经济的重要形式，政府要将越位代行的权力归还企业和市场，并真正担当起市场经济“裁判员”的角色。政府应该将代行的社会职能归还社会，把社会可以自我调节和管理的职能交给社会中介组织和社区。只有树立“有限政府”理念，实现从“划桨”到“掌舵”的角色转变，才能提高政府效能，以应对经济全球化和快速城市化下的复杂城市环境。
3.树立城市经营理念，构建服务型政府
传统计划体制下，政府职能的错位和对市场机制的排斥严重制约了城市的发展。通过发挥市场功能、引入竞争机制，城市经营实现了城市资源整体效益的提升，并且使政府逐步从微观经济领域中脱离出来，可以把更多的精力投放到对推动城市发展的宏观层面的把握。从经营企业到城市经营，这种转化体现了政府从“划桨”到“掌舵”的职能转变，并有助于提升城市的竞争力。随着城市发展环境的复杂化，要提升城市价值和竞争力，就必须“以人为本”为顾客提供优质高效的服务。而要建立服务型政府，首先，要从思想上认识到城市顾客对城市发展的重要性；其次，切实实现政府工作重心向城市顾客转移；再次，进行政府组织再造。只有转变政府职能，提高政府的服务水平，才能增进城市顾客满意度，并最终通过顾客价值增加来提升城市的价值。
(二)创新城市政府政绩考核机制
政绩考核是影响城市公共管理的重要因素，因为它对城市政府目标与行为产生着强烈的影响。政绩考核机制存在的根源是具有委托代理关系的政府间的信息非对称。为避免下级政府之道德风险，上级政府需要设计一套激励约束机制，以使下级政府行为更符合其利益要求，从而避免下级机会主义行为产生。政绩考核由于其激励功能(表扬、排名、荣誉、升迁)与约束机能(批评、调离、撤职)，对城市政府行为产生着强烈的影响。有什么样的导向机制，就会有什么样的政府行为。作为经济人的政府官员会理性地进行行为选择，以最大化自身的目标函数。政绩考核犹如一把双刃剑，它一方面能推动政府官员创新与改革；而另一方面，又潜伏着权力的短期行为与决策失误。
我国官员政绩考核标准大致经历了两个阶段，从改革开放以前的“又红又专”到现在的“德、能、勤、绩”。改革开放后，随着国家发展重心的转换，经济已成为各项事业的重中之重，我国政府也已由过去的“政治福利型”过渡为“经济发展型”。经济发展的核心地位使得对官员的政绩考核已量化为一系列经济指标。在这种以GDP为中心的政绩考核机制下，“一些地方把‘发展是硬道理’错误地理解为‘经济发展是硬道理’、‘GDP增长是硬道理’。城市政府为追求一时的经济发展速度，违背经济规律，盲目上项目、办企业、搞投资，造成大量的低水平重复建设。失地农民无家可归，无业可作，变成了流动于城乡间的无业流民。”（注：刘建平：《湖州：“如何评价官员”酝酿新标准》，载《南方周末》，2003年10月30日，第3版。） 以城市治理结构为视角，现行政绩考核机制对追求地方利益(自身利益)的政府官员行为产生了扭曲，从而造成城市政府与其他利益相关者之间的利益博弈(请见下图)：
附图
图1 政绩考核机制下的城市治理结构
总之，现行政绩考核机制造成城市内外部管理体制的种种弊端：(1)政府行为短期化，追求短期效果而不计为此付出的代价；(2)地方利益局部化，争资源、争资金，在“竞争”中地方主义严重；(3)官民关系离心化，政府官员追逐短期行为，与民争利，造成官民关系恶化。
如何改进现行政绩考核机制，人们做出了不同的尝试和提议，如建立绿色GDP指标考核体系等，但我们认为治本之策在于制度创新，其可以概括为“两个分权，一个根本，一个保障”。具体来说：
两个分权包括：一方面中央与地方、城市政府与区县政府的分权。按照“特定的公共物品应该放在最有条件提供它的政府层次上去管理”的原则进行制度化的分权，并通过法律的形式进行确认与规范，如果地方政府职权一目了然，也就自然而然确定了对地方政府的评价标准；二是政府向社会与市场分权。美国著名经济学家弗里德曼在他的《自由选择》一书中写到，政府的职能主要有四个：保证国家安全、维护司法公正、弥补市场失灵、保护和帮助贫困人员。因此，当政府的精干职能再加上核心功能后，清晰恰当的政府功能将更有利于对城市政府的“政绩考核”。“一个根本”是建立地方政府“民选机制”。地方政府不仅是上级政府的代理人，其更应该是当地居民的代理人，而目前事实上的上级任命制度使得地方政府“眼睛向上”，忽略了更多的民意。我们相信，只要民众能切实握有决定用权者上下去留命运的权力，就不会存在那么多与民争利的现象。“一个保障”是预算的硬约束，排除地方对中央援助的幻想，同时加强对地方的审计监察。这样可以较好地防止盲目追求政绩而劳民伤财，以公谋私的政绩工程泛滥。由于城市政府在地方经济发展中的主导地位，由考绩机制创新所带来的“正向乘数效应”必然会在城市主体间形成新的均衡，从而改良现有城市治理结构。
(三)培育城市多元治理主体
体制内政府职能重塑只是问题的一个方面，更为关键的是“外源性”改革，建立多元化的城市治理机制。通过强化市民、社会组织参与城市公共管理，增强改革的社会动力和外部激励。我国并不存在成熟的城市治理结构，与西方国家在治理中追求主体间“恰当”的分权不同，目前，我国首先面临的问题是培育城市主体，并营造其参与机制。
1.社区建设推进
城市管理多元化要求城市管理的社区化。社区是城市的基本构成单位，具有地域性的利益共同体，是介于政府与市民之间具有网络联盟性质的中介桥梁。社区建设有助于增强社区居民的认同感，提高社区凝聚力，调动社区居民共同建设社区的积极性。社区居民的自我管理、自我教育和自我服务，可以减少社会问题发生几率，推动政府部分职能社会化，降低城市运行成本。社区建设在我国始于20世纪80年代后期，其快速发展有着深刻的时代变迁背景。10多年来，在政府推动下，社区建设对实现社区自治职能、确立居民参与主体地位发挥了积极的作用。尽管如此，社区建设还存在若干需要改进的空间，如加快社区自治组织建设、大力发展社区服务等。需要特别注意的是，社区建设应还原其本质特征。在我国一些城市实施的“两级政府，三级管理”的管理制度改革，虽然增强了街道办事处和街道居委会的事务处理能力，提高了办事效率，但这只是垂直体系内部的权力转移，并没有自然导致或推动市民社会的形成，社区建设也没有真正导致居民自治能力的加强。
2.非营利组织培育
作为市场部门和政府部门的必要补充，非营利组织在西方经济社会中发挥着越来越重要的作用。非营利组织的非政府性、非营利性、志愿性和灵活性等特征，使其在满足社会多元化需求，提高公共物品供给效率，解决贫富差距、失业增多、环境恶化等方面发挥着积极的作用。非营利组织在我国才刚刚起步，在“确立了‘小政府、大社会’的改革目标之后，中国的非营利组织才有了生存和发展的空间。”（注：王名，贾西津：《中国NGO的发展分析》，载《管理世界》，2002年第8期，第30～43页。） 而我国目前的一些相关规定及非营利组织自身发展存在的问题还在制约其发展。为了加快我国非营利组织发展，应做好几方面的工作：(1)创新政府理念与认识。充分认识其在弥补政府能力不足、解决各种社会问题上的积极作用；(2)逐步放松非营利组织的进入管制；(3)给予资金上的支持。资金困难是目前中国非营利组织发展中存在的最大障碍。在国外，政府对非政府组织的资助达到了相当高的水平。有统计表明，各类私人捐赠仅占非营利机构收入的15％，政府拨款和政府合同占服务型非营利组织总收入的比重已达35％。支持非营利组织发展是为了发挥其优势，但绝不是要将其行政化，这不是非营利组织发展的方向。
3.公众参与机制建立
公众参与机制是各城市主体对关系自身利益的城市政策、发展战略进行决策的重要管道。他们参与的强度和广度，将影响政策目标实现的程度。在美国，城市政府调动利益相关者参与城市管理的方式很多，而且大多已经制度化。常见的方式有议员和政府官员走访市民、公共舆论、听证会等。其中，听证会是一种应用广泛也最为有效的参与形式。这些措施有助于协调各方利益，提高决策的科学水平。为增强城市的亲和力和归属感，改善政府及城市形象，就必须建立协调各方利益的“协商谈判”机制：
(1)机制设计的三个基本原则：①参与的广泛性原则。城市各利益相关者都应有参与决策的权力，以便保证政策结果的广泛性；②议题的多样性原则。所有与群众利益直接相关的规划、计划、战略等，在政策允许的范围内都应该由利益相关者讨论推出，让人们真正决定其自身的利益；③机制的规范性原则。为保证各方都能真正参与协商和所得结果的可实施性，应以地方法规、条例等形式对市民参与进行制度性保证。重庆和青岛两市在这方面做了有益的尝试，规定今后编制的各类规划上报审批时，要求附上公众代表反映的意见。
(2)参与机制的两个层次：一是非制度性参与，这种参与不需要设立经常性的组织，根据具体情况，随时由政府对外公布并征求意见；二是制度性参与。各城市人大是典型的制度性参与形式。但由于其选举的间接性(市人大代表)和按区域选举，以及我国的强势政府等特点，人大的作用仍很有限。因此，在有条件的城市可以设立一种组织形式，其直接由各利益方(企业、市民、非营利组织、社区等)代表组成，通过各方“讨价还价”实现各自利益，我们可以称其为“城市咨证委员会”。如果说人大在城市中的作用类似于公司中的董事会的话，“城市咨证委员会”可以具有“监事会”的功能(如图2所示)。通过该组织形式的建立，可以加强对政府行为的监督和约束，反映各城市利益相关者的意愿和呼声，从而使政府决策能更多体现各方面的利益。当然这只是群众参与城市治理的方式之一，还存在其他的制度创新方式，不管何种形式，关键是保障信息交流的通畅和机制的完备。
附图
图2 城市“协商谈判”机制设计
标签：城市经济论文; 社会管理论文; 管理成本论文; 社会改革论文; 创新管理论文; 城市选择论文; 决策能力论文; 经济学论文; 经济论文; 时政论文;