从宏观经济角度探讨理财能力的提高，本文主要内容关键词为：宏观经济论文,角度论文,能力论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
党的十六届四中全会提出加强党的执政能力建设的重要任务，包括不断提高驾驭社会主义市场经济的能力，发展社会主义民主政治的能力，建设社会主义先进文化的能力，构建社会主义和谐社会的能力，应对国际局势和处理国际事务的能力。为落实四中全会精神，财政系统实际工作者和理论工作者正在进行如何提高理财能力的研讨，笔者试从宏观经济和中长期发展的角度谈一些粗浅体会。
增强用间接手段调节全社会投资的能力
改革开放以来，全社会固定资产投资资金来源越来越宽，其中，国家预算内资金的绝对量虽然明显增加，但在全部投资来源中所占比重大幅度下降，由1981年的28.1%下降为2003年的4.6%。而国内贷款、自筹资金和其他资金的规模增加更为迅猛，占全部投资来源的比重随之显著上升。1981～2003年，国内贷款比重由12.7%上升到20.5%，利用外资比重由3.8%上升到4.4%，自筹和其他资金比重由55.4%上升到70.5%。
在投资主体日益市场化、投资来源多渠道的格局下，国家预算内资金所占比重的下降是必然趋势。1998年以来预算内资金包括了每年增发的建设国债，预算内资金在投资来源中的比重有所上升；随着建设国债减少发行规模，这一比重仍会逐步回落。那么，政府对全社会投资的调节手段是否会被削弱？应该说不会。从经济增长趋势看，我国经济已经进入新一轮较快增长期，全社会投资来源规模将不断扩大，即使停发建设国债，国家可支配财力仍然会水涨船高。
更重要的是，政府实现对全社会投资的调节，应当着眼于投融资领域的市场化趋势，来考虑进一步转换宏观调节机制。目前，多主体、多渠道的市场化投融资活动日趋活跃，财政以外的投资来源越来越广，比重越来越大，宏观调节的微观基础发生很大变化，可以实施间接调节的对象范围日益广阔。这种趋势还将进一步发展，不仅要求政府调节全社会投资的手段应当相应地多样化，而且，信贷、利率、财政贴息和税收等间接调节手段起作用的条件也在逐步改善。这些间接调节手段，比预算内投资的调节作用更灵活、更有效。尤其是财政贴息，对于引导银行贷款方向进而调节投资的杠杆作用更为明显。因为，在投资来源中约占70%的自筹和其他资金，实际上很大一部分也来自银行贷款。
现实的投资格局表明，寄希望用财政投资来调节全社会投资，既不符合市场化改革的大趋势，也越来越不可能得心应手。因此，政府对投资领域的调节不能再依赖财政性投资，或直接掌握过多的基本建设投资项目，而应当更多地借鉴市场经济的办法，主要依靠多样化的间接手段。
增强财政的均等化公共服务能力
公共财政的主要功能是弥补市场缺陷，防范和化解公共危机，而不是直接参与市场配置资源的过程。按照完善公共财政体制的要求，政府应当保证公共产品和公共服务领域的财政支出，提供充分的、可靠的社会公共产品和服务，改进公共管理职能。根据“五个统筹”的要求，增强均等化公共服务能力可从常规性和应急性两个方面考虑：
1.增强常规性公共服务能力
在统筹城乡发展方面，应当按以工带农、以城带乡的要求理顺财税体制和收支结构，为促进农民进城和转向非农产业做好财力和相关的制度准备。许多城市的财政部门担心，扩大农民进城机会、消除城乡分割的种种体制壁垒，会增大城市的财政负担而难以为继。确实也有一些城市在放松户籍限制时因不堪重负而被迫停顿。这种困局恰好说明，现有的财政体系还很不适应新的形势，应当跳出“增加负担”的被动看法，积极地加快公共财政建设和调整支出结构，逐步形成稳定的制度保障，提高城市财政适应农民进城趋势的能力。
在统筹区域发展方面，公共财政应当着重改善不同地区发展的基础设施和公共服务条件，提高欠发达地区的自我发展能力和人民福利水平，缩小不同地区之间的社会发展差距。目前我国财政转移支付制度很不完善，中央财政对欠发达地区的转移支付力度还不够，一般性转移支付占比较小，专项转移支付占比较大，不利于体现地区间公共服务均等化的原则，致使区域政策在消弭市场缺陷方面的效果还不理想。因此，需要进一步完善财政转移支付制度和相关的财税政策，使之在促进区域协调发展方面发挥更好的作用。
在统筹经济与社会协调发展方面，财政需要研究的主要问题，一是适应社会流动和社会分层趋势，改变公共资源配置的严重不公平状况，主要是改变公共卫生资源和公共教育资源过分向城市和高等教育倾斜的状况。二是正确处理收入分配问题。初次分配进一步打破“体制内”的平均主义，克服体制不合理造成的灰色收入现象和调节不合理的收入差距。在再分配领域，由于我国相关税收和社会保障等再分配调节手段还不健全，对收入差距扩大势头难以进行有效调节。需要坚持“保护合法收入、打击非法收入、调节过高收入”的原则，此外还应再加上“救助贫困群体”，探讨怎样使再分配手段既可有效调节过高收入、又不挫伤投资积极性。三是建立适应我国现阶段经济发展水平、适应城市和农村的不同特点和需求社会保障体系。总体上应当坚持“广覆盖、低水平”的原则，但在具体制度设计上应保证资金供应的可持续性。
在统筹人与自然和谐发展方面，要研究运用财税手段促进经济增长方式转变，提高资源使用效率，建立节约型社会。我国已明确提出，把保护环境、节约资源作为基本国策，完善可持续发展的法律法规，实施有利于低投入、高产出、少排污、可循环的相应政策，遏制生态环境不断恶化的趋势，在全社会提倡绿色生产生活和投资消费方式。财政税收政策需要适应上述要求进行必要调整，做出应有贡献。例如，可以考虑加强税收手段的扶优限劣作用，对能耗高、污染大的行业和产品课以重税，运用零税率甚或财政贴息的方式鼓励发展低能耗、无污染的行业和产品。又如，可以考虑完善资源税制度，运用税收手段建立有利于资源节约与合理开发的约束机制和补偿机制，引导资源型地区和城市适度合理开发资源，及早谋划接续性产业的发展，并预先积累起必要的财力，以利于在资源枯竭时比较顺利地实现经济转型。
在统筹国内发展和对外开放方面，应当在符合国际惯例的前提下，运用财税政策支持国内产业和企业增强国际竞争力。贯彻国民待遇和公平竞争等原则，需要在进出口、引进外商投资等领域对现行税收优惠政策进行调整，坚定不移地推进内外资企业所得税合一等税制改革，实现公平税负。此外，我国正在积极开展国际双边和多边区域经济合作，在同东盟建立自由贸易区等方面，已取得不同程度的进展。这也对现行财政税收体系提出新的要求。随着经济领域的区域性开放与合作程度不断加深，旅游、贸易和投资领域的便利化、自由化将是其中的重要内容，有些优惠政策可能作为例外而不受世贸组织规则约束，这为现行财政税收体系和相关税收优惠政策留下一定调整余地。财政税收政策的适当调整需要从两方面考虑，既要有利于加强区域经济合作，又要有利于增强国内产业竞争力。
2.增强应急性公共服务能力，健全财政应急手段
主要包括财政预备费、减免税费、转移支付等。其中，只有财政预备费已列入当年预算，一般占本级财政收入的1～5%，专门用于处理重大意外冲击，因而具有稳定性（动用其他手段都需相应调整预算）。近年来财政收入增长很快，在GDP中的比重明显回升，随着财政实力不断增强，政府运用财政预备费的余地随之扩大。因此，近期应当尽快完善财政预备费的功能，稳定提取比例，扩大资金来源，防止随意挪用，形成可滚动使用的机制。
为应对突发事件，还可以组合使用其他应急手段（如发行内债、政府征用社会资产或动用自身资产、向中央银行或国际金融机构借款、动用外汇储备等）。今后应当重视发挥短期国债的作用，发行短期国债是弥补当年赤字的常规手段，其应对突发事件相对灵活，比长期国债带来的后遗症要小。同时，发行短期国债有利于扩大债券市场规模，也有利于扩大中央银行进行公开市场操作的回旋余地，促进财政政策和货币政策的相互协调。目前债券市场规模偏小，中央银行进行公开市场回购操作的余地有限，也难以形成市场化的基础利率，影响了财政政策和货币政策的灵活性和协调性。
按公共财政要求优化支出结构
经过20多年的市场化改革，我国计划经济时期形成的“建设财政”发生了重大变化，公共财政体制框架初步建立。1980～2003年，国家财政支出中经济建设费的比重由58.22%的绝对优势下降到30.06%，降低28个百分点以上，下降幅度很大。社会文教费比重由16.2%上升到26.24%，提高约10个百分点，与经济建设费的差距明显缩小。财政支出结构的这种变化，反映了财政的经济建设职能相对减弱，社会公共管理职能逐步增强。
但是，目前国家财政的经济建设职能仍然偏重，财政支出结构还保留着计划经济的部分特征，还存在不少缺位和越位的情况，缺位主要表现在用于社会保障、调节地区差距和收入分配差距，以及发展公益事业的支出不足；越位主要表现在对企业的资金投入、各种补贴过多，以及行政性支出范围过宽。一是国家财政支出中的经济建设费占比仍然高于其余各类支出。按功能分类统计，国家财政支出包括经济建设费、社会文教费、国防费、行政管理费和其他支出5类。2003年这5类支出中，经济建设费比重达30.06%，仍然是最高的。二是经济建设费的投向不够合理。基本建设支出比重高，2003年占经济建设费的46.27%，占预算总支出的13.91%；支援农业生产支出和农业事业费的比重低，2003年占经济建设费的15.31%，占预算总支出的4.6%，明显低于1 990年7.19%的比重。还有约占30%的经济建设费没有明确列出，而这些不公开的经济建设支出是否都应由财政负担，其投向是否合理，仍是值得研究的问题。三是行政管理费增长过快，社会福利支出比重过低。1980～2003年，行政管理费由75.53亿元增加到4691.26亿元，增长62.1倍（未剔除价格变动因素），是各类支出中上升最快的。抚恤和社会福利救济费占财政支出的比重，仅由1990年的1.78%上升到2003年的2.02%（不是社会保障支出的全口径，因为不在预算中）。这表明政府自身开支尤其是一般行政支出增长过快，而用于社会福利的支出不足。
按公共财政的要求进一步优化财政支出结构，应考虑如下几个方面：一是保证公共服务领域的财政支出，主要是社会保障、基础教育、基础科研、公共卫生、国防和外交等方面的政府开支，相关的支出比重应当继续提高。二是结合行政管理体制改革，控制行政管理费上升过快的势头，使之保持在较低水平。三是进一步减少基本建设、企业挖潜改造和流动资金等方面的财政支出，更多地通过股票、债券和贷款等市场化的融资方式，满足投资主体的资金需求。四是认真清理不透明的经济建设费，凡是可以由企业自主投资的一般经济建设支出项目，都应当削减，重点压缩随意性大的支出项目。只保留必须由政府承担的公共投资支出，例如全国性的、社会公益性的以及自然垄断性的基础设施投资等。
增强通过政府消费改善公共服务的能力
政府履行公共职能，应当由主要依靠政府投资支出转向政府消费支出，这也是合理调整投资与消费关系的一项重要内容，或者说是一个重要“抓手”。
适度的政府投资和消费，是政府履行公共管理职能、维护社会经济正常运转的必要条件，也是扩大内需、调节景气周期的重要手段。世界各国尤其是发达市场经济国家，通常主要依靠政府消费支出履行政府的公共管理职能，而政府投资支出则是相当次要的。从政府消费率（政府最终消费支出占GDP的比重）看，20世纪90年代美国平均为16%，西欧和加拿大一般为20%左右，北欧福利国家通常更高，一些发展中国家的政府消费率也相当高，例如南非在19%左右，以色列接近30%，沙特阿拉伯平均为30%。从政府投资率（政府投资支出占GDP的比重）看，1996年，韩国为5.5%，美国为1.7%，德国为2.2%，意大利为1.3%，英国为0.8%。
目前我国的政府投资，主要集中在基础设施、公用事业、部分重大基础工业项目、区域开发、生态保护、国土整治、国防、航天和高新技术开发等领域。20世纪90年代以来，我国的政府投资率逐年上升，由1992年的2.3%上升到1998年的3.4%和2001年的3.8%（发行建设国债是一个重要原因）。政府投资率的高低取决于不同国家的历史条件、经济体制和经济发展道路。在我国目前所处的经济发展和体制转轨阶段，政府投资占GDP的比重高于发达国家，应当说是难以避免的。但从发展趋势看，考虑到财政政策取向已经由积极转为稳健、建设国债将逐步停止发行，今后政府投资率会相应有所回落。在政府投资率为既定的前提下，关键在于政府投资的方向是否合理，如果政府投资集中在公共产品和公共服务领域，这样就有利于带动而不是排斥非政府投资的增长，也表明政府合理地行使了经济职能。
我国的政府消费，是指政府部门为全社会提供公共服务的消费支出，包括国防、社会保障、教科文卫，以及向住户以免费或低价提供的物品和服务等方面的开支。我国20世纪90年代政府消费率平均仅为12%左右，不仅明显低于发达国家，也低于与我国经济发展水平类似的国家和地区。国外学者对118个国家1960-1985年数据的一项研究表明，这些国家的政府消费率平均为23%，其中亚洲为25%。在我国全面建设小康社会的经济发展新阶段，如果政府消费率持续偏低，将难以满足社会对政府公共服务越来越大的需求。
今后，政府所承担的一般经济建设职能应当进一步向公共服务职能转换。按照完善社会主义市场经济体制的要求，一方面，除保留必要的公共投资外，尽可能削减政府投资所担负的一般经济建设职能。另一方面，公共服务职能应当主要由政府最终消费来体现，由政府投资所实施的部分也要尽量减少。为满足经济和社会发展对公共服务不断增长的需求，政府消费支出有必要随GDP增长而相应增加，但政府最终消费占GDP的比重不宜过快上升，应当保持大体稳定，以免影响居民消费率的提高。
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