评当前国有企业改革中的政府行为，本文主要内容关键词为：国有企业改革论文,政府论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
从80年代初期开始的国有企业改革，在《公司法》颁布并转为实现国家宏观调控经济之后，已进入全面实施企业制度创新，建立社会主义市场经济的关键时期。这个时期的特点是：企业的生产经营行为已依赖于市场，而重点投资计划立项、制度改革和解决历史遗留问题仍依赖政府，政府既行使国家宏观经济决策和调控职能，又具有根据自身的决策、调控政策直接指示企业行为的部分行政职权。于是，在政府系统之间、政府与企业之间，甚至在政府与司法机关之间，形成了一种特殊的既协调又有利益冲突的主体行为非规范状态和法治与人治并行格局。我认为这当属国企改革中政府行为的一种过渡形态。
一 关于政企分开与法人财产权的“落实”
国有企业改革一开始就面临解决政企分开这一带根本性的体制问题，而改革的完成必将是这一问题的历史终结。
政府与企业的关系，即公共权力与社会之间的关系，属于上层建筑与经济基础的关系范畴。在传统的社会主义计划体制下，政府与整个社会的界限十分模糊，尤其是在全国一盘棋的计划方针指导下，首当其冲的是把国有企业纳入了“全国一个大工厂”的组织系统，企业隶属于政府，这是最基本的国有企业特征。因此，国有企业的改革起点，哪怕是行政权力的些微松动，都表现为政企关系的某种调整。从最初的扩大企业自主权到承包制，从一系列的政府放权让利行政文件到《民法通则》、《企业法》、《国有资产监管条例》等，无不贯穿着调整政府与企业关系的基本准则。直到《公司法》出台，有关产权方面涉及政府与企业的关系从理论上或从法律上讲，应该说已经解决了，除了严格意义上的行政职权外，政府主管企业的关系已经为国有资产投资人与公司法人之间的并行独立关系所取而代之。然而事实却并非如此。
首先，作为解决政企分开前提条件的行政权与国有资产所有权分离问题至今并无定准。据考查，在西方市场经济国家，国有资本的投资与购置一般由相应的政府机构行使职能，未设专门的国资经营公司，这并不必然导致政企不分。因为政府严格遵循依法行政原则，职责及程序较为规范。与此同时，为国有资本控股、参股的企业也能遵照《公司法》运作。法律对大、小股东包括国有资本的股东地位和法定权益既有明确的原则，也能适时作出必要的法律修正，基本上能够保证依法律规范调整变动中的股东与公司的关系。在我国则矫枉必须过正。我国现代商品经济发展迟缓，加上数十年奉行无市场的计划体制，整个社会无论是公民或法人，普遍不具备健全的主体意识和法制观念，依赖政府和依靠圣明恩泽的封建传统意识，不仅是人们难以在一时解脱的精神束缚，而且具有文化历史渊源的内涵，这必然助长行政权力膨胀，行政权力滥用的势头不可能在短期内通过某些改革措施而得以从根本上改变。正因为行政权力对社会生活，特别是对于国有企业的直接控制和指示作用根源于社会自身的深刻原因，要在政府职能部门直接管理之下建立起纯属投资人决策的国有资本控股公司是不现实的。为了保证企业实现严格意义上的法人制度，力求从政府主管机关分离出，并另设专门的国有资产经营机构不能说是多此一举。对此，上下已有共识，只是至今不见有相应的规范文件出台，有关国有资产经营机构的设置仍是各行其是，甚至多属与行政机关一套人马，徒具两块牌子。于是，企业日常的生产经营虽已面对市场，也取决于市场，但涉及到处分国有资产有关的企业改制、合资、兼并或实施破产，仍需由主管机关审查批准，所谓企业行为，仅仅只是一种形式上的名义行为，实际上企业依然听命于政府。
其次，国有企业财产处分权由政府职能机关作出实际决策的后果，既有决策责任不清的问题，也因行为人主体错位引起了法律关系的混乱。例如按《企业法》规定，国有企业依法设立或原已设立，应基于《企业法》的生效即享有法定的法人经营权，然而在实践中却横插了一个承包制，需依承包合同而享有约定的具体权益，使政府主管机关原有的行政主管权变成了具体经济关系中的所有权人行政发包权，企业仅仅在承包合同约定范围内行使相关的权利。这在当时虽被誉为“从身份到契约”大加称道，但政府职能机关主管加发包，行政地位不变，经济色彩则鲜明化了。在这种状态下，企业虽然有了较多的独立自主权，特别是随着指令计划的削减，企业借助承包制开始走向了市场，可是作为公共权力的政府主管机关与企业之间，在具体的经济关系方面又是更加密切了，政府机关更加经济化了。难怪机构改革有“翻牌公司”现象发生，既然仅需翻一下牌就改变了性质或转变了职能，这本身正好反映出政府主管机关与企业之间界限模糊，即此即彼。尤其值得一提的是，由于国有资产所有权与政府行政主管权没有分离，在企业改制设立股份公司的时候，企业作为发起人，理应依法承诺购股并达到法定比例，可一旦发起设立公司成功，作为发起人购股所发生的股东权即转为国资局持有，这种无法律原因的转变，一是无程序上关于股东变更的交待，二是企业持股变成政府持股，居然顺理成章。更有甚者，无论是发起人或是其他持股人对这一依法享有的企业法人财产权因投资设立公司而复归于政府的事实状态竟然无异议。
综观国有企业改革，从政府放权让利到设立股份公司，法人财产权始终并没有落到实处，更何况组织人事部门牢牢地把握着企业重要人事任免权，企业选举、招聘高级管理人员依旧是形式上的权力。从目前改革已经达到的进程看，政府从微观的企业具体经济行为中抽出，真正走到宏观调控的公共权力位置上来，还有待时日，但愈是伴随着市场体制和国企改革的深入，其不相适应之情形和阻力作用将愈益加剧，矛盾亦将愈益尖锐。
二、关于政企分开与社会经济、法律中介机构的生长
计划体制留下的另一弊端，是政府行为与社会中介机构行为的混淆。在政府管经济、管人民生活和管社会的传统观念指导下，我国在长时期内不存在中介机构，也就是不承认社会有组织的专业服务机构，一切都被置于政府与人的关系调整之中，将具有强制性的管理与服从特征的社会规范当作唯一的准据规范。随着计划体制的松动，人们开始思考和承认在行政权力管辖之外，还应当也可能存在一个有组织的社会中介地带，它属于社会自身依据一定的文化历史经验和规范原则建立起来的、服务性质的中间领域，既是民意的，又是公认有权威性的，例如律师、会计师以及在现代社会条件下衍生的各类咨询业即是。
根据体制转轨时期的特点，社会中介机构的生长只能是政府职能调整的结果，政府需让出位子，放弃某些过度膨胀的权力，才能为中介机构创造一个有所作为的空间。在传统的商品经济社会，中介机构是社会自治程序发展的产物，一开始就具有鲜明的民间色彩，同时又在国家加强对经济进行干预的过程中，形成了一定的公众监督机制，与经济关系的社会化保持同步。两者一经比较，我们清楚地看到，我国社会主义市场体制的建立与完善，尽管不可低估政府在宏观调控方面的巨大作用，但必须彻底摈弃行政权力万能的观念，应当重新评价政府管理与社会自治或救助之间的关系，充分重视和加强有关中介机构的建设，使之成为市场体制的有机组成部分。
基于商品交换所形成的市场关系，在本来意义上要求政府必须是廉价的（轻装而廉洁）和有效的，尤其应该是纯粹中间性的，以此保证商品交换的畅通、低成本和直接的当事人公正。但到了垄断经济阶段，由于充分的平等自由经济基础已经不存在，在客观上要求有一种足以制衡不平等当事人之间的社会力量对经济进行调控，这便导致了国家经济干预和国有经济的参与，如果说在纯粹的私有制商品社会已经发展到了社会化和国家干预经济的时代，社会主义国家显然没有必要，也没有可能重复资本主义市场形成的自然历史过程，而应该直接地、更有成效地吸收其现代文明，为我所用。因为第一，由国有资产，即采取行政权力集中起来的社会资本所建立起的大中型企业，已经具有相当的规模化和集约化水平，并且形成了可观的甚至是垄断性的市场占有率，对于这类企业实行自由放任的市场原则是不适宜的；第二，历史上的计划体制已经把国家，尤其是政府推到直接参与经济的前台，这既有与市场关系不可同日而语的根本性区别的一面，也有与任何政府调控经济相通的一面，对于其统筹社会全局和实行社会化公平干预的某些成功经验，在经济改革性的总体调整之后，仍不失为符合中国国情的有用财富。我们应当尊重一切从实际出发，从中国国情出发的原则，切忌重复否定一切百废待举的民族虚无主义。
假定前述立论是适宜的，政府对市场关系的宏观调控，甚至必要的具体决策便是无可非议。可见，在我国现代市场体制建设中，政府行为与社会中介机构行为的关系准则，必须充分注意到政府行为可让出的空间界限、时机，这需要有一个探索、试验和逐步发展的渐进过程，企图一步到位是不现实的。例如到目前为止，几乎所有大中城市的国有企业破产案，都是由政府主管机关或由主管机关直接扶持的中介机构承办，没有任何一个律师事务所能够协调和解决企业破产中的诸方面矛盾，连法院也承认必须依赖政府，实践中奉行无政府参与不受理破产案的原则。显然，这是由于市场条件并未发育成熟，一旦完全按市场规则操作，必定不可驾驭。与此相关联的是，在相当一个时期，尤其是处于起步阶段的中介机构，需要借助于行政权力，甚至直接从行政权力机关生长起来，这正是目前某些政府主管机关兴办咨询业，将部门可以分解出的行政业务性工作移转到咨询机构办理的原因所在。对此持批评立场的较为普遍，但也许将为实践证明是合理的，它正如同国有企业体制改革一样，从完全的行政行为到行政与社会之间比较模糊的行为，再转化成真正的社会行为，这应该看成是旧体制蜕变和新体制生长的一种过渡形态，一种历史进步的过程性特殊形态。
三、关于当前政府行为的方向评价
尽管包括股份有限公司在内，企业制度还远没有达到满足建立起市场微观基础的规范严格的目标，改革还有待继续完善，但在企业改革的方向上，总是与市场靠近了。作为改革中的政府行为是否也如此呢？
在传统的计划经济体制条件下，虽说企业为政府的附属体，然而政府毕竟与经济实体在产权权益上界限分明，各职能部门分工明确，与企业无直接的利益联系。在改制过程中，一方面企业比较市场化了，另一方面，政府与企业特别是在产权关系上却更加模糊了。地方政府的国资局挂上一块国资公司牌子的情形彼彼皆是，它们既是履行国资监管职责的行政机关，又是国有投资人，享有投资权益，直接从事资本的营生。同时，效法国资部门的一些主管机关也跃跃欲试，不甘落后，大有挂牌为营之势。更使人深为忧虑的是：政府机关往往在行使资本权利时名不正、言不顺，态度多有暖昧，以致实际上造成了所有权主体缺位，国家投资权益无人关心。这种政府资本化的趋势，显然与建立市场体制是反方向的，它不仅成了当前国有资本流失和损失的重要原因，而且钝化了公共权力机关本身，削弱了政府职能，甚至模糊了政府形象，使政府有可能陷入具体的经济与社会利益漩涡，这与市场对政府的要求完全背道而驰。此外，在政府替代中介机构操办企业改制申报与制作现代企业制度规范方面，最明显的问题是政府代企业做方案、修改方案，又对方案进行审批，虽有方案不符合法定要求，后果则由企业负担。这既包含了企业与政府行为错位，由政府审批企业变成了政府审批自己，还出现了政府可能以此收费而并不承担正式的中介机构应当承担的法律责任，使企业在日后有事而苦不堪言。这实际上阻碍了政府机构的精简和改革，使大量人员忙于具体事务，不能保证领导机关集中力量解决政策性的宏观、中观问题。当前，最紧迫的任务是把各级政府主管机关从产权关联和操办企业事务中解脱出来，既让企业行为到位，更使政府行为到位，不能借口政府调控经济和强调解决历史遗留问题而迟延解决政企分开问题。
在已经转入市场运行机制的今天，仅仅注重国有资产是否落入私人腰包是远远不够的，由那些政府主管机关分别掌管国有资产造成的财富浪费和资产流失，正是法律关系不顺的结果。更有甚者，在关系不顺情况下进行的投资、改制等等，还会留下创设企业制度和市场制度的先天性缺陷，如果不能适时地从体制上获得补救，我们将会面临既有旧体制历史遗留问题的缠绕，又有新体制主体关系混乱和更加复杂的利益冲突难以避免，从而造成社会主义市场肌体带病起步，形成历史性的遗憾。