社会救助制度的异化和变革——从收容遣送到救助管理，本文主要内容关键词为：社会救助论文,制度论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
2003年注定是中国社会保障发展史上值得纪念的一年。该年8月1日，国务院颁布的《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》（以下简称《救助管理办法》）正式施行，1982年国务院制定的《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》（以下简称《收容遣送办法》）同时被废止。与之相应，全国各地的收容遣送站陆续被改建为救助管理站。城市流浪乞讨人员的救助管理制度正式取代了收容遣送制度。救助管理制度运行一年以来，我们可以发现：从收容遣送到救助管理，实质上体现了社会救助制度的异化和变革，其中透射出政府理念的转变和公民权利的实现，走过了一条极不平凡的社会保障之路。
一、异化：收容遣送
早先的收容遣送，本是一项关照弱势群体的社会救助制度。但是在其实施过程中，制度本身逐渐发生了严重的变形和异化，引发了诸多滥用公权的恶性事件，造成了严重的社会危害，直至2003年被彻底地废除。这里所说的异化，主要包括两个层面的涵义：一是指制度属性的异化。收容遣送之初衷是为了设立一项社会救助制度。《收容遣送办法》第一条规定，“为了救济、教育和安置城市流浪乞讨人员，以维护城市社会秩序和安定团结，特制定本办法”。从立法条文和具体实践来看，早期的收容遣送具有着救济安置和治安管理的双重制度属性。但是收容遣送最终却蜕变为单纯的治安管理制度，原有的社会救助制度属性丧失殆尽；二是指制度公正性、有效性的异化。在制度属性的异化过程中，收容遣送最终蜕变为一项主要针对流动人口的治安管理制度，由于缺乏有效监督，日渐沦为公权力滥用的温床，公民的人身自由和权利受到了极大的威胁。另一方面，收容遣送救助属性的消退，导致城市流浪乞讨人员的救助管理处于真空之中，弱势群体的社会救助权益得不到保障。缘由于此，收容遣送制度的公正性、有效性受到了社会各界的普遍质疑。
收容遣送的异化历经了一个较长的历史，其直接表现为收容对象范围的不断扩大。收容遣送早在解放之夕业已存在，当时是以社会救济政策的面孔出现，主要针对国民党的散兵游勇、妓女、吸毒者、流浪乞讨人员等；自然灾害时期，收容遣送救济安置了大量因灾逃荒的饥民；1982年，国务院制定并实施了《收容遣送办法》，正式确立了收容遣送制度。当时的收容对象是“家居农村流入城市乞讨的”、“城市居民中流浪街头乞讨的”及“其他露宿街头生活无着的”等三类人；1991年，国务院印发第四十八号文，将“三无人员”（即无合法证件、无固定住所、无稳定收入的人员）纳入到收容遣送范围。后来在具体施行中，地方的一系列法规又将收容遣送扩大到“三证”（即身份证、务工证、暂住证）不全的各类人员。至此，收容遣送逐步异化为限制流动人口特别是外来务工人员的治安管理制度。
从救济安置到治安管理，收容遣送制度发生了严重的异化。这种异化既根源于制度固有的本质缺陷，又受制于特殊的时代背景，具有深刻而复杂的历史社会原因：
1、城乡分割的社会经济结构是收容遣送异化的时代背景。我国长期处于城乡分割的社会经济结构状态，公民的自由流动和迁徙受到极大的限制。收容遣送以户籍制度为实施基础，将收容对象强制遣送回原籍，正是城乡分割在具体制度层面的必然反映。社会秩序，还是公民权利？计划体制下的社会救助制度是不惜以牺牲后者来换取前者的。伴随市场改革的深入，城市化逐渐打破着城乡分割的结构状态，人口流动呈现出不可遏制的势头，这给城市社会秩序的维护带来了严峻的挑战。基于稳定的政治诉求，政府仍然继承着过去限制流动的管理思维，在地方性立法中扩大着收容的对象范围，直接地促成了收容遣送的异化。从一定意义上说，收容遣送的异化是城市化进程中带有计划痕迹的某种产物。
2、公权力不合理的设定造成了收容遣送的本质缺陷，而缺乏监督则不断放大着制度的异化。制度的属性或功能往往依据于管理权的某种设定。从《收容遣送办法》可以看出，收容遣送是一项具有救济安置和治安管理双重属性的社会救助制度。更进一步的，《收容遣送办法》第二条规定，“收容遣送工作由民政、公安部门负责”，这就从管理权的设立上限定并保证收容遣送的双重制度属性。制度属性的双重设定同时也意味着不确定性，为日后收容遣送的异化埋下了伏笔。
事实上，收容遣送自身存在着本质的制度缺陷。通过《收容遣送办法》，行政机关被赋予了一项可怕的权力：他们可以在公民没有触犯国家任何法律法规的情况下，不经过司法审判便剥夺或限制其人身自由。这种权力设定严重违反了《宪法》及其他相关法律的规定（注：《宪法》第三十七条规定：中华人民共和国公民的人身自由不受侵犯。《立法法》第八、九条规定：对公民政治权利的剥夺、限制人身自由的强制措施和处罚，只能制定法律。）。同时，这样的权力在行使起来，基本上受不到任何的监督。收容遣送由民政、公安部门负责，行政机关握有强制执行的权力，被收容人员只有配合与服从的义务，没有表达真实意愿的自由和权利。整个制度是一个独立运行的封闭系统，缺乏基本的、必要的监督和制约。公权力不合理的设定，是导致收容遣送制度异化的根源之所在，而监督缺失又为公权的滥用打开了方便之门，不断地放大着制度的异化。收容遣送朝着背离制度初衷的方向愈行愈远。
3、地方、部门利益的畸形发展推助着收容遣送的异化。对于地方而言，收容遣送由社会救助制度异化为治安管理制度，他们确实从中得到极大的便利和益处。首先，地方通过收容遣送，可以限制外来人口进城务工，从而达到保护本地人口就业的目的。特别是在就业趋紧的近几年，外来务工人员同城市失业、下岗人员就业岗位争夺的矛盾日渐突出，收容遣送客观上充当了地方保护本地就业而设置的某种门槛；其次，流动人口的大量增加给城市社会秩序的维护带来了严峻的挑战。通过将他们收容遣送回原籍，地方可以简单便利地转移矛盾，这也正是地方性法规扩大收容范围的一个重要动机。每到重大节庆假日，外来务工人员更是成为收容遣送的重点对象。为了城市的治安管理和形象维护，地方的长官们是不惜以牺牲外来务工人员的权益为代价的。值得注意的是，收容遣送在每个城市的异化程度并不是一样的，它主要地表现在那些外来务工人员较为集中的城市。因此，收容遣送的异化还具有一定的地域性。
部门利益的畸形发展，主要体现在某些收容站的违规操作上（注：收容站组织被收容者进行生产劳动，是有法律依据的。《收容遣送办法实施细则》第二十二条规定“收容遣送站组织被收容人员进行生产劳动的收入，主要用于被收容人员的伙食补贴和遣送路费”。向收容者收取费用则没有法律依据可寻。政府曾多次明令禁止和取消收容遣送中的乱收费，但却屡禁不止、收效甚微。）。由于缺乏监督，某些收容站打着治安管理的幌子，肆意扩大收容遣送范围，或强迫被收容者进行无报酬的生产劳动，或开出赎取价格、向被收容者勒索钱财费用。收容站演变为了部分人敛财致富的工具。据报载，从1996年到2002年，湖南省涟源市收容站利用扣人索钱的手段，从一万多名农民的身上搜刮现金竟高达320万元。畸形利益的内在驱动，带来了收容管理工作的混乱和无序，这给被收容者的自由和权利造成了更大的威胁。
综上所述，由于诸多复杂因素的合力，收容遣送逐渐由社会救助制度异化为治安管理制度，制度本质的缺陷不断被放大，其公正性和有效性日渐削弱。制度的异化、管理的混乱，制造了一系列耸人听闻的恶性事件，其危害已经到了不得不改革的地步。公众的愤怨之火日以积蓄，终于以“孙志刚事件”为导索全面爆发，最终埋葬了收容遣送制度。
二、变革：救助管理
收容遣送的废止、救助管理的确立，肇始于著名的“孙志刚事件”（注：2003年3月，年轻的中国公民孙志刚被广州市某派出所错误收容，随后非正常死亡于收容救治站中，是为“孙志刚事件”。）。 自从《南方都市报》率先披露孙案后，媒体的声音和公众的眼睛都迅即聚焦在此事上。值得欣慰的是，本届政府对于事件的反应果断而明智。6月22日，国务院颁布了《救助管理办法》。8月1日，《救助管理办法》及其实施细则正式施行，1982年颁行的《收容遣送办法》同时被废止。在不到半年的时间里，收容遣送完成了到救助管理的变革。
救助管理和收容遣送最基本的不同，在于制度理念的差异。先前国家管理机关的职责、权力和公民的义务，正被代之以国家管理机关提供社会救助的义务和公民获得社会救助的权利。先前无限的、管制的政府正在向有限的、服务的政府过渡。现代社会保障中自由、平等、选择的理念正在逐步被确立起来。不同的制度理念，必然导致不同的制度面貌。
从新旧《办法》中，我们可以发现二者立法精神的最大不同，也即是实现救助管理变革的基本前提，在于《救助管理办法》承认了公民三个基本的权利：一是公民自由迁徙的权利。收容遣送贯彻强制的原则，剥夺或限制了公民自由迁徙的权利。救助管理则取消了强制的做法，是否接受救助完全取决于受助者的意愿，同时新法将受助对象严格界定为“城市生活无着（注：《救助管理办法实施细则》对“生活无着”的解释是“自身无力解决食宿、无亲友投靠、不享受城市最低生活保障或农村五保供养、正在城市流浪乞讨度日”等四个条件。）的流浪乞讨人员”，实际上确保了流动人口特别是外来务工人员不属于救助管理的范围（当然就更不会被收容遣送），在某种程度上保证了公民自由迁徙的权利；二是弱势群体接受社会救助的权利。收容遣送更多的强调国家管理机关的权力和被收容者的义务，二者处于不平等的法律关系，社会救助中的平等理念自然难以实现。救助管理则明确了获得救助是城市流浪乞讨人员的法定权利，提供救助是国家管理机关的法定义务，贯彻了社会救助中的平等理念，维护了弱势群体的权益；三是公民自由选择生活方式的权利。收容遣送对城市流浪乞讨人员，无论他们意愿与否，一律实施强制的做法，剥夺了他们乞讨的权利。救助管理则尊重了这部分弱势群体的意愿，他们既可以获得国家管理杉L关提供的社会救助，也可以选择流浪乞讨这种并不体面的生活方式。
对公民权利的尊重，就是最好的社会保障。新旧立法对待公民权利的不同态度，决定了新旧制度不同的运行状态和特点。概而言之，从收容遣送到救助管理，制度主要完成了以下几个方面的变革：
1、从强制收容到自愿受助。强制性是收容遣送的一个基本特点。根据《收容遣送办法》第六条，被收容者必须服从收容遣送，这就剥夺了他们进行选择的自由和权利。救助管理则废止了强制的做法，确立了受助自愿的原则。政府有义务对流浪乞讨人员提供社会救助，但流浪乞讨人员享有接受或拒绝这种救助的自由，并没有必须接受和服从的义务。即使是暂时接受了救助管理，流浪乞讨人员也有随时放弃权利的自由。《救助管理办法》第十一条规定，救助站“不得限制受助人员离开救助站”，从而保证了他们人身自由的权利。强制和自愿是新旧制度的最大区别，也是现代社会救助理念最基本的体现。
2、从有偿收容到无偿救助。先前的收容遣送并不是完全无偿的。除了政府的财政支持外，个人还要承担相当的责任。根据《收容遣送办法实施细则》第二十二条，被收容者还要参加收容遣送站组织的生产劳动，其收入用于被收容者的伙食补贴和遣送路费。某些收容站甚至还违规操作，向被收容者或家属收取费用，沦为了敛财致富的摇钱树。所谓生产劳动并不是被收容者意愿的真实反映，收容遣送中的个人责任实际是建立在对公民歧视的不平等基础上的，因此不能与现代社会保障意义的个人责任相提并论。现代意义的个人责任是建立在平等基础上不同社会保障主体权利义务分担的合理结果，救助管理制度的设计正是合理分担精神的良好秉承。城市生活无着的流浪乞讨人员属于社会最底层的弱势群体，他们很难解决自身的生存生活问题，处于极大的风险之中，国家应当而且也能够提供临时的救助，帮助他们渡过难关。根据《救助管理办法》，县级以上城市人民政府应当根据需要设立救助站，采取积极措施及时救助流浪乞讨人员，并应当将救助工作所需经费列入财政预算。政府对救助管理承担着完全的财政责任。《救助管理办法》同时规定，“救助站不得向受助人员、其亲属或者所在单位收取费用，不得以任何借口组织受助人员从事生产劳动”，从而表明了救助的无偿性，也就斩断了强迫劳动或乱收费的罪恶之源。当然，政府承担完全财政责任并不意味着个人和家庭没有任何的责任和义务。根据《救助管理办法》，个人承担着如实提供本人基本情况、遵守法律法规及救助站各项规章制度等义务，家庭承担着对流浪乞讨人员的抚养、赡养等义务。
3、从封闭运行到开放管理。《救助管理办法》实施后，全国各地的收容遣送站陆续被改建为救助管理站，先前带有强烈监所痕迹的设施全部被拆除改造。这不仅仅是基础设施的改建，更代表着新旧制度截然不同的运行状态。收容遣送由民政、公安部门负责，基本上处于封闭运行的状态，特别是异化为治安管理制度后，其封闭及弊端日渐凸现。从封闭运行到开放管理，是新的救助管理制度的一个基本亮点。救助管理面向的对象要素——人是完全流动的，从根本上决定着制度运行必然是一个开放的系统。首先，国家鼓励、支持社会组织和个人救助流浪乞讨人员，非政府力量的引入必将增强制度的透明度和开放性；其次，在坚持民政部门作为管理主体的基础上，逐步完善各项监督机制，试图通过有效的监督来防止权力的滥用，确保制度健康良性的运行。现代社会保障天然具有开放的属性，制度实施和监督系统的多元化是基本的保证。
相对于收容遣送，救助管理的优越性是显而易见的。公民的人身自由和权利不再受到威胁和侵犯，弱势群体的社会救助权益得到了保障。但是我们必须清醒地认识到，新制度实行一年多来，还面临着诸多严峻的挑战。如何确保救助经费的落实、如何有效鉴别求助对象、如何发展民间力量参与救助事业，都是非常现实的难题。救助管理的变革远没有完成，制度的完善和发展还有很长的路要走。
三、关于社会保障运行的启示
从收容遣送到救助管理，社会救助制度实现了一次深刻的变革。救助管理制度仅仅是庞大的社会保障体系的一部分，但它却被赋予了特殊的、丰富的内涵，对于我国社会保障运行有着深刻的影响和启示，其意义远远超越了制度的本身。
社会保障运行是一个包括立法、管理、监督、实施等层次的有机统一的整体。立法为社会保障运行提供基本的依据，属于最高规范层次；管理和实施实现了社会保障从条文到实践的飞跃，属于责任执行层次；监督负责社会保障运行的预警、制约和纠偏，属于基础监控层次。从收容遣送到救助管理，其内容涉及到了社会保障运行的四个层面，对其有着深刻的启示：
1、社会保障应当走法制化建设的道路。立法先行，不仅是西方社会保障发展的客观规律，也是我国社会保障改革的必然要求。一部合理的法律是社会保障良性运行的基本保证。作为一种稳定机制，社会保障从来都是不同利益群体相互较量的战场，社会各阶层正是在相互碰撞冲突之中达成某种妥协和平衡，最终形成社会保障共识即合理的法律。从此次变革可以看出，公众蕴含着强大的利益诉求和正义呼声，《救助管理办法》正是民意表达的最好范例。我国社会保障改革有着诸多的不确定因素，面临着巨大的政治经济风险，必须有某种合理的表达渠道来平衡不同的利益、吸取民间的智慧——坚持走法制化建设的道路无疑是最基本的要求。只有不同声音和力量的碰撞才能产生合理的社会保障法律。目前我国社会保障的法制建设水平还比较低，存在着立法主体混乱、层级无序甚至是立法思路漠视弱势群体等问题，已经严重地阻碍了社会保障的健康发展。立法机关和政府应当更为广泛地倾听不同的声音，合理规划立法进程，加强和完善社会保障法制领域的建设，为社会保障改革保驾护航。
2、社会保障管理权的设定要合理。收容遣送异化的根源在于公权力不合理的设定：一是行政机关自我赋予了剥夺或限制人身自由的非法权力；二是在管理权上对民政、公安部门的双重设定。对行政机关的不合法授权已经被废除，社会救助不再是强制而是自愿。管理权也恢复了民政部门的单一主体身份，还原了制度的救助属性。值得注意的是，管理权不合理的多重设定不仅仅存在于城市流浪乞讨人员的社会救助中，而是我国社会保障改革中一种较为普遍的现象。1998年之前，劳动部、人事部、民政部、交通部等部门甚至包括中国人民保险公司共同分割着社会养老保险业务。这种管理权的多重设定，削弱了养老保险制度的统一性，造成了养老保障资源的板块分割，给日后制度的发展带来了严重的损害。社会保障制度具有社会化的重要特性，客观上要求统一、权威的管理来整合有限的资源。管理责任主体的单一集中是相当必要的。
3、社会保障的实施必须面向社会。《救助管理办法》第三条规定，“国家鼓励、支持社会组织和个人救助流浪乞讨人员”，明确了民间力量可以参与救助管理，这种提法受到了西方国家社会工作救助经验的直接启示。当然，我国社会组织发育程度较低，慈善事业还相当不发达，民间力量真正介入救助事业还有相当长一段路要走，但是《救助管理办法》毕竟为其发展预留下法律或政策的空间。社会保障运行天然具有开放的属性，必然要求其实施系统的社会化。只有多元化力量的参与，社会保障才能实现不同责任主体权利义务的合理分担，有限的社会保障资源也才能得到最大效能的整合。
4、社会保障离不开切实有效的监督。没有监督的权力必然导致腐败和罪恶。社会保障监督的核心，即在于监督社会保障机构和工作人员正确行使职权，确保社会保障职能有效履行。收容遣送造成的一系列恶性事件，很大程度上即是由于缺乏有效的监督所致。救助管理汲取了这个惨痛的教训，加强了民政部门对救助站的管理和监督，但是仅仅是行政机关自身的监督是远远不够的。社会保障不仅需要自己的监督，还需要别人的监督。立法机关的监督、社会组织的监督、专门机构的监督、舆论的监督都是不可或缺的。监督力量的多元化、网络化，既是社会保障运行系统开放性的客观要求，更是社会保障权力切实履行并且不被滥用的有效保证。收容遣送的废止，很大原因是“孙志刚案”极端事件的推动。这种典型的制度末端治理，反映了社会保障监督的某种缺位和滞后。社会保障不仅需要事后的监督和责任追究，更需要事前事中的监督，特别是对于那些有着长期运行风险的社会保障项目（如养老基金的管理）而言，事前事中的预警监控显得相当的重要。切实有效的监督，保证着社会保障这艘巨轮不偏离预设的航道，在浪涛之中亦能稳定健康地前行。