体制内存量横向分解：中国金融制度创新的模式选择，本文主要内容关键词为：存量论文,横向论文,分解论文,中国金融论文,制度创新论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
（陕西财经学院金融发展研究所 郝继伦）
我国现存的以“计划主导型金融双轨制”为基本特征的金融制度严重滞后于
变化了的经济基础，推进金融制度市场化变革已是内在必然。但我国的金融制度
创新只能在诸多约束下寻求稳定的改革方式，以“市场主导型金融双轨制”为近
期改革目标。在“计划主导型金融双轨制”向“市场主导型金融双轨制”过渡的
模式选择上，笔者提出“体制内存量横向分解”的变革逻辑。
一、“计划主导型的金融双轨制”：对我国金融制度现状的总体评
价
考察我国１８年的金融制度变革轨迹，始终以组织机构分设、中央与地方分
权与集权、体制外金融增量演进为核心主线。这种典型的渐进式改革逻辑对我国
金融制度产生的绩效是“量”急剧扩张的同时“质”却没有发生实质性变化。具
体言之，一方面，金融中介机构的信用创造与货币供给愈来愈成为经济增长的基
本支撑与推动因素，１９９５年金融资产总量较１９７８年增加１８倍，金融相
关比率即金融资产总量占ＧＮＰ的比重１９９５年已达２７９．３％（据各年《
中国金融统计年鉴》推算），在社会融资总量中，通过金融中介机构媒介的比重
达８５％以上，银行信贷资金占企业资金平均比重的８０％以上，“金融”是宏
观经济运行中最活跃、最敏感、最引人注目的变量，同时也是牵动宏观经济波动
的最直接因素。另一方面，根据制度经济学理论，金融制度的实质是金融运行规
则特别是资金的配置机制。从这层意义讲，１８年的金融改革在使金融总量迅速
扩张的同时，却未使金融结构与金融制度安排发生实质性的变化，大量金融资源
仍通过旧的融资方式与渠道进行低效配置，经济的超高速增长仍主要靠银行资产
总量扩张来维持。这种以“量”的扩张而非“质”的变化为基本特征的显著而不
深刻的渐进式金融改革逻辑所引致的我国现行金融制度呈现一种典型的双轨特征
，并且具有强烈的计划主导型色彩。具体表现如下：
（１）从基本的资金融通关系看，随着体制外非国有商业金融成份的出现和
直接金融的成长，社会资金融通配置交易关系中注入了某种程度的市场化成份，
但从总体上看，信用集中于国家和货币资金按信贷计划自上而下的配给制格局仍
居主导地位，国家银行与国有企业间的融资交易仍以信贷资金“供给制”为基本
特征。（２）从金融结构看，１８年的金融改革，在传统的四大专业银行体制以
外新生了十余家全国性和地方性的商业银行以及数量众多的非银行金融机构，这
些民营金融主体虽然在经营运作方面尚有待规范，但基本是以市场为依托，按价
值规律和资金供求规律来配置社会资金，但在整个宏观金融格局中，民营金融成
份的力量依然十分薄弱，四大专业银行垄断分割储蓄——信贷市场的特征依然十
分明显。目前，四大专业银行的金融资产占全国金融资产的８４．７％，从业人
员占全国金融从业人员的９０％，金融网点占全国金融业务网点的９８％。（３
）从货币资金的价格——利率来看，体现为政府推动与市场推动双轨并存状态。
目前，我国绝大多数生产资料价格和生活消费品价格都已基本放开，由市场调节
，而唯独资金价格——利率仍然是双轨价格，计划利率与市场利率并存。即一方
面国家对专业银行实行比较严格的计划性利率政策，利率水平和利率结构均由国
家以计划方式确定，难以有效反映社会资金供求和稀缺程度；另一方面，传统国
有金融外滋生了富有活力的民营金融成份以市场为依托，按社会资金供求和稀缺
程度决定资金价格，执行市场利率。在现代市场经济制度下，利率决定着人们拥
有实物生产要素份额的大小，利率的双轨并存则正好提供了人们不合理地扩大实
物生产要素的“寻租”空间。目前，金融“寻租”行为和腐败现象屡禁不止，资
金体外循环严重等都可以在利率双轨制上找到答案。（４）从专业银行的业务性
质来看，十多年的金融改革使四大专业银行具有了相当的内在趋利动机，以市场
为导向的商业化经营的业务比重不断上升，但专业银行仍然承担相当比重的政策
性业务，虽然货币当局曾在１９９４年组建三家政策性银行，试图通过机构分设
来实现政策性业务与商业性业务的分离，但就目前实际效果评判，专业银行经营
中仍是政策性业务与商业性业务双轨并存，相当的重点建设项目贷款和巨额政策
性金融存量以及对亏损或半亏损国有企业的周转营运资金和“安定团结贷款”仍
由专业银行承担。（５）从宏观金融调控机制来看，间接性金融宏观调控的作用
不断强化，特别是１９９６年４月１日推出了公开市场业务，但应当看到，我国
仍然实行信贷计划为主的直接调控方式，当经济金融运行中出现大的波动时总是
不得不借助于刚性的计划和直接行政方式来控制金融机构的行为和信贷投放数量
、方向，致使整个经济金融运行迄今尚未跳出“一收就死，一放就乱”的循环。
综上可见，我国的现行金融制度呈现典型的计划主导型的双轨制特征。一方
面，金融运行中引入了相当的市场化特征，另一方面金融资源配置仍以计划指令
为主导，垄断信用于国家银行、由国家银行供给国有企业资金需求的基本融资格
局并未根本改观。而与此同时，经过１８年的经济改革，我国的经济基础却发生
了根本性变革，这突出地体现为：国民收入分配从“集财于国”转向“藏富于民
”，储蓄投资主体分离、储蓄投资差异扩大化，以致传统的以储蓄与投资主体合
一，社会资金高度集中、政府囊括全部积累活动为基本特征的社会融资格局已不
存在。金融发展理论表明，决定一国金融上层结构相对规模的主要因素是不同经
济集团之间储蓄与投资功能的分离程度，我国经济基础的如上变动为市场金融制
度的成长奠定了基本的前提并产生了融资交易市场化的内在要求。现行的计划主
导型的双轨并行的金融制度已明显滞后于整个经济体制的改革进程，金融部门已
成为社会资金环流，实物部门投入产出和生产消费的“瓶颈”所在。目前，我国
社会资金环流中社会资金高成本运行、居民债权在银行部门高度沉积、金融资本
供给价格与产业资本收益率严重扭曲，以及由此引致的财政、企业、金融三维债
危机都具有深刻的金融制度原因。
二、市场主导型的金融双轨制：由约束条件决定的变革逻辑
如上所述，变革现行的计划主导型的双轨金融制度，推进融资交易市场化是
中国金融改革与发展的客观必然。但制度变革作为一种在特定资源约束条件下寻
求主体利益最大化的社会博弈过程，制度变革的约束条件也就界定了制度变革战
略的选择空间。中国金融制度的变革逻辑必然取决于中国金融改革的约束条件。
着眼中国经济金融的改革全局，可以对中国金融改革的环境约束得出如下判断：
⒈国家财力日渐萎缩：金融改革缺少必要的资金支持
以机构分设、集权与分权为主线的渐进式金融改革目前已进入到“非帕累托
改变”状态，改革中利益关系的调整在短期内不但是“非同步增进”的，而且不
是“同增”的，而是“有增有减”。利益增进者自然会在改革的实际行动上支持
和拥护改革，成为改革的推动力量；而利益在短期内受削弱者难免会不自觉地产
生阻力。这就要求我们，在改革的具体操作上尽可能地平衡利益关系，通过对改
革中的利益受损者予以补偿，减少改革的阻力，寻求改革的稳定形式。金融改革
也不例外，在某种程度上对金融资源拥有支配使用特权的中央政府、地方政府、
国有企业等在短期内必然利益受损，这就要求国家有必要集中相当财力对此予以
补偿，保证如上主体对资金的正常需要。但改革以来，随着国民收入分配格局的
向个人倾斜，国家汲取的财力迅速下降，政府财力极度分散，中央财力已降至历
史最低点。据胡鞍钢博士指出，按国际通用惯例，不包括债务收入的财政收入占
ＧＮＰ比重１９７８年为３１．２％，１９９２年则下降至１４．７％，预计１
９９５年已降至１３．３％，几乎是世界最低水平。国家财力锐减导致财政赤字
连年攀升，１９９５年，中央财政赤字已突破６００亿元，占该年财政预算的比
重已上升到１０．５％。这样，国家财力严重不足，赤字连年，自身已陷入高债
务困境，根本无力为金融改革提供资金支持，创造宽松的经济环境，相反却连连
借助金融部门，通过信贷资金财政化弥补自身收支缺口，更严重的是，在缺乏财
政保障的情况下，金融保障事实上已成为国民经济运行中的最后一道防线，中央
地方政府安排的各个项目、国企营运中的资金需求，对亏损、半亏损国有企业的
“安定团结贷款”等无不通过金融保障来实现。结果，金融改革的环境迅速恶化
，改革的难度较８０年代显著增加。
⒉银企资金供给关系：近期难以切断
无疑，国有企业对国有银行的“资金需求刚性”与国有银行对国有企业的“
资金供给刚性”的高度“粘合”是制约金融制度创新、专业银行商业化的突出难
点。打破银企间的资金“供给制”实现真正的“借贷制”是实现融资交易市场化
，资金商品化的关键所在。但是，笔者认为，在现行体制框架内，这种资金供给
关系恐难以切断。这是因为：①集中信用于国家银行的金融发展模式使企业的融
资渠道和选择空间十分狭小；②实行银企双向选择，交易市场化，低效亏损和风
险过大的企业将难以获得信贷资金，企业破产倒闭和工人失业在所难免，但在我
国社会失业保障制度尚不完善的背景下，长期聚集大批失业人员，则会严重地影
响经济、社会稳定。鉴于此，笔者认为，在社会保障机制完善，企业经营机制转
换以及金融市场健全之前，切断银企资金供给关系并不具备现实可行性。
⒊巨额不良债权：近期难以化解
目前，四大专业银行的不良资产已逾８０００亿元，成为专业银行商业化乃
至金融制度创新中的突出障碍。由于数额庞大，成因复杂，单纯依靠财政、银行
、企业都不能也无力解决，而只能采取由多方共同承担，多种手段综合运用逐步
化解。而各种解决手段又各有不同的限制条件，使处理过程更显复杂。就银行而
言，贷款转化为投资固然可以减少不良资产，但只有那些效益好，产品适销对路
企业的贷款才适宜改作投资；就企业而言，用破产资金清偿所欠银行贷款，作为
处理银行不良资产的一种手段，原来是市场经济的应有之义和内在之理，但在失
业保障制度尚未确立之前，大规模的企业破产并不具备现实的可操作性。况且，
即使允许企业破产按现行清偿顺序，银行方面所得到的偿付金额也是寥寥无几；
就财政而言，用财政注入企业资本金或银行资本金的办法可以减少企业不良债务
和银行不良资产，但在我国财政收支连年捉襟见肘的宏观前提下，根本不能从实
质上解决。其实，对转轨经济而言，如何处理巨额坏帐和银行资本短缺一直是困
扰各国金融改革的难题，具有极大的风险性，东欧各国到目前也未找到一个有效
的解决办法，在核销不良债权方面都普遍采取十分谨慎的态度。所以，期望现存
的巨额不良债权在短期内能得以化解，恐怕不具有现实操作性。
⒋政策性金融与商业性金融分离：三家政策性银行难以胜任
１９９４年前，专业银行对政策性业务实行分帐管理，在专业银行机构内部
把政策性业务与商业性业务分开管理，结果导致政策性业务与商业性业务混同，
专业银行经营行为严重扭曲。１９９４年组建三家政策性银行，其目的即在于以
机构分设来实现政策性业务与商业性业务的彻底分离，但就目前实际效果评判，
政策性业务与商业性业务仍是分而不离。目前，政策性银行承担的只是政策性金
融增量中的一部分，政策性金融增量中的其余部分，如相当的重点建设项目贷款
和巨额政策性金融存量以及对亏损或半亏损国有企业发放的“安定团结贷款”仍
由专业银行承担。其主要原因是政策性金融资金来源渠道不畅。因为政策性银行
的资金性质虽然是以信贷方式运用的财政性资金，但其经营方针也应是以不亏损
为原则，而同时其贷款利息又必须低于商业银行的贷款利息以体现倾斜扶植政策
。这就要求政策性银行必须具有低成本且相当稳定的资金来源渠道。我国的政策
性银行的资金规模十分有限，且主要借助向专业银行出售金融债券融通而来，而
专业银行资金又主要是以高成本从居民手中借来的，结果政策性银行资金成本在
高位徘徊，运转步履维艰，无法发挥项目的政策性优惠，只能起到政策性项目资
金供给作用。由此可见，在现行体制下，通过机构分设根本不能有效解决政策性
业务与商业性业务的分离问题，即使得到有效分离，也只能解决合理的增量部分
，如重点建设项目贷款，出口贸易贷款，收购农副产品贷款，而庞大的不合理部
分如对亏损或半亏损国有企业的“安定团结贷款”等，仍只能由专业银行承担。
综上可见，国家财力日渐萎缩使金融制度变革缺少必要的资金支持，银企间
的资金供给关系一时难以切割，巨额不良债权一时难以化解，三家政策性银行的
成立并不能使专业银行完全摆脱政策性业务。中国的金融制度创新只有在这样的
环境约束下寻求改革的稳定形式，设想近期内构建我国的完全意义上的市场金融
制度是不现实的，而应以“市场主导型的金融双轨制”为变革的目标模式。其基
本涵义是：社会融资交易关系以市场化原则为主导，但同时暂时维系对部分国有
企业的资金供给关系；社会资金价格以社会资金供求决定的市场利率为基准，同
时保持对某些政策性项目的优惠扶持；在进一步拓宽政策性金融资金来源渠道的
同时，构造我国的以商业性金融业务为主，商业性业务与政策性业务并存的金融
双轨体系。其目的是在保持社会经济金融基本稳定的前提下，推进金融制度的市
场化变革。
三、“体制内存量横向分解”：迈向目标模式的方略选择
中国金融制度近期的变革逻辑是实现“计划主导型的金融双轨制”向“市场
主导型的金融双轨制”转变。而构建我国的现代商业银行制度和政策性金融制度
无疑是其核心所在。如何构建我国的现代商业银行制度和政策性金融制度呢？现
行的常规思路主要有：“体制外增量改革”和“体制内存量纵向变革”两种，笔
者认为，在现行制度背景下，两种改革思路都不具有现实操作性：
就“体制外增量改革”而言，该思路主张在现行专业银行体制外大力发展商
业银行：①发展股份制区域商业银行；②组建股份制的全国性商业银行；③引进
外资银行及兴办中外合资银行；④组建城乡信用合作银行。同时建成我国的政策
性银行。无疑，在国有专业银行商业化改革存在较大难度的宏观背景下，借助“
体制外”商业银行的发展实现商业银行制度建设。通过专业银行政策性改造完善
政策性金融体系对我国的金融制度创新予以了新的启迪，具有创造性的指导意义
。但鉴于国有专业银行在储蓄——信贷市场上的绝对支配优势，如果不把其转变
为商业银行，就不能真正解决微观金融基础不适应市场经济内在要求的矛盾，即
使鼓励发展“体制外”民营金融成份，传统体制所释放出来的强大路径依赖和惯
性吸附效应也将导致新生的商业银行迅速向旧体制复轨。同时这是一种渐进式改
革模式，需要多年时间，在中国经济渐进式改革已接近临界点状态，转变经济体
制和经济增长方式已迫在眉睫的条件下，将会使社会丧失体制转变的机会，进而
使资源配置方式在计划经济体制局面中滞留过久，无疑不利于两个“根本性转变
”的实现，加大改革成本。
就“体制内存量纵向变革”而言，该思路充分注意到现有国有专业银行在我
国银行体系中占据主导地位的客观现实，主张专业银行向商业银行纵向转轨，即
通过对四大专业银行的股份制改革，组织体系重构，内部管理制度强化等途径将
四大专业银行分别转变成四大国有商业银行，同时将三家政策性银行进一步完善
构成政策性金融体系。但是在当前银企资金供给关系难以切断，三家政策性金融
机构难以实现政策性金融与商业性金融业务分离，现存巨额不良债权难以化解的
体制背景下，任何“体制内存量纵向变革”即四大专业银行单独纵向突破的改革
思路都无法构建我国的现代商业银行制度和政策性金融制度，进而实现“计划主
导型金融双轨制”向“市场主导型金融双轨制”的转变。
鉴于以上分析，笔者建议实行“体制内存量横向分解”的变革思路。即从“
体制内存量”横向重组着手，将四大专业银行良好资产的６０～７０％抽出，组
合在一起，同时在保证国有股份占主导的前提下，吸收相当民营、外资股份，按
照经济效益原则组建８～１０家全国性国家控股的，股份制商业银行，按国际惯
例实行规范的商业化经营。同时，收缩四大专业银行机构设置，同政策性银行合
并，组建我国的政策性银行，经营政策性业务，并在现代企业制度确立以前保证
国有企业资金需求。
该种改革思路具有如下优点：①改革与发展同步推进，在化解现有矛盾的同
时，培育新型的市场金融制度，在短期内建成我国的国有商业银行体系，实现“
计划主导型金融双轨制”向“市场主导型金融双轨制”转变；②组建的商业银行
是国家控股的多成份股份制银行，保证了商业银行的国有性质，又使其具有内在
自我约束激励机制；③允许现有计划金融体制与市场金融体制双轨并存，保证了
国有企业转制前的资金供给，不致引起社会问题。④打破了现行科层式重叠和纵
向一体化的金融组织体系，优化银行组织结构；⑤从根本上冲破现行的金融垄断
格局，激励金融竞争，提高金融效率。⑥新生商业银行按“三性”原则，面向全
社会经营，有利于促进民营经济的发展；⑦为其他方面的金融改革奠定了微观制
度基础；⑧基本不需要国家投资，是国家财力日渐萎缩背景下的最优选择，有利
于节省改革成本。＊
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