燃油税的国际比较及对我国的启示，本文主要内容关键词为：燃油税论文,启示论文,我国论文,国际论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
改革开放以来我国经济取得了举世瞩目的成就，但资源短缺这一瓶颈问题一直困扰着经济发展的方方面面，它极大地制约着我国国民经济的可持续发展。
一方面，我国石化燃料资源稀缺，石油、天然气人均可采量仅为世界人均值的8％。1993年起，中国成为石油纯进口国，目前已成为继美国之后世界第二大能源消费国。据海关统计，2004年我国原油进口首次突破亿吨大关，达到12272万吨，同比增长34.8％，占当年全世界石油需求增长总量的41％。成品油进口量达3788万吨，全年进口石油产品用汇431.6亿美元，成为进口用汇最大的单一产品。能源问题牵制着我国汽车工业。也成为整个经济发展的绊脚石。节能的迫在眉睫呼唤政府用经济手段调控。
另一方面，长期以来我国收费与乱收费的问题非常严重。目前各类收费数额预计占我国GDP的10％左右，而同期各项税收收入占GDP的比重接近12％。据调查研究表明，至1997年底，我国各种各类规费与基金项目大约7000个，涉及收费金额4200亿元左右，相当于当年财政收入的45％(还不包括其他乱收费)。从理论上看，税源与费源是同一源泉，都是国民收入的组成部分，收费多，必然征税少。许多地方以费挤税，收费多于征税，严重干扰了税法的执行。费改税势在必行。而交通公路收费项目和收费金额占各类收费项目的45％—50％，因此政府也有意开征燃油税取代公路养路费、公路客货运附加费、公路运输管理费、航道养护费、水路运输管理费、水运客货附加费，以及地方用于公路、水路、城市道路维护和建设方面的部分收费作为费改税的突破口。
关于征收燃油税问题，在1997年7月3日通过的《公路法》首次提出：“公路养路费采取征收燃油附加费的办法。拥有车辆的单位和个人，在购买燃油时，应当按照国家有关规定缴纳燃油附加费。”1999年10月《公路法》修正案第三十六条改为：“国家采用依法征税的办法筹集公路养护资金，具体实施办法和步骤由国务院规定。”由此奠定了开征燃油税的法律基础。2005年初，国务院发展研究中心曾分布报告称国家已制定了燃油税的方案，准备择机公布推行，但直到2006年，燃油税的开征仍悬而未决。究其原因，开征这一税种有一些问题没有理顺。
一、我国开征燃油税需要解决的问题
1.各利益集团的博弈
许多学者都认为，燃油税的开征一推再推的根本原因在于各利益集团的利益无法均衡。
(1)中央政府和地方政府的利益分配。中央政府与地方政府的利益并不完全一致：中央政府起着宏观调控的作用，能源、交通等行业以致整个社会的状况和所受的影响都要计入它的考虑范围之内。从费改成税，并不可能增加国家在这一方面的总收入，否则给消费者增加负担会影响改革的推行。但由于过去的养路、过路、过桥等费用，分别有地方交通、建设、公安等部门收取，他们各自靠山吃山，各自养活着一批人，当然相当大的部分交给地方财政由地方政府使用。燃油税开征后，按合理的征收模式，应是共享税，燃油税收入主要由中央政府管理但通过一定渠道转移部分收入归地方使用，它在一定程度上削弱了地方政府自主使用地方公路建设及维护资金的权力，因而地方政府对燃油税的开征有抵触。
而地区间的利益分配也有难度。比如：西藏地域辽阔、公路总长度长，需要较多的资金来修建和维护；但西藏人口密度很低，汽车保有量小，因此征得的燃油税总额肯定也小，无法满足修建和维护公路的需求。而上海地域广度和公路长度远不如西藏，但上海人口密度很大，汽车保有量很高，征收的燃油税用于维修公路绰绰有余。由此看来燃油税在地区间的分配就很难公平。
(2)公路交通部门和税务部门之间的利益冲突。费改税后，新开征的燃油税由税务部门收取。如此一来，公路交通收费部门的一块利益丧失了——按照《公路养路费征收管理规定》第十二条：“各地养路费征收费率定为营运收入的12％-15％”，养路费无疑是一笔可观的收入。同时公路交通部门手中令过往车辆无不心惊胆战的公路稽查权也从此丧失，
公路交通收费的不规范是有目共睹的：一是收费环节多，购买车辆时要收取车辆购置费、在车辆使用环节收取公路养路费、客货附加费等各种费用。二是收费标准不公平且各地的收费依据不一，有的地方按车辆的购价收费，有的按车辆吨位或运营收入收费，交纳费用的多少和公路的使用量不对应，没有体现公平原则。三是筹集资金的成本高、支出管理混乱。正是由于公路收费的混乱现状，公路交通收费部门成为寻租的重要对象。公路收费部门及收费管理人员不仅分享大量公路建设及维护资金带来的额外好处而且分享一定的经济租。
一旦开征燃油税，公路交通收费部门将不仅失去上述好处而且数十万名收费人员如何安置尚未可知，为此他们作为一个特殊的利益集团向中央政府及立法机构施加了很大的压力。
(3)纳税人的利益变动。燃油的消费者——机动车辆拥有者，对开征燃油税态度不一，立场取决于燃油税给他们造成的不同影响。
现行的养路费征收模式大多是根据车辆型号及吨位征收的，与行使的路程并不挂钩。车辆使用频率高、运营里程长，单位分摊成本就会降低。根据车辆使用频率可以将机动车辆拥有者划分为几个群体：一是高频率的使用者。二是低频率使用的私家车。三是普通单位用车，其运营里程与其业务量有关。四是政府公务用车及军队用车。五是其他车辆。
对于高频率的使用者来说，使用公路最频繁，他们是现有养路费征收模式的受益者。在开征燃油税以后，按照燃油的使用量多少来计税，交税的多少将与使用公路的多少挂钩，他们的成本将极大增加。属于这一群体的有出租车、公交等行业，他们的经营将受到严峻的考验。而这两个行业在目前还未开征燃油税时就已经出现了危机：油价的飙升不断压缩出租车司机的利润空间，针对汽油价格持续上涨，从2005年4月1日起，上海出租汽车企业对每辆出租车进行补贴，双班车(两名驾驶员轮流驾驶)每车每月补贴200元，单班车(一名驾驶员单独驾驶)每车每月150元，以减轻驾驶员的经济负担。而公交行业中很多公司目前处于政策性亏损状态，开征燃油税后受到的冲击又将如何弥补?
对低频率使用的私家车来说情形正好相反，因而他们支持开征燃油税。
政府公务用车和军队用车本来免交养路费，开征燃油税后若得以减免就跟原来无异，即使也要交纳燃油税，也只是从国家财政中拨出、再通过税收纳入到国家财政中去——“从左边口袋换到右边口袋”而已。所以这一群体对燃油税的开征基本持中立态度。
2.燃油税要素确定问题
(1)征税对象的确定。目前，我国对燃油税的课税对象总体上可概括为两类意见：仅对汽油的使用征收汽油税，对使用柴油、天然气的车辆收取使用费或养路费；把汽油、柴油、天然气一并纳入征税对象中。
两种方案各有优劣：若只对汽油征税，则汽油相对柴油等其他燃油的相对价格上升，从而使纳税人对原消费结构进行调整，产生替代效应。汽油的消费量减少而柴油、天然气等其他燃油的消费量会相应上升。因此，开征汽油税有效地控制了汽油的使用量，改变了消费者的支出结构从而也相应改变了汽车工业的生产结构——促使厂商更多的研究生产柴油机车和节能型轿车。
若对燃油普遍征税，即征税对象不仅包括汽油且包括柴油、煤油等其他燃油，则征税后汽油、柴油、天然气煤油等燃油的相对价格维持不变，将会产生税收收入效应，但另一个问题不容忽视，即对柴油统一征税则不符合“取之于车，用之于路”的公平原则。据测算有80％的柴油用户不使用公路，如果对汽车用柴油和非汽车用柴油甄别征收，技术上的难度很大，征收管理也会出现混乱。与柴油征税问题类似，一些使用其他燃料和动力的车辆，也存在征收难度高等问题。
(2)征收环节难以确定。征收环节有三种方案可供选择：生产环节、零售环节和批发环节。三种方案各有利弊：
若在生产环节征收，可从源头控制，集中征收易于管理。但存在几个弊端：A.不能分清流向和消耗地，所以很难把征收上来的燃油税分配到各省，这就使得燃油税的一大优势——基本公平的反映车辆对公路的使用程度的优势——无法发挥。B.生产企业的成本和风险增加。企业代缴燃油税后，会增加很大一笔应收账款，大大增加了企业的财务成本，使得企业的资金周转非常困难。C.油品出厂价与国际油价的大幅差价使走私活动有可乘之机。
若从零售环节征收，优点是可以反映各省用油情况，便于中央和各地方的税收共享分配。但缺点也很明显：征收难度太大。全国的汽油零售点数十万计，既有国有的也有私营的，很难保证批发部门不向各种用户直接销售未征税的汽油。
从批发环节征收出现的问题会更多，因为目前生产和批发环节已经没有什么明显界限了，在流通环节征收会造成大量的偷税且监控难度大、成本高。
(3)关于税率的设置。既然燃油税开征的原因之一是为了规范收费，减轻消费者的负担，那么税率的确定就必须使得征收燃油税的总额至少不大于原养路费等各项收费的总额。计税依据是从量定额、还是从价征税或者是从价与从量相结合?对此，在保证国家财政收入，又不加重消费者的负担、促进经济发展方面值得讨论。
(4)非车用油的减免税问题。船舶、拖拉机、收割机等不使用公路的动力机械在开征燃油税后如何处理是个难点。特别是农村的用油问题，是事关经济发展和大局稳定的问题。
3.考虑油价上涨使纳税人难以承受
近年来，国际油价一路上涨。2002年6月时，油价还低于24美元/桶，之后节节攀升，2007年8月接近80美元。5年间，原油价格居然增长了近3倍。如果这时开征燃油税无异于火上烧油，使油价进一步上升。原油价格的上涨大大增加了工业、交通业等下游产业的成本，有可能会波及整个物价体系，影响社会安定，制约着经济的发展，所以管理当局必须慎之又慎。
这一系列问题纠缠在一起，使我国的燃油税迟迟得不到开征。
二、燃油税征收的国际比较
世界发达国家普遍实施燃油税并形成完整的征收体系。它对节省能源、缓解交通拥挤、保护环境起到了显著的成效。他山之石，可以攻玉。研究国外的燃油税征收情况可以从中得出对我国有益的启示。
1.开征燃油税国家的情况介绍
(1)美国的燃油税征收情况。美国是较早开征燃油税的国家之一，到1929年时美国所有的州都已开征了燃油税。州和联邦政府均开征燃油税，但政策却各不相同。
联邦燃油税的征收对象主要包括汽油、柴油以及天然气等各种燃料。
纳税人：联邦燃油税纳税人包括进口商、混合燃料的出口商、油气管道运营商、油气储存库(站)、炼油厂、分销商、油轮运营商。州燃油税的纳税人包括分销商、燃油(气)储存库(站)、进口商、生产商、加油站、油气管道或油轮运营商、消费者。以汽油为例，对销售终端(加油站)征税的有18个州，对第一进口商(包括从其他州输入)征税的有3个州，对分销商征税的加上华盛顿特区有29个州，对柴油、煤油而言，则有21个州对销售终端(加油站)征收，1个州对第一进口商征税，26个州加上华盛顿特区对分销商征税，2个州对零销商征税。
燃油税征收环节的简图1如下：
图1
在税率的设置上，最近几年，美国各州汽油税率从7.5美分/加仑到30.6美分/加仑不等，柴油、煤油特种燃料税率从7.5美分/加仑到30.85美分/加仑不等。有10个州依据市场行情和州政府收入需要定期调整税率，4个州依据市场平均批发价格定期调整税率。大部分州在燃油消费税基础上征收附加销售税，燃油税在其价格中占了很大比重。图2说明了美国州燃油税的平均税率。
图2
减免税及优惠：大部分汽油都用于公路上，所以汽油都要先征税，少量非公路用途的汽油可以申请退税。柴油和煤油只有约一半用于公路，因而联邦燃油税用染色方式区分应税和免税柴油、煤油。染色油先不征税(火车、公交、商业飞行用染色油适用极低的税率)。对染色油用于应税项目被查处将被处以重罚。联邦燃油税减免范围包括：政府、学校、军队、农业、加热、航空公司、公交车、非公路交运。[1]
(2)日本的燃油税征收模式。日本是资源匮乏的岛国，尤其重视能源的节约，1937年创立了汽油税。以燃油为征税对象的四种税分别是：汽油税、柴油税、地方道路税、天然气税，是专门用于公路建设和养护的特定支出而课征的税收。
汽油税和地方道路税的征税对象是汽油，计税依据是从量定额，价外征收，以容积单位“升”为计量单位；柴油税的征税对象是使用柴油的汽车，价外征收，从量定额，以“升”为计量单位，天然气税的征税对象是天然气，价外征收，从量定额，以“Kg”为计量单位。税率为若干年规定一次，税率标准是(1998年4月—2003年3月)：汽油税为48.6日元/升；地方道路税为5.2日元/升(汽油)；柴油税为32.1日元/升；天然气税为17.5日元/Kg。[2]
在征收环节的设置上，汽油税和地方道路税是汽油从仓库装运时征收。柴油税是使用柴油的汽车的所有人在购买柴油时征收。
燃油税属中央与地方共享税，在中央与地方的分配上，汽油税和天然气税的一半归中央，用于公路建设和维护，地方道路税、柴油税和天然气税的一半归地方维护公路使用。
(3)英国燃油税征收模式。英国早在1909年就开征了燃油税，为控制燃油的消耗量和对环境的保护，税率设置较高。
英国对汽油的税收是相当高的，汽油税一般包括两种，一是燃料税(Fuel Duty)，另一种是增值税(VAT)，迄今燃料税占的比例最大。2000年时汽油价格达到每升85便士时，其中生产成本与利润为21.7便士，大约51便士是燃料税，12.3便士是增值税。税收在价格中所占比例大约为75％。英国大概是欧盟征收燃油税的冠军了。目前柴油税为每千公升848欧元，无铅汽油是799欧元。英国的燃料油价格制定非常复杂。随着国际石油市场原油价格的波动每个月都有变化，因此汽油零售价格一直在不断调整之中。由于英国有多家石油公司和超市都从事汽油零售，价格不一，竞争激烈异常。
(4)新西兰的燃油税征收情况。从20世纪70年代初开征燃油税到现在，燃油税成为新西兰财政收入的重要组成部分。燃油税的纳税人为石油进口商和生产销售厂家，征税对象包括车用汽油、天然气和少量液化气、柴油等。对于各种非公路用油，可以申请补偿，在新西兰约有3％的纳税人可以得到退税(须提供详细的资料)。新西兰每升汽油交纳的燃油税是32.3新元，不过对柴油车征收的使用费根据车的载重不同而确定不同的征收标准。
从1978年起，新西兰对使用柴油者不再征收燃油税，改为征收道路使用费。所有柴油车均需交纳道路使用费。柴油车辆道路使用费的缴纳额主要依据各车型的收费标准和行驶里程确定。[2]
(5)澳大利亚的燃油税征收情况。政府通过使用收费(税)权利来间接对公路的使用定价，这些费(税)主要包括：通行费、燃油消费税、注册费、重量——距离收费、轮胎税。澳大利亚联邦政府对原油的生产者征收消费税。此外，政府对燃油的批发商也征收消费税，燃油消费税的征收标准是对每升油征收1澳元，并随通货膨胀而指数化。近年来澳大利亚来自燃油消费税的收入有了上升，其主要原因是澳大利亚经济中，燃油消耗量的增加以及由于通货膨胀的原因而使燃油税的实际税率提高。以前澳大利亚的燃油税是由联邦政府和多数州来收取的，但最近澳大利亚高等法院决定废除州政府征收燃油税的权利，因而，现在澳大利亚的燃油税主要是由联邦政府来收取的。[3]
2.各国的征收模式比较
可以看出，各国根据不同的国情设计的燃油税征收方案各异，大致可以从不同角度分类如下：
(1)根据征税对象划分：欧洲国家更多地从环境保护的角度出发，为限制汽油的消耗及价格，也考虑到环境保护的因素，燃油税的征税对象仅为汽油，对柴油就没有征相应的税；但日本、美国、新西兰等国家的燃油税的税目包括汽油、柴油、天然气等。
(2)征收环节不同：美国在零售环节征收；日本的汽油税和地方道路税是汽油从仓库装运时征收，柴油税是在购买时征收；新西兰在生产、进口环节征收；澳大利亚燃油税的征收主要设在生产环节上，对批发环节也有涉及，基本思想是在上游征税，废除州政府征收燃油税的权利，由联邦政府收取的作法加强了国家宏观调控的能力。
(3)税率不同：一般采用从量定额税率。日本、美国、新西兰等各国制定的税率各不相同。英国燃油税税率设置的非常高，公交等行业的成本很高，造成了潜在的社会不稳定因素。
(4)税收分享模式不同：一种为中央和地方分别征收燃油税等交通运输税收(美国采用此模式)。另一种模式为单独由中央政府征收，保持税收的一致(澳大利亚等国采用此模式)。
(5)免税方式不同：一些国家减免税上用染色的方法区分应税油和免税油，是一种国际上常用的方法。有些国家则采取补贴、退税方式进行。新西兰对非公路用油的补偿、征税时考虑到不同车型对路面压力不同而制订不同费率都充分体现了“多用路者多缴税”的公平原则。
(6)分享方式不同：日本的燃油税一半的收入归地方支配用于维护地方道路，保证了地方用于公路的财政支出来源，给予地方合理的支配权，另一半归中央所有，确保了中央宏观调控的权力和灵活性，有利于统筹管理、顾全大局。美国的燃油税州政府比联邦政府得到更多。
三、我国燃油税开征的思考
任何一种制度都是双刃剑，有其保护的一面就必有其伤害的一面。为使收费规范化、透明化，同时达到节能、环保的效果而开征燃油税的用意是好的。但如何使美好的愿望得到实现，要求我们充分结合我国的国情，探寻开征燃油税的合理方案。
1.燃油税征收方案的基本原则
我国燃油税开征除了要符合税收效率与公平的基本原则外，还需遵循以下几个原则：①总体上不增加道路用户的负担。若税率水平过高，就会造成用户成本负担过重，影响对公路基础设施和车辆的使用，产生负面影响。②保证公路建设和养护资金的来源。征收燃油税的总额应当与现有的养路费等各项交通车辆收费总额大致相当，以满足公路建设和养护的需要。
2.燃油税构成要素的基本框架
(1)税收主体。税收主体分为征税主体和纳税主体。前者指的是具有征税权力的各级国税机关和海关；后者指的是税法上规定具有生产、进口燃油税应税产品的单位和个人。
燃油税作为共享税由国税部门统一征收后按一定的比例返还给地方。具体返还比例按日本的燃油税分成模式，五五分成。一半的收入归地方支配用于维护地方道路；另一半归中央所有。燃油税五五分成的原因主要是考虑原养路费等主要是地方收入，改作燃油税后地方应得的份额不应过少，但考虑到以后用养路费等支付的地方人头费用减少，我国地区差异很大，为了确保中央宏观调控的权力，有利于统筹管理、顾全大局，规定五五分成较为合理。
(2)征税对象。是对汽油还是对汽油、柴油、天然气等其他燃油均征燃油税?两种方案各有优劣：若只对汽油征税，则汽油相对柴油等其他燃油的相对价格上升，从而使纳税人对原消费结构进行调整，改变了商品的消费比例，产生替代效应。汽油的消费量减少而柴油、天然气等其他燃油的消费量会相应上升。因此，开征汽油税有效地控制了汽油的使用量，改变了消费者的支出结构从而也相应改变了汽车工业的生产结构——促使厂商更多的研究生产柴油机车和节能型轿车。
若对燃油普遍征税，即征税对象不仅包括汽油且包括柴油、煤油等其他燃油，则征税后汽油、柴油、天然气与煤油等燃油的相对价格维持不变，税收产生的将会是收入效应，但产生的另一个问题不容忽视，即对柴油统一征税则不符合“取之于车，用之于路”的公平原则。据测算，有80％的柴油用户不使用公路，如果对汽车用柴油和非汽车用柴油甄别征收，技术难度很大，征收管理也会出现混乱。与柴油征税问题类似，一些使用其他燃料和动力的车辆，如代用燃料车辆：甲醇、乙醇、压缩天然气、石油液化气车辆以及城市电车，也存在征收难度高的问题。既然这些车辆使用了公路或城市道路就应当担负建设和维护公路的经济责任，但这些车辆的燃料仅占社会同类燃料耗量中极小的一部分，单独对这些车辆拥有者征收燃油税的成本极大、很不经济。
基于我国能耗大、能源匮乏的国情，我们认为燃油税的税目应包括汽油、柴油，但柴油的税率可设置的比汽油低，以引导消费者转向使用柴油。
(3)税率。我国的燃油税开征很大程度上是为了有效地节约资源地利用，且这一税种具资源税的特征，参照国际上燃油税的一般情况，实行从量计征。考虑英国燃油税税率设置的非常高，造成了潜在的社会不稳定因素，我国应本着不加重车主经济负担并确保原收入规模的原则设置税率，把目前全国每年缴纳的养路费加总，扣除征收成本后，再除以汽油和柴油的销售量。公式如下：
R=(∑F-∑C)/∑Q
其中，R——某时期内的燃油税税率
F——某时期内燃油税征收规模需求，大体
相当于原养路费等费用的加总
Q——某时期计税燃油销售量
(4)纳税环节。美国、德国等国家在零售环节，新西兰在生产、进口环节征收燃油税，日本的汽油税和地方道路税是汽油从仓库装运时征收，柴油税是在购买时征收。我国对它的征收应在生产、进口环节征税。
中石化和中石油两大集团供应了全国90％以上的石油产品，在上海高达99％的油品由这两大集团供应，几乎形成了垄断。燃油税就在炼油厂售油时代扣即可，征收成本低、管理方便。
在炼油厂的出厂环节征收；无批发经营权单位和个人进口应税燃油的，于报关进口时纳税；有生产、批发经营权单位自用应税燃油的，于移送使用时纳税，尽管征收的税额较少，但能控制税源。
(5)燃油税的减免。尽管美国燃油税的征免方式值得借鉴，如在减免税上对公交车、农业用油、航空公司的优惠政策很好地处理了燃油税对这些行业的巨大冲击；用染色的方法区分应税油车和免税油车。但我国应避免开征燃油税后出现价格双轨制、免税燃油移作他用的做法，我们认为不应对燃油税设置免税对象，特殊使用者，如军队和县级以上国家预算内开车的党政机关、社会团体所有的车辆，公安、检察、法院等司法机关所有的车辆、公共事业开支的车辆如清洁车、洒水车、防疫车等用油，由财政增加预算拨款解决；对农业用油，根据测算核定的平均单位面积用油量及农民申报的耕地面积确定补偿额；对渔业用油按照捕捞量与单位补偿标准予以补偿；对铁路公司，将申报资料与历史资料进行对比审核决定补偿额或先征后退解决。充分考虑开征燃油税后非车用油的处理，把对社会造成的负面效应降至最低。
(6)纳税期限与违章处理。适用《中华人民共和国税收征收管理法》中资源类税的处理办法。
四、结语
我国开征燃油税是具有象征性意义，标志着我国费改税步伐向前推进了一大步，较好地解决了当前交通和车辆收费的混乱问题；引导消费者节约能源，较好的反映了公路用户使用公路的频度和强度，对于促进我国经济可持续发展具有积极意义。
国际市场油价高企，目前很难看到有很大程度的回落，如果我国希望的“择时”时机总不到来，燃油税开征就老是拖延下去也不是办法，正如前面我们分析的那样，如果开征燃油税不增加国民交纳养路费等的总量，那么税负仅仅涉及转移的问题。我们可以参照国外的做法，实行听证的方法，归集各方面的意见，尽可能协调好各团体的利益，尽快开征。
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