再论农地转非自然增值分配中的“私公兼顾”，本文主要内容关键词为：农地论文,分配论文,非自然论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
“农地转非”是指农用土地转变为非农建设用地；“自然增值”是指土地“农转非”后价格自然而然的增加。如果完全或基本按照转变为非农地后的价格补偿失地者，便意味着遵循“涨价归私(农)”论；如果大部分自然增值归政府所有，便意味着遵循“涨价归公”论。笔者在前两者的基础上提出了“私公兼顾”论：对土地自然增值，根据其主要来源于整个社会的经济发展，而按照“私公兼顾”的精神进行分配——在对失地农民进行充分、合理补偿后，剩余归公，并进一步合理分配。本文是在笔者过去曾经发表过的相关文章基础上的进一步深化和完善。
“涨价归私”与“涨价归公”都是片面而不可取的
土地价值不表示生产的报酬，它表示垄断的交换价值。它在任何情况下都不是占有土地者个人创造的，而是由社会发展创造的。因此，社会可以把它全部拿过来。
对于农地转非自然增值分配的传统观点，有“涨价归私(农)”与“涨价归公”两大派别。“涨价归私(农)”论的基本理论支撑是“土地非农开发权补偿”论——农民应当拥有完整的农地产权，应当获得“土地非农开发权价格”即“非农地价格”。而“涨价归公”论则认为土地农转非后的涨价部分，应当全部归社会所得。后者的主要代表人物是美国经济学家H·乔治(1837-1897年)。他认为“土地价值不表示生产的报酬，它表示垄断的交换价值。它在任何情况下都不是占有土地者个人创造的；而是由社会发展创造的。因此，社会可以把它全部拿过来”。
问题的关键是土地“自然增值”实质的正确认识。它是社会性投资(包括公私单位用于各种建设的投资)对于土地产生的辐射作用而促使其价格增加。当土地作为农地时，这些投资的影响是极其微弱的。而农地一旦转为非农地之后，便使得受辐射影响大的、位置优良土地价格，因供不应求而明显上扬。当然，这里所说的“辐射作用”并非是价值的直接转移，而是交通便捷、客流增加等等因素增加了土地的相对稀缺度和集约利用度。
“涨价归私(农)”论者只看到失地农民应当享有农地开发权，而忽了视整个社会利益，尤其是根本无视农地转非并不是失地农民本身付出代价的结果，而是“由社会发展创造的”，而且直接取决于土地的位置和政府制定的土地利用规划。如果完全按照“涨价归私(农)”论办事，其突出的弊端必然是使失地农民“所获非所值”，而且还不利于土地被征收可能性较大的地区农民安心务农，更不利于基本农田的在耕农民坚守岗位。而“涨价归公”论则完全相反，它仅仅认为社会应当拥有整个农地开发权，而不顾失地农民拥有获得合理补偿的天然权利，从而也是片面的。
简而言之，无论是“涨价归私”还是“涨价归公”，都只是顾及了问题的一个侧面而忽视了另一个侧面，从而都是不可取的。
克服“涨价归私”与“涨价归公”片面性之途——“私公兼顾”
对土地自然增值，根据其主要来源于整个社会的经济发展，而按照“私公兼顾”的精神进行分配——在对失地农民进行充分、合理补偿后，剩余归公，并进一步合理分配。
核心为：公平分配农地自然增值——在公平补偿失地者的前提下，将土地自然增值的剩余部分收归国有，继而在中央政府与地方政府之间进行合理分配；其中相当大的部分，应当按照“取之于农、用之于农”的精神而合理使用；应当摒弃任何形式的、单纯的“以地生财”举措。
那么，出路何在呢？出现在英国和美国这两个资本主义大国的实例，很值得人们重视、深思。
为了克服长期实行“涨价归私(农)”所导致的分配不公之弊，英国工党政府曾经于1947-1952年间实行过“土地开发权国有化”政策，即政府通过征收“土地开发捐”而将农地转非之后的土地增值收归国有。这是在土地私有制条件下的破天荒创举。尽管此举因造成地产市场萎缩而最终不得不彻底放弃，但是其理论与政策影响却不可忽视。这就是，即使是在土地资本主义私有制的条件下，“涨价归私(农)”也并非“天经地义”，而是可进行破旧立新尝试的。这正是它所提供的宝贵理论财富之所在。
美国实行的土地“开发权转移制”(Transfer of Development Rights，简称TDRs)，则别有洞天。自上世纪60年代末开始在美国纽约州一些社区自发地实行，后来扩展到20个州。.其要点是：在一个社区内，按照规划进行开发的那些土地所有者，必须从按照规划加以保留的那些土地(农地、林地、开阔地等等)所有者那里购买足够份额的“土地开发权指标”。这意味着，每一块土地都平等地拥有等量的土地开发权指标；如果因规划而使一些土地的实际开发受到限制，便应当由获得实际开发权的土地所有者给予补偿。这时的土地权利被称之为“可转移的开发权”(Transferable Development Rights)。实行这一制度，可保证在一个社区之内，各个地块所有权人的土地开发机会和受益机会均等。显然，这是一种既与土地资本主义私有制不相冲突，而又能在一定程度上体现地权公平的制度创新。
笔者提取农地转非三种制度中的合理内核，即“涨价归私(农)”制中的“充分补偿失地者”，“涨价归公”制中的“土地自然增值源于社会经济发展”，“开发权转移制”中的“土地开发权益均等”，并将三者有机地综合为一体，提出了农地转非自然增值分配的“私公兼顾论”。其核心为：公平分配农地自然增值——在公平补偿失地者的前提下，将土地自然增值的剩余部分收归国有，继而在中央政府与地方政府之间进行合理分配；其中相当大的部分，应当按照“取之于农、用之于农”的精神而合理使用；应当摒弃任何形式的、单纯的“以地生财”举措。
坚持统筹兼顾，促进和谐共富
如果涨价全部归失地农民，意味着其土地开发权“过界”；反之，如果涨价全部归公，则意味着中央政府的土地开发权“过界”。
进一步看，应当坚持统筹兼顾的方针，防止顾此失彼；要坚持以人为本，让经济社会发展的成果惠及全体人民。那么，“统筹兼顾、和谐共富”便应当是我国土地自然增值合理分配的基本准则，而“私公兼顾论”是完全符合这一精神的。从产权理论的角度看，在三种补偿制调和的基础上还可抽象出崭新的理论观点——全面开发权观，即对于农地自然增值的合理分配，以便全面顾及失地农民、在耕农民和政府等三方面应当分享的土地权利。
首先，农地开发权可分解为两大部分——失地农民的农地开发权和政府的农地开发权。前者是指获得“充分保障性补偿”的权利，即保障其获得相当于当地“小康市民”生产、生活水平的权利。这是由于，仅仅按照现有的规定发给农民土地补偿费、安置补助费，绝对不足以持久地保障失地农民在生产、生活上无后顾之忧，从而在实质上便意味着对于失地农民的一定程度的剥夺。而且，对于失地农民的补偿，不应当与土地农转非之后的用途以及相应的非农地的价格挂钩，否则便会出现新的不公。中央政府的农地开发权，则是指拥有获得农地自然增值的其余部分的权利。其经济上的根据在于，农地转非所产生的自然增值，归根到底是来源于整个社会的经济发展。
其次，“在耕农民”也同样拥有农地开发权。实际上，全国任何一块农地，都天然地拥有非农开发权，只是农地的用途、位置在客观上决定了它是否可能以及在何时实现(如基本农田是受到强制性保护的，不可任意开发为非农用地；位置偏远的农地被开发的机遇很低)。这样，就存在一个“已转非”农地与“未转非”农地所有者之间的机会不均等的问题。那么，对已经开发的农地的自然增值中归公的部分进行再分配，便是顺理成章的。至于中央政府，其所得归根到底既要用于支持全国“三农”建设，又要适度用于非农建设(其中也包括支持地方政府的非农建设)，是不言而喻的。
总之，如果涨价全部归失地农民，意味着其土地开发权“过界”；反之，如果涨价全部归公，则意味着中央政府的土地开发权“过界”，进而，中央政府作为社会的代表，其所获得的土地自然增值收入，还不仅要进一步通过多种形式公平地惠及各种在耕农民，以便保证他们的土地开发权在实质上得以逐步实现；而且还应适当地用于非农建设——毕竟，非农建设是农地自然增值的重要源泉。
对于农民的充分、合理补偿与剩余归公
对失地农民的补偿可分为“市场标准”和“政策标准”两大类。实行“涨价归私(农)”制，意味着遵循“市场标准”，而实行“涨价归公”制和“私公兼顾”制则意味着遵循“政策标准”。
对失地农民的补偿可分为“市场标准”和“政策标准”两大类。实行“涨价归私(农)”制，意味着遵循“市场标准”，而实行“涨价归公”制和“私公兼顾”制则意味着遵循“政策标准”。究竟如何确定补偿的“政策标准”呢？
首先是对土地原值的补偿。现阶段我国农村的农地集体所有制，具体体现为现有农村人口对于土地的“等额享有”制，从而失地者所拥有的农地产权就是其应摊得的那一份。那么，政府所付出的农地补偿，便表现为该份额农地的价格。农村集体经济组织可从中分得相当于农民每年应交的农地承包费的资本化的部分。显然，前者是基本的而后者则是从属的。
其次，将土地原值的补偿加上“安置性补偿”而形成的补偿总额，才是对失地农民具有实际意义的。这一总额的“政策标准”，应充分满足下列要求：安家费(指被迫搬迁时所需)、转业费(指被迫脱离农业另谋出路时所需)、失业救济费(在失地农民尚未重新就业时付给)、养老保险费、医疗保险费、学龄儿童教育保险费等。简言之，总补偿额应当能够使失地农民在生产、生活等方面能够达到当地“小康市民”的水平而且无后顾之忧，才称得上是真正公平合理的。这一“安置性补偿”，当然属于农地转非自然增值的扣除。
最后是“剩余归公”，即将农地自然增值减去对失地农民补偿之后的剩余部分收归国有，并根据取之于农而主要用之于农的精神而予以分配。其中包括对于基本农田在耕农民予以适度补偿，从而意味着对于他们所拥有的非农开发权一定程度的“购买性补偿”；对于贫困的在耕农民应有所照顾；对于过去因补偿不到位而依然存在明显困难的失地农民，则应当尽快予以资助。除此而外，才应当是用于城乡非农建设的部分。
标签：土地开发论文; 失地农民养老保险论文; 经济论文;