政府购买体育公共服务法律缺失与对策研究，本文主要内容关键词为：缺失论文,公共服务论文,对策研究论文,法律论文,政府论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：G80-051 文献标识码：A 文章编号：1006-2076(2016)02-0001-05 随着广大人民群众生活水平日益提高，人们对自身与家人的身体健康越来越重视，意识也逐渐从“花钱治病”转向“花钱健身”上来，大家在空余时间都纷纷走出家门，走向户外。而另一方面，计划经济环境形成的单一的体育公共服务供给模式，造成体育公共产品的增长速度远远没有跟上人民群众的需求，体育公共产品的严重短缺与广大人民群众日益增长的体育公共服务需求成为新的社会矛盾，如“广场舞遭泼水”就是一个缩影。在这一形势下，根据中央有关“公共服务要充分调动社会积极性”的精神，参照国外经验，政府购买体育公共服务在各地悄然兴起[1]，并在实践过程中取得了良好的效果。但我们也看到，由于相关法律的缺失，诸如寻租、腐败等问题还影响着政府购买体育公共服务活动健康有序开展[2]，因此必须通过健全法律来规范政府购买体育公共服务的行为，才能使其得到良性发展。 1 政府购买体育公共服务的效果分析 随着政府购买公共服务的推进和深入，各级政府已开始把政府购买服务的范围延伸到体育领域，如武汉、长沙等地通过政府购买的形式向全市中小学生免费提供游泳服务，上海、宜昌等地为发挥协会的作用，通过政府购买的形式进行办赛社会化的改革等都取得了很好的效果[3-4]。目前政府购买体育公共服务的实施，主要效果体现在以下几方面。 1.1 通过政府购买，有效解决了政府能力有限的问题 在计划经济时期，我国政府高度集权，政府职能无限扩张导致了一系列矛盾和问题。而当前随着我国从计划经济向市场经济转型的不断深入，变“全能型政府”为“有限性政府”，使政府“量力而行”，在公共服务供给方面发挥社会与市场的作用，政府职能转变是当务之急。通过政府购买，政府职能由“既掌舵又划船”变为“掌舵”，回归到政府本身应有职能，即把握方向、市场监管及宏观调控，而把政府没有能力实际生产的公共产品交由社会来完成。一方面可以充分调动社会的积极性，另一方面也可以有效解决政府能力有限的问题。 1.2 通过政府购买，体育公共服务产品质量得到提高 政府购买体育公共服务是以广大人民群众实际体育需求为起点，通过市场招标、合同管理、专家评估、政府买单的形式实现的。政府为人民群众向社会体育组织购买体育公共服务和产品，其最大的特点就是市场竞争。在竞争中，社会体育组织的资质、条件与社会信誉都受到严格考察，社会体育组织必须严格按照合同约定完成体育公共服务项目，最终结果质量由居民和专家共同组成的考评小组进行打分，合格后政府才会买单。所以，在此压力下，社会体育组织必须保证他们所提供的体育公共服务的质量，要最大限度地发挥他们的专业能力，否则无法取得相应的报酬，甚至在下一年或后期项目中将不会中标。从实践层面来看，如宜昌等地进行的社会办赛，确实取得了很好的效果，体育公共服务的质量得到提高，人民群众满意度也比较高。 1.3 通过政府购买，体育公共产品更加丰富、覆盖面更广 在计划经济环境下，体育公共服务供给主体单一，政府既要生产，又要直接面向居民提供，没有发挥社会体育组织、企业与个人的作用，这样的体育公共服务供给模式不但使服务对象非常有限，覆盖面比较窄，并且体育公共服务供给的总量满足不了广大人民群众的需求，造成人民群众日益高涨的体育公共服务需求与供给短缺的矛盾。在生存问题解决之后，人们对体育公共服务的质量要求越来越高、需求量越来越大、种类需求越来越多，单一的政府供给显然不能满足这些需求。多渠道、多形式、多层次、多品种的体育公共服务市场需求要求社会体育组织要尽快参与到体育公共服务的供给体系之中，以政府购买体育公共服务为契机，通过立法来充分调动社会体育组织的积极性、创造性，在丰富体育公共产品的同时使覆盖面更广，让老百姓享受到实实在在的改革成果，政府与社会协同为居民提供体育建设服务，实现共赢。 2 现阶段政府购买体育公共服务中存在的法律问题 政府向社会体育组织、单位或个人购买体育公共服务已经悄然兴起，购买的范围也在逐渐扩大，弥补了政府能力的不足，调动了社会提供体育公共服务的积极性，在一些领域取得了一定的成绩，但我们也应该清醒地认识到，从法律的视角看现阶段政府购买体育公共服务还存在较多的问题。 2.1 政府购买体育公共服务的相关法律法规缺失 我国从2003年1月1日施行的《中华人民共和国政府采购法》是我国政府采购行为的主要依据，其在第二条指出，“政府采购，是指各级国家机关、事业单位和团体组织，使用财政性资金采购依法制定的集中采购目录以内的或者采购限额标准以上的货物、工程和服务的行为”。其中“服务”指的是“除货物和工程以外的其他政府采购对象”。在《中华人民共和国政府采购法》以及2015年3月1日施行的《中华人民共和国政府采购法实施条例》中都没有具体规定政府购买公共服务(包括体育公共服务)的内容、性质以及种类。在其他一些法律法规中，如《关于推进和完善服务项目政府采购有关问题的通知》(财库[2014]37号)根据现行政府采购品目分类，按照服务受益对象将服务项目分为三类：第一类为保障政府部门自身正常运转需要向社会购买的服务，如公文印刷、物业管理、公车租赁、系统维护等。第二类为政府部门为履行宏观调控、市场监管等职能需要向社会购买的服务，如法规政策、发展规划、标准制定的前期研究和后期宣传、法律咨询等。第三类为增加国民福利、受益对象特定，政府向社会公众提供的公共服务，包括以物为对象的公共服务，如公共设施管理服务、环境服务、专业技术服务等；以人为对象的公共服务，如教育、医疗卫生和社会服务等。他们对公共服务的分类一般也比较笼统，并且无论是中央还是地方，更是缺乏专门的政府购买体育公共服务的法律法规或条款[5]。 2.2 体育公共服务政府购买的法律程序还不完善 法治的基本原则主要就是程序规则，法治的关键是程序问题，依法行政的核心是依程序办事。依法行政必须强调依照法定程序办事，按照预设的程序规则行为。同样，要使政府购买体育公共服务得到可持续发展，健全而规范的购买程序必不可少，这是体育公共服务政府购买的十分重要的保障[6]。从现阶段看，政府购买体育公共服务存在的法律程序问题主要有以下几点：一是信息不透明。由于我国政府购买体育公共服务还处于起步和探索阶段，地方政府每年度的体育公共服务政府购买项目资金一般都在体育事业性专项经费中，信息不透明致使能提供体育公共服务的相关机构、组织和个人对每年度政府所需购买的体育公共服务内容与种类了解有限，影响公平竞争机制的形成。二是随意性。在政府购买体育公共服务的过程中，对社会体育组织和机构的选择有较大的随意性，法律规定必须按程序、按公开透明、公平竞争的原则进行阳光操作，但在实践中，不按照既定程序、不通过公开的方式、不按照公平竞争的原则来选择供给方的现象还时有发生，有的不经过调查单凭知名度或者私下协商来决定体育公共服务的供给方，这都破坏了体育公共服务的公平竞争，影响体育公共服务的供给质量。 2.3 政府购买体育公共服务的监督体系和机制还不健全 对于政府购买体育公共服务的监督机构，《政府采购法》有明确规定：由各级人民政府财政部门来负责监督，各级政府财政部门依法履行对政府购买体育公共服务的监督管理职责[7]。应该说，法律赋予了各级财政部门的监督权力，但从实践层面来看，由于财政部门缺乏体育公共服务相关技术专业人员，财务人员对体育公共服务的特点以及体育公共服务的市场发展现状没有深刻的认识和了解，造成了他们在监管时的方式比较单一，这种监督主要以内部监督为主，监督效果不理想。监督机制和体系的不健全致使政府购买体育公共服务缺乏真正的有效监督，容易滋生腐败和权力滥用，故而健全政府购买体育公共服务的监督体系和机制，形成内部监督和外部监督相结合的监督体系，才能使政府购买体育公共服务得到良性发展。 3 现阶段完善政府购买体育公共服务法律的建构 没有合适的法律和制度，市场就不会产生任何体现价值最大化意义上的效率。针对现阶段我国政府购买体育公共服务过程中出现的法律问题，需要从以下几方面进行完善。 3.1 在《政府采购法》的框架之下，建立政府购买体育公共服务地方法规为补充的体系 在我国，政府购买体育公共服务还属于新鲜事物，还在探索、实验、起步阶段，相关的法律保障还未跟上，所以仍然必须以《政府采购法》为基本法。但体育公共服务相对于其他公共服务来说，有其自身的特征和特殊性，所以在《政府采购法》的框架之下，建立政府购买体育公共服务地方法规为补充的法律体系在实践中尤为重要。广大人民群众对体育公共服务的需求越来越多元化，而真正承担体育公共服务供给任务的地方政府能力有限，各地方政府都在进行向社会体育组织购买体育公共服务的实践探索。由于体育公共服务的特殊性，仅用《政府采购法》还无法规范购买中的行为，加上目前政府购买体育公共服务所依据更多的是政策而非法律法规，“红头文件”容易造成权利随意行使而无刚性约束，建立相关的地方法规作为补充，从而保障政府购买体育公共服务实践顺利实施迫在眉睫。要制定政府购买体育公共服务的详细目录，进一步明确政府购买体育公共服务的种类、性质及内容。在《政府采购法》的基础之上，形成从中央到地方完善的政府购买体育公共服务的法律体系。 3.2 健全政府购买体育公共服务的法律程序 行政程序是指行政主体行使行政权力，做出行政行为所应遵循的方式、步骤、顺序和期间的总和。其可以规范和制约行政权合法行使，体现法制政府和文明政府的理念，为维护相对人的法律地位和人格尊严提供程序性保障，促进行政权合理行使，提高行政效率。因此，政府购买体育公共服务也必须具备健全的行政法律程序，这样才能使购买行为公开、公正和公平。 第一，强调政府购买体育公共服务相关信息必须公开。在每一年政府实施购买体育公共服务之前，必须深入细致地对所辖地区居民真实的体育公共服务需求进行调查，建立以需求为导向的供给机制，在人民群众实际需求的基础上，制定政府购买体育公共服务的指导性目录，并通过新闻媒体向社会全面公开。一是让广大民众知晓政府应该提供怎样的体育公共服务，二是让社会体育组织积极参与体育公共服务提供的竞争，避免选择随意性的同时让社会体育组织了解相关信息，促进社会体育组织的发展。 第二，体育公共服务承接主体必须通过竞争择优的方式来确定。在政府购买体育公共服务过程中，社会体育组织是体育公共服务提供的主体，他们提供体育公共服务的能力决定了广大人民群众是否能享受到高品质的体育公共服务。因此，对社会体育组织的资质应进行严格考察，建立社会体育组织档案，并在每年进行的政府购买体育公共服务中实行公正、公开、公平的竞争方式，选择能力与资质良好的社会体育组织承接体育公共服务项目。提供体育公共服务的社会体育组织应具备四个条件：第一要具有独立承担民事责任的能力；第二要有着健全的财务制度与良好的商业信誉、社会声誉；第三要具有很强的专业能力和必需的器材设备；第四是在经营活动中无违法记录等。 第三，建立健全政府购买体育公共服务法定程序。根据国务院的精神，可以把一些适合市场化方式提供的公共服务，通过承包、委托、采购等形式交给有条件并信誉良好的社会组织、企业或机构来承担，但严禁转包。在这一精神指引下，地方政府要加紧制定购买体育公共服务的法定购买程序，明确政府购买体育公共服务的目录，对承包、委托、采购等行为进行规范。首先，政府要用多种形式在媒体上公开购买体育公共服务的种类及要求，鼓励有条件、信誉良好的社会体育组织参与到竞争之中；其次，在选择社会体育组织时坚持公开透明，择优选择，保证体育公共服务的质量；第三，政府要在与社会体育组织签订的购买合同中，明确体育公共服务的项目、种类等内容，明确双方的权利和义务、体育公共服务提供的标准以及违约后的相关责任追究方式等条款。 3.3 完善多元化的政府购买体育公共服务监督体制 “谁来治理治理者”一直是困扰着制度设计者们的难题，“绝对的权力导致绝对的腐败”也是亘古不变的真理。权利没有监督，就容易致使权力泛滥，必然滋生腐败。同样，要使政府购买体育公共服务得以健康发展，完善而严格的监督评价机制必不可少。李克强总理曾指出，要把权利关进制度的笼子里，就需要建立一整套外部监督与内部监督相结合的监督体制。一是要在体育行政部门内部建立专业的体育公共服务政府购买监督机构，负责监督政府购买体育公共服务的整个过程，对体育公共服务的政府购买行为进行长期跟踪监督，建立常态化工作机制，避免监督工作流于形式；二是要建立由社会广泛参与的第三方监督主体，监督形式要多样化，监督方式方法要科学有效，监督结果要有公信力，如成立专家评估团对体育公共服务项目进行评审、全程监控、结果评估等；三是要加强广大人民群众的监督，作为体育公共服务的受众，他们对体育公共服务的感受最客观，所以对广大人民群众的建议与投诉渠道要畅通；四是要加强媒体监督，由于媒体监督其自身所特有的开放性与广泛性，为我国的监督体系注入了新的活力，在促进公平公正、遏制腐败，对政治民主的监督、对领导机关提高办事效率的监督、对以权谋私为主要特征的不正之风的监督等方面发挥了积极作用，所以在政府购买体育公共服务过程中也要发挥媒体的监督作用。 3.4 依法行政是政府购买体育公共服务的保证 在依法治国背景下，依法执政是中国共产党最基本的执政方式。依法行政是政府购买体育公共服务的保证，通过《政府采购法》的完善与地方法规的补充，首先做到有法可依，其次最重要的就是要依法行政。依法行政作为一种路径选择，建设法治政府是其对应的目标，政府活动的合法性是法治政府的核心，从逻辑而言，依法行政可以被理解为行政活动得到“合法化”的技术和策略[8]。在政府购买体育公共服务活动中，政府要积极探索和推行“负面清单管理模式”及“政府权力清单制度”。“负面清单管理模式”与“政府权力清单制度”在厘清政府购买体育公共服务活动中政府和市场的边界、规范政府的体育公共服务市场监管行为等方面有着非常重要的作用和意义。另外，政府还要明确购买体育公共服务过程中政府行政管理权的权力主体、权力内容、权力范围，以清晰的权力界定来打破政府购买体育公共服务行政权力“暗箱操作”和过度的“自由裁量权力”[9]。依法行政还要做到公正司法，在市场经济行为中，利益多元化，各种矛盾错综复杂，在政府购买体育公共服务过程中所牵涉的利益主体包括个人、机构与政府部门等，在经济行为中，遇到问题需要裁决，司法部门一定要坚持公正与公平，只有这样才能保证政府购买体育公共服务健康运行。 4 结语 政府购买体育公共服务作为提高体育行政部门体育公共服务水平的新方式、新理念，以其促进政府体育行政部门职能改变、增加社会体育公共服务供给、克服官僚作风、提高体育公共服务效率等功能得到了各级政府体育部门的高度重视和逐步推行与探索。万事预则立，不预则废。在我国，政府购买体育公共服务还属于新鲜事物，参照我国其他公共服务政府购买的实践与国外先进经验，建立健全完善的法律体系作为保障是保证我国政府购买体育公共服务健康有序发展的重要途径，也是依法治国在我国体育公共服务供给领域的重要体现。因此在完善《政府采购法》的基础上，建立健全地方相关法规，建立科学的监督体系，在做到有法可依的同时做到依法行政，政府购买体育公共服务必定实现政府、居民与市场的多赢局面。 收稿日期：2015-11-28