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三 发展中国家的新公共管理：尚需突破
如果说改革在非新公共管理腹地国家的实施鲜有成功的例子，那么在发展中国家则更为罕见。基冈度(Kiggundu)和拉比(Larbi)收录在本卷的文章，对相关的一些困境作了详细的描述。改革失败的原因各种各样：它们可能触及了既得官僚或政治利益；它们可能高估了政府的协调或执行能力；它们可能一开始就不过是花拳绣腿；或者它们是外国发展机构思想的产儿，而当地决策者为了避免失去外国资助而一味地盲从。塞登(Caiden,1991)指出了这个令人厌恶而又难以摆脱的悖论，即恰恰在最需要变革的国家，改革行动受到的约束最严厉，也最缺乏进取精神。
发展中国家的行政改革行动一如继往地进行着。这些新的改革行动，与先前相比，能证明更加成功吗？最乐观地讲，证据也是喜忧参半。麦库尔特(McCourt,Chapter 10,this volume)提供了这样的证据：削减方案——无论设计和应用是多么的粗糙——已经成功地裁减了机构和人员，而成本并不必然很高。但当改革力求涵盖机构变革和程序变革时，却几乎没有大的进展。世界银行耗费巨资的农业推广改革即是明证(Turner and Hulme,1997,pp.110-112)。
基于过去和目前的绩效，认为发展中国家目前的改革在未来的十年里将呈现出衰败的景象，并不是太悲观。纵览这个领域，研究者会认为新公共管理改革是一个失败：只是一长串各领风骚三五年的管理思潮中的新的一员。或者，他们会像科蒙(Common)在本卷第四章所认为的那样，认为新公共管理改革是不适当政策移植的例证。
（一）新公共管理适合发展中国家吗？
新公共管理在发展中国家的“适合性”问题，是一个复杂的问题。米诺格(Minogue)和科蒙(Common)收录在本卷中的文章，对有关此问题的一些现有观点作了概述。有一派观点认为，第三世界政府遭遇的困境，不是新公共管理倡导者所宣称的官僚制的膨胀，而是官僚制的不发达(Holmes,1992;Evans,1995)。如果以英国行政发展史相类比，发展中国家的政府处于发展的诺思科特—特里维廉阶段而不是“下一步”阶段。它们仍然不得不为了阻止权力的滥用而完善有效的集中控制系统，并促使初步发展的管理结构理性化，这正如英国在19世纪末着手要做的。
因而，根据这一派观点，谈论授权的时机尚未成熟。赋予腐败的官员更大的自由裁量权仅仅意味着赋予了他们更多腐败的机会。软弱的控制系统甚至影响到合同出租和民营化：其中，来自巴基斯坦、斯里兰卡和俄罗斯的大量证据表明，围绕国有企业出售的诸多过程与事先设想的截然不同。
“官僚制不发达”这一论点有效，但有效性有限。同时，它又具有误导性。发展中国家的行政的典型问题，不是缺乏线性管理的官僚制规则和规章。正如线性管理者所证实的，集中控制充斥着这样的后果：责任多重、执行责任的弱化、专注规则而不是结果、拖沓等。新职员的录用持续一年或更长时间并非危言耸听。舍格德(Shergold)提出的“习得的无用的文化”(culture of learned helplessness,1997,p.302)尤其适用于发展中国家。
真正的问题是，尽管有规则和规章，但权力的滥用仍然存在，管理结构仍然处于初步发展阶段。发展中国家遭受了全能型集中控制的种种不利影响，而看起来受益甚微。善意的管理者缩手缩脚。恶意的管理者钻规章的漏洞。因此，缺乏的因素不是正式的规则和规章，而是行为规范：经典的韦伯意义上的官僚制，而不是日常意义上的官僚制。
如果要评价这样一种情景，有的人可能会倡议加强集中控制权，另外的人则可能要求削弱集中控制权。尽管这两种回应相互矛盾，但它们都具有逻辑的合理性。这正好可以理解，为什么“官僚制不发达”论点能够和管理上放松管制的诉求并存。
（二）机构化和组织裂化
以此为起点，我们可以从另一角度看发展中国家管理分权和“机构化”或“公司化”的问题。我们不知道这一现象的未来状况如何；但就它的目前状况来说，它并不像先前所认为的是一种新趋势。发展中国家把政府部门转化为半国营机构的做法已有几十年了。区别在于，传统逻辑是将政府的商业性功能公司化，而新公共管理哲学（在认为政府商业性功能应该私有化的同时）把这种方式拓展到了公共服务领域中的非商业功能，并使之合法化。
关键词是合法化。尽管有加纳这样的案例(see Larbi,Chapter 11)，但有证据表明，发展中国家的公司化与其说是提高了管理绩效（如英国的执行局或新西兰的国有企业）还不如说只是允许从事特定的活动。这尤其适用于那些需要高素质人才的活动。在许多国家，政府部门和私人部门之间的工资差异是如此巨大，以致于建立能够独立于政府部门确立工资水准的官方机构或其他半官方机构，才是延揽和留住高素质人才的惟一途径。从保持运转活力的最基本的意义上讲，公司化不是效率的问题而是效益的问题。事实是，公司化的同时很少进行绩效评估和目标设定。
当临时被委派到捐助工程工作的政府官员从工程基金中领取高额津贴时（有时加起来比他们的基本工资还多），机构变得偏狭和鬼崇。这是另外一种逃避政府部门报酬结构制约的方式。它可能在政府部门内部导致特定的紧张和压力(Wuyts,1996)。它也导致了资源的错误配置，以致于最称职的人员去管理捐献工程而不是为财政部——最需要他们技能的地方——的经济政策出谋划策(Cohen and Wheeler,1997)。
在发展中国家的背景下，一个既定领域内的专家数目是有限的，而且他们许多人可能受雇于公共部门。公司化存在一些非常明显的弊端。公共部门与公共部门，而不是与私营部门，会为争夺人才展开你死我活的竞争。当公共机构之间互相挖人才时，公共部门一个机构能力的增强意味着另一个机构能力的削弱(Hirschmamm,1993)。公共部门之间的竞争也可能十分不必要地抬高一个特定行业的工资水准，这使得私营部门成为市场的追随者而不是市场的领导者，而政府部门则不堪重负。
像工业化国家一样，公共部门的组织裂化可能导致战略一致性的丧失。在众多的第三世界国家，完善政府核心部门协调性政策的制定和执行的能力也非常困难。将公共部门分割成“小岛”只会使问题更加难以克服。同加拿大和澳大利亚一样，乌干达在1991年选择了将政府部门从38个减少到21个的方式以达到合并的目的(Wangoto,1995)。赞比亚存也有这样做的激情，但政治难度似乎太大了(Borins,1994,p.19)。
显然，要解决这些问题，答案是全面提高公共部门的薪金水平，直至具有竞争性为止。这样，机构裂化及其附带的协调和挖人才问题将不再存在。但同样明显的反驳是，资金不易获得。除此之外，还有更多的问题。对私有化的所有缺陷来说，事实逐步显示，管理的自主性是区分发展中国家公共机构经营好坏的因素之一(Grindle,1997)。
我们仍然不能肯定，这个因素在提高绩效方面有多么重要(Grindle,1997)，或者是否是好的管理使自主首先成为可能(Islam,1993)。我们也不知道，绩效的提高是否应简单地归因于大量投入到新合并机构中的额外资源。但就联系的实际状况，它置发展中国家于困难的境地。一方面，管理分权化和公共部门巴尔干化紧密联系在一起，同时也承受着权力滥用和更大腐败的风险；另一方面，管理分权化可能是提高行动迟缓的公共部门绩效的惟一的希望。
关于发展中国家管理自主性和组织绩效之间的联系，需要做更多的研究。一些轶闻性的证据表明，一些国家（包括坦桑尼亚和乌干达）国家税收机构的建立提高了税收。另一方面，肯尼亚的税收机构似乎被最高政治机构剥夺了权力(The Economist,13 August 1997)。但是，至今为止，正式发表的证据少之又少：这的确是进行有价值研究的机遇。
关于管理自主性和腐败之间的联系，同样需要作更多的研究。这种联系决不是简单的。国际透明研究机构的杰瑞米·波普(Jeremy Pope)认为，高度的集权，与规则很少而决策者有大量自由裁量权的情形一样，可能产生腐败——正如人们所说的欲速则不达(Pope,1995)。波普也倡导，把“飞地”的方式作为减少腐败的管理方法：也就是，使某个组织公司化并付给其职员较高的薪水同时进行各种改革的试点。
所有这一切又使我们回到了新公共管理是否适合发展中国家的问题。适合还是不适合，都有有效的证据。这个问题的最终解决，可能只能基于执行成功的改革的结果。发展中国家的新公共管理改革，带来了其支持者所希望的效率的提高吗？或者，它们只是导致了批评家们所担心的更多的腐败和管理自由裁量权的滥用？明确并区分特定改革的成本和收益可能吗？
迄今为止，有关改革举措的记录少得可怜，这意味着我们几乎没有掌握有关发展中国家改革结果的任何确实的信息。目前的证据仅仅指明了执行的困难。而新公共管理改革（如果的确是新公共管理改革）的失败（如果的确是失败），不能孤立地看待。正如我们已指出的，它仅仅是前新公共管理改革的继续：对标签的过多关注会误入歧途。如果通过回溯，基于新公共管理的执行记录，我们得出新公共管理是一个不适当的政策转移的例证，那么，同样的结论适合发展中国家的任何行政改革。
四 新公共管理和治理：改革的替代途径
对标签的过多关注，也可能使我们忘记，公共部门改革有着比新公共管理—传统公共行政的二分更多的内容。坦德勒(Tendler,1997)以其被证明为卓有成效的工作，主张一种思考发展中国家公共管理改革的替代路径。她不是记录第三世界官僚制的不良绩效，而是详细地研究其失败并开出超越国别背景的新公共管理药方，主张借助来自产业绩效和工作场所变换(IPWT)文献的框架，分析服务供给的成功。
利用这个微观路径，尤其是关注第一线的“工作人员”自身，她详细地解释了为什么巴西东北部塞阿拉的公共机构能够获得高的绩效。支撑塞阿拉公共机构成绩有5个主要因素：具有非凡献身精神的工作人员；已经在职员中培养出“使命感”的政府；拓展了自身角色和责任的工作人员（有时是在自愿的基础上）；个人和集体责任的培育（即向下的责任）；以及一个积极推动并寻求“创造”市民社会的中央政府。改革服务供给，不是只事关国家分权和社会团体的角色；而是涉及中央政府、地方政府和社会团体等三方动力。
尽管这些发现在其他环境中的适应性无疑具有争议，但是它们部分地得到了本卷证据的支持(Robinson and White in Chapter 13 and Christoplos in Chapter 15)，并提供了将改革过程概念化的替代路径。多元化的服务提供和伙伴关系的制度安排，而不是新公共管理的购买者—提供者的模型，可能是发展中国家改善城市(Mitlin and Satterthwaite,1992)和农村地区(Tendler,1993)服务的最好途径。
坦德勒的工作，正如本卷书中的其他几篇文章一样，提醒我们，过于狭隘地定义公共管理改革会造成多么大的错误。对结构和资源的有效管理是不可或缺的，但还远远不够：政府的运作必须经常性地与绩效的潜在目的联系在一起。这将我们的注意力引向了政府体制的本质以及政府和社会的互动关系。正是在这一背景下，公共管理改革与更为广泛的治理问题交织在一起，并提出了推动制度变迁的价值问题。好几篇文章——特别是麦克金托什(Mackintosh,Chapter 5)、钱伯斯(Chambers,Chapter 7)、布朗(Brown,Chapter 8)、怀特和罗宾逊(White and Robinson,Chapter 6 and 13)以及乔恩斯(Chauncey,Chapter 12)——与社会包容和排斥问题有关。如果说近期的管理改革提高了社会排斥度，则此类改革的成本需要做进一步和更准确的确认。如果政治权力结构是决定改革方向或可行性的主要因素，则管理与财政改革设计和执行的政治环境，需要放在研究日程的中心位置。如果官僚和政治的自利威胁要“俘获”改革进程，我们需要对这些集团进行更为深入的了解。如果中央政府不情愿或不能提供社会所需要和要求的服务，我们需要探索塑造国家和市民社会之间关系的革新性途径。
进一步全面了解这些领域的需要，应该推动未来治理研究的日程，并有助于建构钱伯斯(Chambers)所呼唤的更为激进和更具包容性的公共管理。但是跨一般类别的研究，必须对文化差异保持敏感性，这种文化差异决定了地方背景下国家与市民社会确切的关系。正如特纳(Turner,Chapter 14)所提醒我们的，如果普适性的改革想取得实效的话，它必须是适应性的而不是强迫性的，或者仅仅是修辞学意义上的。出于这个原因，关于援助国（无论是多边的还是双边的）的治理政策和战略，值得进一步继续进行研究。
五 结论
通过扼要重述，我们重温了新公共管理及其一些支持者视新公共管理为一场革命的描述。这些描述仅仅适用于少数几个挑选出来的工业化国家。在发展中国家，这些描述仅仅是一波三折、充满不确定性的变革的一个方面。即使在工业化腹地国家，也不存在类似视新公共管理改革为单一模型的描述，尽管新公共管理改革当然有许多共同要素。不过，新公共管理这个标签非常方便，它使概念得以具体化，同时使假设比实际情况具有更高的一致性。
对新公共管理的价值作出确切的评价，我们仍然还有很长的路要走。如果想逼近这一目标，我们需要填补我们已指出的一些知识缺口。其中，我们需要进一步了解：工业化国家改革的结果；改革适用性的限度和边界；这些改革实际应用于发展中国家的程度；发展中国家管理分权化的影响以及它与机构绩效的关系。
我们也需要听到更多的有关新公共管理的替代方案，而不仅仅是对它的批评。坦德勒(Tendler,1997)的“三方动力”改革思想（即不仅是政府还有工作人员和市民推动着供给驱动的服务提供系统更具顾客导向）有多大有效性？坦德勒的成果和巴西农村有关，但是以社区为基础的利用“报告卡”调查的革新举措(Paul and Sekhar,1997)也有助于改善印度城市地区的服务。
不过，得出一些关于新公共管理的有限的和极具尝试性的结论是可能的。首先，这次革命不可能在它的腹地国家退却。的确，行政改革不可能坚如磐石。改革的一些措施会受到政治风雨侵蚀；其他一些措施则摇摆不定；还有一些措施将被新的改革措施所替代。然而，这种变革不太可能导致新公共管理改革的倒退。“新”这一标签在某个时间点上会不得不被取消。新公共管理将会作为组织和处理公共事务所依赖的观念和原则背景的一部分，只要产生新公共管理无法克服的财政和政治压力不可能消失。
在发达国家和发展中国家，尤其是后者，无论是学者还是从事改革者，都不应该假设新公共管理是或者应该是普适性的。它仅仅是可资利用的一套新思想，一套添加到改革者工具箱中的新工具。对标签的过多关注，会导致我们忽视：新公共管理改革在发展中国家实施的多种原因，或者在改革不良执行记录方面与过去的连续性。
也许，我们应该更加关注改革的连续性，而不是为改革贴何种标签的问题。对未来研究者，我们建议有必要重温为什么改革失败和如何克服改革障碍这两个长期存在的问题。其中，这个研究领域中一个需要迫切考虑的具体问题是：改革的范围。
发展中国家的大部分改革计划旨在追求综合性方案，这部分由于政府的集权，部分由于改革的主要资助者依然在使用的计划方法。但正是一个更具选择性的方案促成了新公共管理在工业化腹地国家的成功(Polidano,1995)。波普(Pope)和坦德勒(Tendler)给我们的建议是，采用一个仅仅在有限领域内（例如一个单独机构）提高绩效的有机方法，然后推广其经验。这很值得推荐，但它并不十分适合由资助所推动的公共服务改革方案。
对这些战略性和战术性的问题加以思考，非常必要，对相关的发展中国家尤其如此。这一改革领域内的既有研究遭到批评：无休止机械重复程度不同的实践性“教训”处方就不询问为什么教训时被常忽视的问题。这会引导一些学者近期离开对策略性问题的关注。但是发展中国家目前的改革绩效表明，我们依然不得不提供真正的答案。