新中国成立初期建立个人所得税制度的探索，本文主要内容关键词为：个人所得税论文,新中国成立论文,初期论文,制度论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：F812 文献标识码：A 文章编号：1008-2700(2010)06-0090-06
一、对个人所得征税制度的初步建立
新中国成立前后，在全国统一的新的税收制度建立以前，为了保证财政收入和稳定经济，根据中共中央的指示，老解放区的人民政府暂时可以继续按照自己制定的税法征税，来不及制定新税法的新解放区则可以暂时沿用旧中国实行过的一些可以利用的税法征税，其中包括对个人某些所得(包括经营所得，工资、薪金所得和利息所得等)的征税。
1949年9月29日，中国人民政治协商会议第一届全体会议通过《中国人民政治协商会议共同纲领》。纲领第八条规定：“中华人民共和国国民均有保卫祖国、遵守法律、遵守劳动纪律、爱护公共财产、应征公役兵役和缴纳赋税的义务。”
同年11月24日至12月9日，中央人民政府政务院(以下简称政务院)财政经济委员会和财政部在北京召开首届全国税务会议，确定了统一全国税收制度、税收政策的大政方针和拟出台的主要税法的基本方案，其中包括对个人某些所得(包括经营所得，工资、薪金所得和利息所得等)征税的方案。
关于经营所得的所得税，会议决定按照所得额5％至30％的全额累进税率征收。
关于薪给报酬所得税，会议决定：税率原则上从轻。纳税人应当包括工人，理由有：一是农民的负担比工人重，工人是领导政权的阶级，应当以主人翁的资格负担国家税收；二是工人生活贫苦，尚且为国家纳税，其他有负担能力的人更应当为国家负担税收，可以起一种带头作用。
关于存款利息所得税，会议也决定征收，理由是：利息属于不劳而获的收入，而且征收方法简单易行(可以采取扣缴税款的方法)。
同年12月23日，中共中央书记处候补书记(中国共产党第七次全国代表大会产生的中央书记处书记相当于后来的中央政治局常委，下同——笔者注)、中央政治局委员、政务院副总理兼财政经济委员会主任陈云主持召开政务院财政经济委员会第八次委务会议，讨论了财政部关于首届全国税务会议的报告，同意征收薪资所得税。
1950年1月6日，陈云副总理同政务院财政经济委员会副主任兼财政部部长薄一波致电中共中央主席、中央人民政府主席毛泽东和中共中央，报告首届全国税务会议的情况，其中提出整理利息所得税和薪给报酬所得税等税种。报告中说：薪给报酬所得税“数目不大，但涉及工人、职员负担，可能引起叫喊。经政务院讨论，……有些高级薪俸生活者应该征，工人、职员也应对国家负些责，全年收入不过2亿斤(折合粮食，下同，会议提出的1950年税收计划为242.3亿斤——笔者注)，数目很小，但对回笼货币有很大作用。为照顾工人，每月收入在250斤以下者免征。以上已在政务院会议通过”。
同年1月30日，政务院发布新中国税制建设的纲领性文件——《关于统一全国税政的决定》，附发《全国税政实施要则》。要则中规定：暂定全国设置14种税收，其中涉及对个人所得征税的有工商业税(包括营业税和所得税两个部分)、存款利息所得税和薪给报酬所得税等3种税收。[1]
(一)工商业税
1950年1月30日，政务院发布《工商业税暂行条例》，即日施行。工商业税的纳税人为在中国境内以营利为目的的工商事业，征税对象为纳税人的营业收入和所得；所得税的计税依据为所得额，即每个营业年度或者经营期间的收入总额减除成本、费用和损失以后的余额；按照14级全额累进税率计税，所得额不足100万元(1955年3月1日新人民币发行以前发布的文件中所列的货币均为旧人民币，旧人民币10000元等于新人民币1元——笔者注)者适用5％的最低税率，所得额在3000万元以上者适用30％的最高税率。国家专卖、专制事业，贫苦艺匠和家庭副业，非以营利为目的的事业经中央人民政府批准的，其他经中央人民政府批准的，可以免征工商业税。国家鼓励发展的行业(如制造业、矿冶业、电业、运输业、出版业、出口商业、卫生业和畜牧业等)，可以按照规定减征10％至40％的所得税。同年12月19日，政务院修改上述条例，将所得税的税率级次增加到21级(见表1)，同时降低了税负；将免税的批准权下放给财政部。1953年修正税制以后，所得税附加并入正税，所以最低适用税率和最高适用税率分别提高到5.75％和34.5％。
为了配合国家的社会主义改造政策，支持公有制经济的发展，限制个体、私营经济的发展，1958年6月5日全国人民代表大会常务委员原则批准、同年6月9日由国务院公布试行的《关于改进税收管理体制的规定》中规定：对于少数收入较多的个体手工业者和小商小贩，可以按照他们应纳的所得税加征一至五成；对于残存的资本主义工商业者和行商，可以按照他们应纳的所得税加征一至十成；个别获利特别多的，可以超过上述限度。
同年9月11日，第一届全国人民代表大会常务委员会第一○一次会议审议并原则通过《中华人民共和国工商统一税条例(草案)》，同年9月13日由国务院公布试行。工商业税中的营业税部分与货物税、商品流通税和印花税简并为工商统一税，《工商业税暂行条例》中的营业税部分、《货物税暂行条例》、《商品流通税试行办法》和《印花税暂行条例》同时废止，工商业税中的所得税部分遂成为一个独立的税种，称为工商所得税，沿用过去的征税制度，没有单独制定新的法规。
1963年4月13日，为了改变个体经济的所得税负担轻于集体企业的所得税负担、合作商业的所得税负担轻于其他集体企业的所得税负担的状况，限制个体经济，巩固集体经济，国务院全体会议通过《关于调整工商所得税负担和改进征收办法的试行规定》，自当月起试行。根据这项规定，对个体经济继续按照全额累进税率征收工商所得税，税率级次从原来的21级简并为14级，最低适用税率提高到7％，最高适用税率提高到62％(见表2)，并可以对高收入者加征一至四成(实际最高适用税率为86.8％)。为了使个体手工业者和个体运输业者的所得税负担低于商贩的所得税负担，可以对其给予减税照顾，减征税额以应纳税额的10％为限。同期合作商店所得税的最高适用税率为60％(加成征税以后实际最高适用税率为84％)，手工业合作社和交通运输合作社所得税的最高适用税率为55％；供销合作社的所得税税率为39％。
(二)存款利息所得税
根据政务院的规定，财政部于1950年初拟定了利息所得税等税收暂行条例的草案，报送政务院财政经济委员会。同年4月2日，根据政务院财政经济委员会的指示，财政部向税务总局、各大区税务管理局和各省、市税务局发布命令：上述税收条例草案，在政务院核定公布以前，凡是原来已经制订单行税则的地区，可以继续按照原订单行税则办理；原来没有制订单行税则，尚未开征上述各税的地区，可以按照上述税收条例草案先行试行。
同年12月19日，政务院发布《利息所得税暂行条例》，即日施行。利息所得税的纳税人为利息所得者，征税对象为存款利息、证券利息等利息所得，计税依据为利息所得额，税率为5％。教育、文化、公益、救济机关和团体的事业基金，其存款利息所得全部用于本事业者；银钱业的放款及其总分机构和同业往来款项的利息所得；投资于企业的股息所得；工人、农民个人相互借贷的利息所得；每次所得利息不满5000元者，可以免征所得税。
1958年12月29日，财政部、中国人民银行发出《关于自1959年1月1日起取消利息所得税的联合通知》。通知中说：经国务院批准，自1959年1月1日起，随着储蓄存款利率的降低，同时取消利息所得税这一税种。这样，国家可以通过降低存款利率，减少利息支出，代替征收利息所得税，既不影响财政收入，又可以减少大量征收计算工作。
同年12月30日，财政部向国务院报送《关于拟从1959年起停止征收利息所得税的报告》。报告中提出：鉴于公债利息所得已经规定免税；资本主义工商业实行公私合营以后资本家所得的定息收入也规定免税(迄今没有查到关于定息征税和免税的文件——笔者注)；其他公司债、证券和股东、职工对企业垫款的利息所得，随着对资本主义改造的深入，征收对象也已经消失；现在只有银行存款利息所得征收所得税，每年收入不过1000万元左右(1958年全国税收收入为187.4亿元——笔者注)，而银行办理扣缴税款的工作量则很大，已经没有必要保留利息所得税。特别是国务院最近已经确定降低企业、人民公社存款和储蓄存款的利率，就更没有必要继续对存款利息所得征税了。因此，拟从1959年起停止征收利息所得税。1959年1月6日，国务院同意上述报告，发出《关于从1959年起停止征收存款利息所得税的批复》。
从上述文件的内容来看，财政部、中国人民银行的通知与财政部的报告、国务院的批复似乎不一致，“取消利息所得税”不同于“停止征收存款利息所得税”；从上述文件的处理程序来看，财政部、中国人民银行的通知在前，财政部的报告和国务院的批复在后，似乎不符合公文处理的常规。
1986年7月25日，国务院发出《关于废止部分财贸法规的通知》，其中称《利息所得税暂行条例》已经被上述1959年国务院关于停止征收存款利息所得税的批复“明令废止”，这种说法似乎不够准确，一是批复不同于命令，二是停止征收存款利息所得税不同于废止《利息所得税暂行条例》。
(三)薪给报酬所得税
相比之下，对于薪给报酬所得税的开征比较慎重。1950年6月4日，中共中央书记处书记、中央政治局委员、政务院总理周恩来在向中共中央政治局委员、西北局第一书记、西北军政委员会主席、西北军区司令员彭德怀了解西北地区征税情况的时候告之：在城市应当停止征收工资所得税。
在同年5月27日至6月18日财政部召开的第二届全国税务会议上，根据毛泽东主席在中国共产党第七届中央委员会第三次全体会议上提出的关于调整税收、酌量减轻民负的建议和陈云副总理的具体部署，专门研究了调整税收问题，决定暂不开征薪给报酬所得税。
二、开征个人所得税的探索
随着中国经济情况的逐步好转，并借鉴苏联的个人所得税制度，自1952年起，财政部及税务总局再次开始研究开征个人所得税的问题。
在1952年9月下旬政务院财政经济委员会召开的全国财经会议上，提出了开征个人所得税的建议。在同年11月2日至12日财政部召开的第四届全国税务会议上，提出了自1953年起开征个人所得税的意见，并草拟了具体的方案，包括对工资所得按照1％至10％的超额累进税率征税，对个人报酬所得按照2％至15％的超额累进税率征税，财产租赁所得和利息所得按照5％的税率征税。
同年12月26日，政务院总理周恩来主持召开政务会议，听取并批准了财政部副部长吴波所作的关于税制若干改革的方案的报告，其中包括于1953年开征个人所得税的内容。但是，出于慎重考虑，为了把准备工作做得更加充分一些，个人所得税没有从1953年起开征。
1953年2月13日，毛泽东主席在修改财政部部长薄一波关于1952年国家预算执行情况及1953年国家预算的报告时曾经加写过这样一段话：“个人所得税是一切财政制度上了轨道的国家都实行的，这不但是为了国家的收入，而且是为了养成国民对于国家事业的关心的一种物质的表现。”这段话非常精辟地指出了个人所得税的重要性，即使在今天来看也是很有意义的。但是，不知出于何种考虑，毛主席最终删去了这段话。此后，再未见他谈及个人所得税问题。
同年5月30日财政部向中共中央和毛泽东主席报送的《关于修正税制的执行情况及今后税制修订的意见的报告》中提出：个人所得税拟推迟至1954年开征，并在1953年做好准备工作。
同年8月11日，周恩来总理在中共中央召开的全国财经工作会议上所作的结论(此文件经过毛泽东主席多次修改)中提出应当准备征收个人所得税。
1954年9月20日，第一届全国人民代表大会第一次会议通过《中华人民共和国宪法》，同日由会议主席团公布。该法第一百零二条规定：“中华人民共和国公民有依照法律纳税的义务。”
1955年8月4日至29日财政部召开的第五届全国税务会议提出了1956年开征个人所得税的建议，并讨论了开征个人所得税的方案，包括对每月工资所得60元以上者按照1％至11％的超额累进税率征税，对每月劳务报酬所得60元以上者按照1％至25％的超额累进税率征税，对每月财产租赁所得50元以上者和每月股息、红利所得300元以上者按照3％至35％的超额累进税率征税。财政部副部长吴波在上述会议的总结中提出：要积极准备开征个人所得税，但是决不能赶时间草率从事，征税方案中的某些问题须留待会后深入研究。
同年11月16日，中共中央书记处书记、中央政治局委员、国务院副总理陈云在中共中央召开的关于资本主义工商业社会主义改造问题会议上讲到定息问题时说：“大资本家得的利息很多，怎么办呢？我们手里头的法宝很多，比如征收个人所得税和遗产税等。个人所得税和遗产税，过去我们都没有收，要收的话可以收得很重，把他们限制住，超过一定限度的为国家所得。这样一些办法，都可以成为政府手里的一种约束资本家收入过多和对他们实行社会主义改造的手段。”同年11月24日，陈云副总理在上述会议上的总结讲话中提出：“财政部要立即草拟个人所得税和遗产税这两种新的税收章程。个人所得税是防止资本家个人分得过多，遗产税是防止资本家分散财产。争取明年一二月内草拟出章程。”
同年12月30日，中共财政部党组向中共中央和毛泽东主席报送了《关于工商税制建设和对国营企业推行周转税等问题的请示报告》。报告中提出：城市居民收入在国民经济发展的基础上逐年有所增加，必须考虑征税。个人所得税应当在1956年内开征。报告得到了中共中央政治局的原则批准，于1956年1月19日由国务院第五办公室转发，征求中央和地方有关方面的意见。
1956年2月7日，财政部副部长吴波在财政部召开的全国财政厅(局)长、税务局长会议上的讲话中说：关于个人所得税问题，已经在专业会议和这次会议上反复讨论，并征求了各地党委负责同志和中央有关部门的意见，根据各方面的意见修改了方案，一方面将方案报中央审查，一方面要迅速搞好条例、细则草案，在本月下旬召开专业会议讨论，以便再报国务院审查，争取早日完成立法程序，公布实施。个人所得税收入拟由中央与地方分享。
同年5月26日，财政部就税务总局报送的经过进一步修改的个人所得税条例及其实施细则草案作出批复：关于准备开征个人所得税的问题，中央决定此税推迟到第二个五年计划时期再考虑开征。因此，准备开征的工作可以停止。
但是，后来开征个人所得税的计划被无限期地推迟了。
新中国成立以后长期没有全面开征个人所得税，可能有以下几个方面的主要原因：
第一，由于当时中国实行高度集中的计划经济，经济发展的水平一直比较低，个人就业和收入分配制度简单，个人从业和收入来源几乎是单一的(党政军干部和企业职工的收入基本为其所在单位支付的工资，农民的收入基本为所在生产单位支付的农业产品和少量现金)，收入水平普遍较低，人们(特别是工资、薪金收入者)之间的收入差距不大，一般干部、职工每个月的工资只有几十元，高级干部的月工资也不过一百几十元到几百元不等。以1956年国务院规定的工资标准和北京地区为例：2级工一般为每月40元左右，8级工(最高级别的工人)一般为每月100元左右；22级干部(北京市政府最低级别的科员)每月56元，13级干部(北京市政府最低级别的副局长)每月155.5元，1级干部(党和国家最高领导人)每月644元(1960年1至3级中共党员领导干部的工资标准一律降至每月404.8元)。据国家统计局统计，1956年、1965年和1980年，全国职工每月平均工资分别为50.08元、49.17元和63.50元。此外，个人收入分配中依然存在一定的供给制成分，如住房(甚至包括床、柜、桌、椅等家具)、医疗、教育、养老，等等。即便在这种平均主义加供给制式的分配制度下，人们取得的收入也有一定的差别，但是这种差别是难以通过税收加以调节的。
第二，中国长期实行生产资料公有制为主体的经济制度，严格限制非公有制经济的存在和发展，私营企业、个体工商户、个人经营活动和个人资产都很少。特别是20世纪50年代中期对农业、手工业和资本主义工商业的社会主义改造完成以后，非公有制经济在经济总量中所占的比重已经不足1％。由于没有证券、房地产等市场，个人也没有股票、债券、房地产之类的投资渠道，储蓄存款及其利息收入也很少(1956年、1965年和1980年，全国人均储蓄存款分别为4.25元、8.99元和40.48元)，甚至连国债也一度停止发行。所以，个人的生产、经营收入和投资收入受到很大的限制。
第三，基于当时中国的所有制结构、财政分配体制和税制结构，国家的经济以国有经济为主体；国家财政收入最主要的来源是国营企业上缴的利润，税收收入占财政收入的比重比较小，一般只有50％左右；在税收收入中，又以在国内销售环节征收的货物和劳务税(起初为工商业税中的营业税部分、货物税、商品流通税，后来逐步改为工商统一税、工商税)收入为主体，此类税收收入占税收总额的比重一般在70％以上，所得税(主要是工商所得税)收入占税收总额的比重很小。例如：1956年、1965年和1975年，中国的税收收入分别为140.9亿元、204.3亿元和402.8亿元，占全国财政收入的比重分别为50.3％、43.2％和49.4％；工商所得税收入分别为11.3亿元、14.5亿元和38.0亿元，占全国税收总额的比重分别为8.0％、7.1％和9.4％；个体经济缴纳的工商税收分别为3.4亿元、4.0亿元和2.8亿元，占全国税收总额比重分别为2.4％、2.0％和0.7％，其中所得税所占的比重更是微乎其微。因此，所得税对于中国经济和社会的影响是微不足道的。
第四，基于当时的国际环境，中国的对外政治、经济、文化和科技交往十分有限，外国人来源于中国的所得和中国人从境外取得的所得都非常少，国际所得税关系问题几乎可以忽略(尽管当时并非完全没有认识到这个问题)。
第五，当时中国在政治上、理论上对于个人所得的认识都有一些片面性。例如：曾经认为个人所得税只是资产阶级剥削劳动人民的一种手段，甚至把中国不征收个人所得税作为社会主义的优越性宣传。下列几件事情或许可以说明一些问题：
据说在“文化大革命”中一位外国记者曾问周恩来总理：中国有7亿人口，为什么不征收个人所得税以广开财源呢？周总理回答说无此必要，我们没有必要把人民的钱从他们的一个口袋里掏出来，再放进他们的另一个口袋里。
1975年1月17日，第四届全国人民代表大会第一次会议通过《中华人民共和国宪法》，其中删除了1954年宪法中关于公民纳税义务的条款。
1978年3月5日，第五届全国人民代表大会第一次会议通过《中华人民共和国宪法》，其中没有恢复1954年宪法中关于公民纳税义务的条款。
1978年出版的《现代汉语词典》中没有“个人所得税”条目，直到2005年才收入这个条目。1979年出版的《辞海》中也没有“个人所得税”条目，直到1989年才收入这个条目。
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