设立过渡性农税的必要性及可行性方案选择，本文主要内容关键词为：过渡性论文,可行性论文,性及论文,方案论文,农税论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
2005年12月29日，十届全国人大常委会第19次会议决定，由一届全国人大常委会第96次会议于1958年6月3日通过的《中华人民共和国农业税条例》，自2006年1月1日起废止。至此，我国延续了2600多年的农业税终于成为了历史。在全国范围内免除农业税，实际上是国民财富的二次分配，也是调整农村税收关系的重要一步。那么全面取消农业税以后农村不应该成为永久性的无税区[1]，“三农”不应该游离于税收体系之外，而直接实行统一的城乡税制的条件还不具备，因此，从废止农业税到实现城乡税制一体化之间存在一段过渡时期，该时期有必要设立过渡性的涉农税收。
一、设立过渡性农税的必要性之一：“三农”不应该游离于税收体系之外
我国农村地域辽阔，人口众多，截至2005年底，农村人口有7.4544亿，占总人口的57%[2]。这么一个庞大的社会群体不应该游离于税收体系之外。其原因主要有以下几个方面。
第一，根据税收公平原则，市场经济中的行为主体凡是具有纳税能力的都必须普遍纳税，消除税收上的一切特权，同时排除对不同行为主体的区别对待以及对某些行为主体不应有的减税和免税，使税收普及于税收管辖权下的一切行为主体，体现在税收法律面前的人人平等[3]。在我国，农村居民也是公民，公民都有纳税的义务，农村居民应当和城镇居民一样依法纳税、公平纳税。
目前我国城乡税制还没有实现统一，工商税收还没有完全覆盖农村，废止农业税使农村出现了纳税真空，会产生新的城乡居民税负不公平，全社会公平税负的原则并没有实现。因此，农民不缴纳农业税，并不等于农村要实行零赋税。废止农业税只能是农业税制改革的一个过程，农业税制改革需要进一步深入进行，应把农村居民与城镇居民平等对待，使他们能够平等纳税，享有平等的权利与义务[4]。
第二，依据税收受益原则，个人向政府支付的税收相当于享受政府提供公共产品的价格，个人税收负担应根据个人分享的公共产品受益大小来确定，征税和受益应是对等的。我国传统的“二元社会”使农村居民在享有公共产品方面没有享受到“国民待遇”，相反却承担相对较高的税收以及繁重的不合理负担，权利和义务明显不对等。在我国建设社会主义新农村的过程中，首先就要保证农村居民均等地享有公共产品的权利，与此同时，也要使农村居民成为平等的纳税人，应履行纳税义务。因此，废止农业税后，农村居民仍要承担税负，这是问题的一方面，至于他们有多少能力承担多少税负则是问题的另一方面。
第三，随着农村市场经济体制改革的逐步深化，生产力要素要在城乡之间进行优化配置，要求政府灵活地运用各种有效的政策手段对农业、农村经济的发展进行宏观调控，而税收政策功能的有效发挥是宏观调控的重要组成部分。但当前我国各级政府对农业生产、农村经济结构调整和土地利用开发等经济活动的调控缺乏行之有效的手段，金融政策的功能很难渗透到农村，粮食补贴、农业综合开发等财政支农资金在上亿计的家庭小规模经营面前往往是杯水车薪，税收政策应成为宏观调控农村经济的有效手段之一。因此，构建具备有效调控功能的现代涉农税收，是完善社会主义市场经济宏观调控体系的必然要求。如果“三农”游离于税收体系之外，政府将丧失对农业和农村经济进行有效调控的有力手段，造成宏观调控机制的严重缺位[5]。
第四，借鉴国际经验，农业虽然是受保护的产业，农民是受补助最多的群体，但农民同时也是征税的对象。由于农业受自然风险和市场风险双重冲击的特性，世界上很多国家特别是发达国家都对农业进行扶持和保护，也就是通常所说的，工业化后由工业来反哺农业。因而世界上对农业直接征税的国家已为数不多，并且农民还受到政府多方补贴。然而，这并不是说这些国家里的农民就不要纳税了。在西方发达国家，农业生产者在税负上与非农业生产者享受同样的税收待遇，而农场主及雇员也与城市的其他普通纳税人一样交纳税收，只不过他们能享受种种税收优惠。所以，农民不承担任何税负不符合“国际惯例”，农村居民与城镇居民平等地纳税是世界发达国家的通行做法，也是许多发展中国家的现实做法[6]。
第五，从我国的国情来看，现在的收入差距，除了城乡之间存在，在农村内部也存在。据统计，2000年—2003年4年间，在我国农村居民当中占20％的高收入者年人均纯收入分别为5 190元、5 534元、5 903元和6 347元，年均增幅达到6.9％。而同期同样20％比例的低收入者年人均纯收入分别为802元、818元、857元和866元，年均增幅只有2.6％。农村高收入者占有农村全部收入的37.8％，低收入者仅占8.7％。这主要是因为农村工业和副业近年来有较大发展并具有一定实力，有些地区与城镇相差无几，这部分高收入者具有负担税收的能力。同时，我国农村收入分配格局呈现出两极化：一方面，不同地区农村农民收入分配极不均衡，收入最高的省(市)和收入最低的省(市)之间的收入差距也逐渐扩大，2003年我国农村居民人均纯收入为2 622元，其中最高的上海市为6 654元，最低的省份只有1 565元，最高与最低的收入之比达到4.26∶1；另一方面，即使在同一地区，不同社会阶层(高收入阶层为农村的私营企业主、乡镇企业管理者，低收入阶层为纯农业劳动者阶层)收入分配也极不均衡。2001年农村高低收入者的收入比为6.8∶1，2002年扩大到6.9∶1，2003年进一步扩大到7.3∶1[7]。如果农村有纳税能力的富裕户都不纳税的话，肯定不符合税收的量能原则。所以，农村居民也应当依法纳税，农村不应该成为无税区，农业也不可能成为无税产业。
二、设立过渡性农税的必要性之二：统一城乡税制的条件尚不具备
统一城乡税制是将增值税、个人所得税等税种向农村延伸。然而，在广大农村征收这些税种需要相应的经济条件和社会条件。比如，消除户籍壁垒，改变二元社会和经济结构；城镇化进程达到较高的程度；初步实现农业的产业化、市场化；基本建立起农村居民收入核算制度等。笔者认为，目前在中国统一城乡税制尚不具备这些条件。其主要表现在以下几个方面。
1.农村城镇化水平整体低下
2004年我国农村人口还有7.57亿，而我国城镇化率只有41.76％，滞后于工业化率近20个百分点，处于全球最低国家之列，大大低于同期48％的世界城镇化平均水平，甚至低于同期发展中国家的平均水平。据有关专家预测，按照1％的增长速度估算，到2020年我国城镇化水平只能达到57％左右，依然没有达到与我国发达程度相当的其他国家目前60％的水平[8]，可见我国城镇化水平整体低下，而且进展相对缓慢。这种状况不利于打破城乡隔离的二元社会结构，不利于我国走出“城乡分治，一国两策”的困境，使得统一城乡税制缺乏基本的社会条件。
2.农业产业化、市场化程度偏低
现在我国农业产业化经营的覆盖面不到全国农户的1/3，还有2/3的农户未能通过参与农业产业化经营增加收入。当前加入各类合作组织的农户仅占全国农户总数的2.5％，且其中有一半以上的农民专业合作经济组织是没有产权关系的松散型的自我技术服务性团体，这些经济组织仅仅局限于提供一些农业生产的技术信息、农产品价格信息等，而且很多组织运行不规范。以河南省为例，2004年农民专业化合作组织只有8 473个，覆盖农户183万户，仅占总农户数的10％，农民参与的程度较低[9]。
我国农业市场化水平低于我国经济总体市场化水平，农业市场化水平大约为60％，低于经济总体市场化水平10个百分点。农业要素市场化程度低于农业总体市场化水平15～25个百分点，特别是资金、技术、土地的市场化水平滞后于农产品和农业总体市场化发展水平。其中资金、技术两大农业要素的市场化水平低于农产品市场化水平4～15个百分点，农业要素中土地的市场化水平最低，目前我国农业土地市场化程度不足10％，可以说我国农业土地还处于非市场化阶段[10]。
农业产业化、市场化程度偏低，意味着在农村社会中自给自足、物物交换的自然经济或半自然经济现象依然大量存在，农业生产经营活动的货币化程度不高，农产品的生产、分配、交换以及消费过程在很大程度上还没有通过货币来进行，这样增值税、个人所得税等税种在农村就难以计算、征收和管理，统一城乡税制缺乏现实的可操作性。
3.农民就业非公司化，收入不透明
我国农业是以分散的农户为基本生产单位，农村居民就业具有自发性、区域性、多方式、多渠道、多行业、流动性以及低层次的特征，以种植业单一的产业结构为主，林、牧、渔所占比重较小。所以农村居民就业十分不规范，远没有达到就业公司化的水平。
从我国农村居民收入来源来看，他们的收入构成为：工资性收入、家庭经营性收入、财产性收入、转移性收入等[11]。从我国近几年的农村居民收入状况来看，第一、二项占了全部收入的90％以上。他们的收入大都没有完备的会计资料，无法进行统计和计量，透明性较低，这使得统一城乡税收在征税基础和计税标准等方面无法准确核算。
4.农村居民纳税意识相对淡薄
由于受到历史文化积淀以及计划经济向市场经济转型中新旧体制交替带来的深厚影响，农村居民主动纳税意识薄弱；对税收认识很肤浅，甚至将社会主义税收等同于封建社会皇粮，造成纳税人对税收与自己的关系漠不关心，这是一种自给自足经济文化的思想延伸；有的人受税法熟悉程度的局限，以及受现实的税收制度、税收的治理方式、税负的公平程度、征管的科学与严密程度等影响，纳税意识淡薄；农村居民权利与义务严重失衡，一方面农民应该履行应尽的纳税义务，另一方面他们也应该要求和维护自己的合法权益。现实中，绝大多数农村居民履行了他们对国家的义务，但他们的合法权益却没有得到很好保障，并一再遭到侵害。政府只强调义务不注重权利，严重挫伤了农村居民纳税的积极性。目前社会经济制度建设方面的监督体系乏力，规范建设滞后，寻租行为的伸展空间相当广阔，偷逃骗税的动机和诱因依然强烈，税收遵从水平低下。因此，在目前大多数以劳动为主要谋生手段的农村社会中，要完全依靠纳税人的自觉性来完成税收征收还要走上一段漫长的路程。
上述的农村社会和经济现实，源于我国二元分治的社会结构。如果这种二元社会结构没有根本性的改变，要想实现我国农村税收制度的变革，统一城乡税制，就没有相应的经济基础和法律制度的系统支撑。如果生产关系和上层建筑束缚生产力发展的那些方面没有根本改变，只是简单地把农民的负担变成政府的负担，改革的目的并没有达到。综上所述，我国现阶段实行统一的城乡税收制度尚不具备相应的客观基础。
三、设立过渡性涉农税收的可行性方案
从以上分析中可以得出结论：在废止农业税与统一城乡税制之间，应该有一个缓冲的过渡时期。根据我国经济和社会客观条件，该时期应建立过渡性的涉农税收。作为统筹城乡税制的第一步，可以设立土地税和调整房产税。
1.设立土地税
土地税体系应包括四个部分：城镇土地使用税、农用土地使用税、土地增值税和耕地占用税。其中，对农村土地开征农用土地使用税；对城镇和工矿区土地征收城镇土地使用税；在土地流转时征收土地增值税；对占用耕地征收耕地占用税。城镇土地使用税、耕地占用税和土地增值税仍沿用原来的税制，以保持税收制度的稳定性和连续性。
农用土地使用税的征收范围可以包括耕地、园地、山地、林地、草地、江河湖泊、滩涂和其他有农业收入的农业用地。土地使用税的课税对象应为使用土地从事农业生产、开发利用的行为，计税依据为纳税人实际使用的土地面积；针对土地使用者因肥力和位置不同而获得的级差收益，按等级的不同采用差别比例税率；对贫困地区、劣等耕地或因受自然灾害而减产绝收的纳税人应该减免税收。农民所耕种的土地使用权归集体所有，农用土地使用税收入应归为地方税收，主要归乡镇政府支配。
土地是一种稀缺资源，开征农用土地使用税的意义在于：有利于加强对农村土地的使用和管理，保护有限的土地资源；适当调节土地使用的级差收益，保证农村居民收入公平合理；可以进一步界定和明晰土地产权，有利于政府筹措用于提供农业公共产品的资金；能够体现税收中性原则，有利于农业产业结构的调整。
2.调整房产税
将现行的房产税、城市房地产税合并为房产税；扩大征税范围，将坐落在农村的房产不论属于单位、集体和个人全部纳入征税范围，实现宽税基的广泛征收；房产税的纳税人应覆盖农村房屋产权的所有人或使用者，包括单位、集体、个人、承典人、代管人或使用人等。对坐落在农村的国家机关、人民团体、军队自用房产免征房产税，对宗教寺庙、公园、名胜古迹自用房产免征房产税，对事业单位包括学校、托儿所、幼儿园、敬老院等免征房产税，对农户拥有的非营业用房产免征房产税。此外，对负担房产税有困难的贫困农户、孤寡老人和遭受天灾人祸的纳税人等给予税收减免。规范计税依据，应当根据房地产市场的发育水平，采用房产重置价格为房产税的计税依据，待房地产评估制度健全完善后，按房产评估价值计税，使房产税的计税依据更符合其市场价格。合理设计税率，应充分考虑城乡居民的承受能力，切实保证减轻农民的实际负担，不增加或少增加城镇居民的负担，实行轻税政策。鉴于我国不同地区的情况千差万别，建议国家出台统一的幅度税率，在此基础上，由各省(直辖市、自治区)人民政府在国家规定的税率幅度内根据当地的经济发展水平，因地制宜地制定适用税率。
房产税使不同纳税人的房产税收负担与其占用土地、房产资源价值的多少相适应，可以体现量能征税原则，有利于实现税收公平。我国城乡居民的个人所得除一部分用于消费外，最终将体现在家庭财产上，房产是其主要组成部分。所以，对房产征税，是调节收入分配、推进地方税制改革的必然要求。
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