90年代我国的贫困与反贫困战略分析，本文主要内容关键词为：贫困论文,年代论文,战略论文,我国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
改革开放以来，我国的反贫困行动取得了历史性的成就。1978年～1985年，我国农村的绝对贫困人口从25000万人减少到12500万人，下降了50%，平均每年减少1786万人；绝对贫困人口占农村总人口的比例，从1978年的31%下降到14.8%。1986年～1993年，农村绝对贫困人口再由12500万人减少到8000万人，平均每年减少640万人；绝对贫困人口占农村总人口的比例，从1985年的14.8%下降到1992年的8.8%。15 年间，我国的农村绝对贫困人口减少了17000万人。世界银行在《1990 年世界发展报告》中指出：“80年代是穷人被遗弃的10年”。在这10年中，世界经济获得了长足的发展，全世界的人均收入也有了大幅度的提高，但是绝对贫困人口的总数不但没有减少，反而增加到了前所未有的规模——10亿人！在这样的国际大背景中，我国能够用15年的时间，使绝对贫困人口减少17000万，的确是一个具有全球意义的历史性成就。
90年代，我国已经完全具备了消除绝对贫困的条件。一、1978年以来，我国的国民经济获得了持续的快速增长，综合国力大大提高。二、统计分析表明，1978年以来，我国经济发展过程中的区际不平衡问题日益加剧，从总体上看，地区之间的相对收入差距在不断缩小，绝对收入差距在急剧扩大。三、经过40多年的全面经济建设，特别是近10年来的努力，我国的绝对贫困问题已经发生了质的变化，由全局性的绝对贫困问题转变为区域性、阶层性的绝对贫困问题。1994年，我国的绝对贫困人口总数为9200万人，占全国人口总数的7.7%。
一、结构性贫困、区域性贫困和阶层性贫困并存是我国绝对贫困问题的基本特征
我国现阶段所说的贫困和反贫困都是指绝对贫困，而不是相对贫困。1994年，我国有绝对贫困人口9200万人，其中城市绝对贫困人口1200万人，农村绝对贫困人口8000万人。
我国的绝对贫困问题具有三大特征：一是社会经济结构特征，表现为我国的绝对贫困人口绝大多数分布在农村，农村绝对贫困人口占全国绝对贫困人口总数的87%。这是我国特有的二元社会结构的必然产物。政府为城市居民的基本需求提供了稳定的社会保障和福利保障，而占全国人口总数近80%的农村居民却被排除在这一福利制度之外，他们的衣、食、住、行、生、老、病、死全由自己和老天爷决定。二是自然地理区域特征，表现为我国的绝对贫困人口相对集中地分布在若干个自然条件极为恶劣的生态环境脆弱地区，主要是西南喀斯特地区、南方红壤丘陵区、北方黄土高原地区、西北荒漠化地区。我国现有的8000万农村绝对贫困人口中，有70%以上集中在592个贫困县中，这“592个贫困县分布在中西部的深山区、石山区、荒漠区、高寒山区、黄土高原区、地方病高发区以及水库库区”。这些地方自然条件极为恶劣，基础设施极为缺乏、社会服务极为落后、地处偏远、交通闭塞、远离社会经济活动中心，不具备人类生活和生产的基本条件。三是民族阶层群体特征，表现为我国的贫困人口往往是那些在社区的政治资源和经济资源的分配格局中处于不利地位的人。阶层性贫困首先反映为贫困地区内也有非贫困人口，实际上，贫困地区内部不同阶层的人群之间生活质量的差异也是很大的。另一方面，我国的阶层性贫困问题突出地反映为少数民族的贫困问题，在8000万农村绝对贫困人口中少数民族人口占了很大的比例。区域性贫困问题也是如此。绝大部分贫困地区是少数民族人口居住的地区。
二、制度化、开发式，面向贫困人口应成为90年代我国反贫困战略的基本特征
为实现2000年消除农村绝对贫困这一伟大的目标，90年代，我国的扶贫工作必须发生深刻的转变，要由道义性扶贫向制度扶贫转变，由救济性扶贫向开发性扶贫转变，由扶持贫困地区向扶持贫困人口转变。
1.由道义性扶贫向制度性扶贫转变。
由道义性扶贫向制度性扶贫转变意味着，扶持贫困人口是政府的一项重要职责，政府的扶贫工作具有制度保证，有专门的组织机构和专门的经费，而且有一套相应的法律和政策来指导和约束这些机构的活动和经费的使用。这一转变使政府的扶贫行动与公民和民间组织的扶贫行动有质的区别，对于政府来说，扶贫不仅仅是出于道义的自愿选择，还是一项不可推卸的责任！
2.由救济性扶贫向开发性扶贫转变。
由救济性扶贫向开发性扶贫转变意味着，扶持贫困人口脱贫致富工作从一般的社会救济工作中分离出来，成为一项独立的社会工程。
社会救济工作的对象是那些丧失劳动能力的个人和家庭、以及由于不可抗拒的自然灾害或不利的宏观经济条件的冲击而暂时陷入贫困状态的个人和家庭。它所使用的方法主要是目标明确的补贴计划和社会安全保障网络。扶持贫困人口工作的对象是那些具有劳动能力和劳动愿望的个人和家庭，他们由于所在地区的自然条件恶劣和基础设施短缺而长期处于贫困状态，而且在没有外部帮助的情况下，将永久性地处于贫困状态。开发性扶贫的方针是鼓励贫困地区广大干部群众发扬自力更生、艰苦奋斗精神，在国家的扶持下，以市场需求为导向，依靠科技进步，开发利用当地资源，发展商品生产，解决温饱进而脱贫致富。其基本途径是重点发展有助于直接解决贫困人口温饱问题的种植业、养殖业和相关的加工业；积极发展能够充分发挥贫困地区资源优势、又能大量安排贫困户劳动力就业的资源开发型和劳动密集型的乡镇企业；发展有组织的劳务输出，引导贫困地区的劳动力合理、有序地转移；对极少数生存和发展条件特别困难的村庄和农户实行开发式移民。开发性扶贫的中心是帮助贫困人口形成自我发展的条件，并以此为贫困人口脱贫致富的基础。
3.由扶持贫困地区向扶持贫困人口转变。
由扶持贫困地区向扶持贫困人口转变意味着，国家的扶贫对象不再是贫困地区（主要是贫困县），而是贫困人口；国家扶贫工作的直接受益者不再是贫困地区的各级政府，而是贫困地区的贫困人口。
贫困人口由于居住地区自然条件恶劣、基础设施落后、自身竞争经济机会的能力低下，因而在区域整体经济增长的过程中处于不利地位，参与程度低、受益少。在区域整体经济增长的过程中，伴随着非贫困人口人均收入水平较大幅度增长，不但贫困人口的绝对贫困问题难以得到有效的缓解，相反他们的相对贫困问题却日益加剧。因此以贫困地区为对象的反贫困战略并不是最有效的反贫困战略，要使反贫困行动收到更好的效果，反贫困行动的对象的规模必须进一步缩小，应当以贫困农户和贫困农户占绝大多数的自然村为对象。也就是说，筛选反贫困行动受益对象的“筛子”的“筛孔”要进一步缩小。
80年代，我国扶贫工作的对象是贫困县。中央和省级政府按照“公平原则”将扶贫资金分配给各个贫困县，但是在绝大多数情况下，各个贫困县却是按照“效率原则”使用和分配这笔资金。
80年代我国扶贫资金的使用有两个特点：一是有偿使用，资金不再都是无偿使用了。例如，中央政府每年分配的45.5亿元扶贫资金中，由银行以贴息形式发放的贷款约占78%，财政部的直接拨款只占22%。二是按项目投放，专款专用。扶贫项目中，基础设施建设使用的大部分是无偿资金，按“以工代赈”的方式实施；直接生产项目则多以贷款形式资助，其中县乡政府代理机构兴办的工业企业获得了占压倒优势的份额。这种扶贫资金使用方式对于贫困地区的整体经济发展，特别是各级政府财政收入的增长，发挥了有力的推动作用，但对于贫困地区特贫人口生活状况的改善却是作用微小。在贫困地区的区域性贫困缓解的同时，阶层性贫困愈加突出。
阶层性贫困加剧的原因在于，上述扶贫资金的使用方式使扶贫资金难以抵达特贫人口手中。这是因为：一、绝大多数扶贫资金都是以贴息贷款的形式发放的，特贫户由于还贷能力差又难以找到担保，因此，无法得到这笔资金；二、能够使绝大多数特贫人口受益的种植业和养殖业项目，由于还贷周期长、比较效益低很难得到支助；三、由各级地方政府充当投资主体的加工业绝大多数都是按传统的计划经济模式经营的，人称“二国营”，经济效益极差，而且所创造的就业机会绝大多数被各类“强势人群”所占有，特贫人口根本无法分享工业化的利益。因此，在区域经济获得发展的同时，特贫人口的生活状态却很少得到改善。
三、创造经济机会，开发人力资源，建立社会安全保障网络，推进制度创新是90年代我国反贫困战略的主要内容
以绝对贫困人口为对象的反贫困战略由四个相互关联的部分组成：一、为贫困人口提供经济机会，使他们仅有的经济资源—劳动力—能够用于生产建设，从而使他们能够依靠自己的劳动解决自己的温饱问题；二、为贫困人口提供基本的社会服务，特别是初等教育、职业培训、初级卫生保健和计划生育服务，通过提高贫困人口的劳动力素质，进而提高他们利用经济机会、竞争就业岗位的能力；三、为贫困人口建立社会安全保障网络，使那些因丧失劳动能力、因不可抗拒的自然或社会灾难而暂时地或永久地陷入贫困状态中的人的基本需求得到保证；四、在贫困地区深化社会改革，进行反贫困领域的制度创新，为反贫困创造良好的制度环境和制度保证。
1.开发经济资源，为贫困人口提供经济机会。
贫困人口居住和生活的地区都是农业自然条件极为恶劣的地区，土地生产力极低。长期以来人口的不断增加，使得这些地区人均资源占有量越来越少，劳动力过剩问题极为严重。由于地处偏僻、交通不便，严重地限制了加工业的发展，地区经济仍然是典型的农业经济，工业产值占社会总产值的比重低于10%，贫困人口的人均收入中90%以上来自农业生产活动。这样一种人口、资源、经济结构格局，一方面使贫困人口处于饥寒交迫的困苦境地，一方面又使贫困人口的劳动力资源大量浪费。与此同时，由于缺少适用技术和启动资金，贫困地区丰富的具有巨大经济价值的自然资源又得不到有效的开发利用，形成了令人吃惊的“富饶的贫困”。因此，改善农业生产条件、提高土地生产力，开发自然资源、发展加工业和服务业，转移农业剩余劳动力就成了反贫困的主要任务之一。
2.开发人力资源，提高贫困人口的竞争能力。
贫困人口由于低下的收入水平使他们处于营养不良，身体素质不佳的状态，加之缺医少药，往往疾病缠身，还要受地方病的折磨。不仅如此，低收入也使他们无钱上学、受教育年限短、文化程度低，因而接受和掌握新观念和新技能的能力较差。这一切不仅使他们在农业生产中劳动生产率较低，还使他们缺乏竞争非农产业就业机会的能力。要使贫困人口能够有效地利用提供给他们的经济机会，就必须改善他们的健康状态，提高他们的生产技能。因此，普及初等教育、进行职业培训、提供初级卫生保健服务就成为反贫困战略的重要组成部分。
实际上，贫困人口的贫困根源于不利的生存背景、根源于缺乏教育和训练、根源于营养不良和缺医少药。从这个意义上说，贫困的根源正是贫困的条件。通过打破今天的低素质、低竞争能力和低收入的恶性循环，将提高贫困人口的生产技能和人力资本存量，从而提高他们明天的工作效率。因此，反贫困行动是对人的一种投资，像所有的投资一样，人力投资也要求牺牲眼前的资源以增加未来的生产能力。那种认为为贫困人口提供社会服务是对社会生产资源的单纯消费的观点是完全错误的。
3.建立社会安全保障网络。
面向贫困人口的经济资源开发和人力资源开发，虽然能使那些拥有正常劳动能力的贫困人口和有劳动力的贫困农户的贫困状态得到缓解，但却不能使病残人、老年人、失去劳动力的农户摆脱贫困状态。而且还会有许多人由于收入的季节性变化、由于自然灾害或不利的宏观经济冲击等原因，要暂时地、或永久地陷于贫困之中。因此，面向这类贫困人口的补贴计划和社会安全保障网络就成为反贫困战略的重要组成部分。
补贴计划的主要内容是针对这类贫困人口的食品价格补贴、配给食品补贴、食品券补贴和补充性的赈济计划。社会安全保障网络的主要内容是提供老年养老保险、医疗保险、保证残疾人和失去劳动力的贫困农户的基本需求得到满足。以工代赈是缓解周期性的宏观经济冲击、短期的自然灾害冲击的有效手段，它一方面为贫困人口提供短期就业和经济收入，一方面形成基础设施为贫困地区经济增长创造物质基础。
补贴计划、以工代赈的支持资金的来源都是财政拨款，社会安全保障网络的支持资金的来源主要是财政拨款，因为它们都属于社会服务项目，没有直接的经济收益，因而没有独立的还贷能力。
4.进行反贫困制度创新。
反贫困制度创新包括两大方面：一是贫困地区的社会经济制度改革，二是反贫困行动的组织机构和管理制度的改革。
我国正处于全面、深刻、急剧的社会转型时期，区域经济发展的快慢与区域社会经济体制变革的快慢息息相关。贫困地区往往在社会经济体制改革方面也远远落后于发达地区，而且这种差距并不比经济发展方面的差距来得小。因此，加大改革力度也是贫困地区脱贫致富的主要战略之一。
贫困地区的社会经济改革的主要内容包括：完善联产承包责任制，发展农业的社会化服务体系，发展农民合作组织；大力发展非国有加工业企业，如个体经济、私营经济和股份合作制经济；建立与市场经济相适应的行政活动程序，削减冗员、减少“吃皇粮”人数，减轻财政的“吃饭”压力，改变政府部门做为地区“就业机器”的状态。
我国的反贫困行动或扶贫工作也同样迫切需要改革。扶贫工作的最大问题是扶贫资金的使用效率低，扶贫效益不大，不仅需要扩大和改革现有的扶贫组织机构，还要对现有的扶贫工作的管理制度做大量的改进和设计工作，同时要提高各级扶贫机构工作人员的素质。要使有限的扶贫资金最大限度地发挥缓解贫困的作用，使真正的贫困人口从扶贫工作中受益，扶贫工作自身的改革任务还是很重的。
此外，还要把解决城市绝对贫困问题列入90年代反贫困战略之中。我国政府正式承认的绝对贫困人口是居住在农村的8000万绝对贫困人口，《国家八七扶贫攻坚计划》也是针对这8000万农村绝对贫困人口制定的，城市的绝对贫困问题尚未列入政府反贫困的具体计划之中。国家统计局利用1993年中国城镇居民家庭调查资料进行的测算表明：目前我国城镇约有370万户、1200万人处于相对贫困状态。这370万户城镇居民家庭的年人均生活费收入为1059元，比全国平均水平低54.7%，年人均消费支出1183元，收入低于消费支出124元。 这些家庭将占全部消费性支出的三分之二用于食品消费，但饮食水平仍然很低，量少质差，营养不足。如果我们决心在2000年消除我国的绝对贫困问题，那么眼光就不能仅仅盯在8000万农村绝对贫困人口上面，还要给予这些人以极大的关注！
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