超额存款准备金：强制执行中的难题，本文主要内容关键词为：准备金论文,强制执行论文,存款论文,难题论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
近年来，遇到金融机构作为被执行人的案件，司法机关经常到人民银行要求查询、冻结和扣划金融机构在人民银行的存款，由于人民银行坚持金融机构在人民银行的存款为准备金存款而不能被冻结和扣划，导致双方产生冲突。因此研究存款准备金特别是超额存款准备金的性质，以确定能否对其采取强制执行措施，对人民银行更好地执行有关货币政策及人民法院的执行工作均有现实意义。
一、对存款准备金的相关规定及争议
《人民银行法》第23条和《商业银行法》第32条及其他金融法律法规都规定：金融机构应向人民银行交存存款准备金。但对于存款准备金账户内资金能否冻结和扣划，相关法律法规均没有规定，司法机关和人民银行对此也一直存在着争议。
人民银行多次在系统内发布文件强调（注：如：中国人民银行《关于人民法院要求扣划金融机构存款问题的复函》（银复[1991]311号）、中国人民银行条法司《关于对银行协助执行中有关问题的意见的函》（银条法[1993]25号）、中国人民银行《关于对金融机构在人民银行的存款采取强制措施有关问题的通知》（银发[1996]1148号）、中国人民银行办公厅（银办函[1997]6号）、《关于人民法院能否冻结金融机构存款准备金账户问题的复函》、中国人民银行（银发[1999]315号）《关于金融机构在人民银行准备金存款科目下账户内资金性质有关问题的通知》等等。）：存款准备金（包括法定存款准备金和超额存款准备金），即存款准备金制度改革前的存款准备金和备付金，是中央银行实施宏观调控、金融监督管理和维护清算纪律的重要手段，具有法定用途，司法机关不得冻结和划拨。
1993年最高人民法院、最高人民检察院、公安部、中国人民银行联合发文《关于查询、冻结、扣划企事业单位、机关、团体银行存款的通知》（银发[1993]356号）规定：“人民法院因审理经济纠纷案件或经济犯罪案件，人民检察院、公安机关因查处经济违法案件，需要执行专业银行、其他银行和非银行金融机构在人民银行的款项，应通知被执行的银行和非银行金融机构自动履行。”但通知中对未自动履行的，并没有规定是否可以采取强制措施。而《最高人民法院关于人民法院可以对商业银行在人民银行的存款依法采取强制措施的批复》（1995年8月）中规定：作为被执行人的专业银行未按执行通知自动履行已生效的法律文书确定的义务，人民法院有权查询、冻结、划拨该专业银行在人民银行的存款；有关人民银行必须按照协助执行通知书及时办理；拒不协助执行的，依法追究法律责任；1996年底中共中央政法委提出“对商业银行在中国人民银行所存的准备金和备付金，司法机关不宜冻结、扣划，但对非‘两金’资金可以依法冻结、扣划”（注：见《中国人民银行关于贯彻落实中共中央政法委关于司法机关冻结、扣划银行存款问题的意见的通知》（1997年3月）。）；《最高人民法院关于人民法院执行工作若干问题的规定（试行）》（法释[1998]15号）中指出：被执行人为金融机构的，对其交存在人民银行的存款准备金和备付金不得冻结和扣划，但对其在本机构、其他金融机构的存款，及其在人民银行的其他存款可以冻结、划拨，并可对被执行人的其他财产采取执行措施，但不得查封其营业场所；《最高人民法院、中国人民银行关于依法规范人民法院执行和金融机构协助执行的通知》（法发[2000]21号）未就存款准备金问题作出规定，只规定：“金融机构作为被执行人，执行法院到有关人民银行查询其在人民银行开户、存款情况的，有关人民银行应当协助查询。”
从以上规定可以看出，对法定准备金部分，人民银行和有关司法机关基本达成共识，不能冻结和扣划，争议焦点集中在超额存款准备金部分。对超额部分，人民银行坚持超额部分相当于存款准备金制度改革前的备付金，也不得冻结、扣划；而司法机关从较早规定人民法院有权查询、冻结、划拨专业银行在人民银行的存款，到后来中央政法委协调下的“司法机关对商业银行存在人民银行的‘两金’不宜冻结、扣划，但对非‘两金’资金可以依法冻结、扣划”以及最高法院的“被执行人为金融机构的，对其交存在人民银行的存款准备金和备付金不得冻结和扣划，但对其在本机构、其他金融机构的存款，及其在人民银行的其他存款可以冻结、划拨”，司法机关坚持的是存款准备金及备付金部分不可以冻结、划拨，其他的存款可以冻结、划拨。而2000年最高人民法院、中国人民银行联合发文《关于依法规范人民法院执行和金融机构协助执行的通知》（法发[2000]21号）对这一问题采取了回避态度，只规定人民法院可以到人民银行查询金融机构的存款，未予明确能否冻结、划拨。最近，最高人民法院出台了《关于人民法院民事执行中查封、扣押、冻结财产的规定》（法释[2004]15号），其中规定：“被执行人的下列财产不得查封、扣押、冻结：……（九）金融机构交存在人民银行的法定存款准备金及其营业场所、使用中的运钞车”，指出法定存款准备金不能扣押、冻结，就意味着超额部分可能是可以被强制执行的。
二、我国的存款准备金制度及其发展
法定存款准备金是指金融机构为保证客户提取存款和资金清算需要而准备的在中央银行的存款。中央银行通过调整存款准备金率，可以影响金融机构的信贷扩张能力，从而间接调控货币供应量。在我国直到1983年中国人民银行专门行使中央银行职能后才出现存款准备金制度（注：见《国务院关于中国人民银行专门行使中央银行职能的决定》（国发[1983]146号）。）。1998年前金融机构按规定在中国人民银行开设一般存款账户，称为备付金存款账户，用于资金收付。中国人民银行于1998年3月24日发布《关于改革存款准备金制度的通知》（银发[1998]118号），对存款准备金制度进行改革，将原来各金融机构在中国人民银行的准备金存款和备付金存款两个账户合并，称准备金存款账户。
目前超额存款准备金及超额准备率由各金融机构自行决定，人民银行未做统一的规定，超额存款准备金与法定存款准备金同在一个账户中，超额部分可以由金融机构随时用来进行支付和结算，使用上人民银行未对其作任何限制，通常用于系统内资金清算、领缴现金、资金调拨、资金清算和日常收付等。
由于超额存款准备金存款利率，即使是2003年12月21日调整后的1.62%，也高于商业银行加权平均综合利率，在贷款风险较大的现实条件下，商业银行有时宁愿将资金放在人民银行获得稳定的利差收入。同时有个别风险较大机构基于准备金存款不能被冻结、划拨的理由，为了逃避债务，也将多余的资金都存放在人民银行，导致其超额存款准备金远远多于日常需要。目前，按一般银行要求，超额存款准备金保持在4%～7%之间属于正常水平，超额存款准备金率低于4%预示着当前流动性将进一步紧张[1]。
三、存款准备金及超额存款准备金的法律性质分析
对于存款准备金的定性，《国务院关于中国人民银行专门行使中央银行职能的决定》（国发[1983]146号）规定：“专业银行吸收的存款，也要按一定比例存入人民银行，归人民银行支配使用。各专业银行存入的比例，由人民银行定期核定。在执行中，根据放松或收缩银根的需要，人民银行有权随时调整比例。”其中明确指出存款准备金归人民银行支配使用。中国人民银行在《关于对金融机构在人民银行的存款采取强制措施有关问题的通知》（银发[1996]148号）也明确了存款准备金和备付金是中央银行实施宏观调控及对金融机构实施监督管理的重要手段。在其《关于金融机构在人民银行准备金存款科目下账户内资金性质有关问题的通知》（银发[1999]315号）中也规定：“《关于改革存款准备金制度的通知》的规定执行后，原金融机构在人民银行的存款准备金和备付金合二为一，统称为准备金存款。会计科目由原存款准备金和备付金科目合并为一个准备金存款科目，该科目下账户中的资金均为存款准备金。其中法人金融机构在人民银行准备金科目下账户中的存款，8%的部分为法定存款准备金，8%以外的部分为系统内资金清算和日常支付的款项，属于超额准备金，其功能相当于存款准备金制度改革前的备付金。金融机构分支机构在人民银行准备金科目下账户中的存款是金融机构分支机构用于领缴现金、资金调拨、资金清算和日常收付的款项，也属于超额准备金，其功能也相当于存款准备金制度改革前的备付金。”
存款准备金是由《中国人民银行法》和《商业银行法》等法律明确规定的，有一定比例的要求。关于备付金，只有人民银行的有关规定，没有法律的明确规定，即不存在法定意义上的备付金。在1998年存款准备金制度改革前，规定备付金的比例为5%。但事实上未对该比例做严格要求，如达不到该比例时，没有明确的处罚措施。
根据以上分析，笔者认为，法定存款准备金是中央银行的重要的货币政策工具，该资金是由人民银行来支配使用的。金融机构对其交存的准备金只享有受限制的所有权，即享有准备金利息收益权，却不具有占有权，使用和处分（即动用存款准备金）需得到人民银行的批准。而超额存款准备金相当于金融机构的自有资金，虽然存放在人民银行，但存放的总量及分布由金融机构来确定（注：《关于改革存款准备金制度的通知》（银发[1998]118号）要求：“准备金存款账户超额部分的总量及分布由各金融机构自行确定”。），金融机构可以根据业务开展的需要，随时进行调整。金融机构对其享有完全的权利，使用和处分基本不受人民银行的限制。不管是备付金还是超额存款准备金都是金融机构基于人民银行对其提供清算服务，根据自身的需要而存入的。
四、对超额存款准备金采取强制执行措施可能带来的影响
由于法律法规对超额存款准备金能否冻结、划拨没有明确规定，人民银行和司法机关在具体执行中不可避免会产生冲突。如果允许司法机关对超额存款准备金采取强制执行措施，可能造成的影响将是：
存款准备金是按法人考核并存放于法人所在人民银行的，金融机构的分支机关在当地人民银行的存款均属于超额存款准备金，人民法院在遇金融机构特别是其分支机构作为被执行人的案件时，将会直接到人民银行要求执行其超额存款准备金，这将会直接影响到人民银行的日常工作。
当冻结、划拨数额远低于超额存款准备金的总额时，对金融机构的日常收付基本没有影响，它可以正常进行日常运作。
当冻结、划拨数额相当于超额存款准备金的数额时，对金融机构的日常收付将产生一定影响，其日常收付可能会动用到法定准备金。由于目前金融机构是按法人统一存入人民银行准备金存款，金融机构按旬向人民银行报送一般存款余额，如将冻结、划拨视同一般收付，未到旬末，人民银行因不能监控其具体存款余额，可能会照常为金融机构办理日常收付活动，在旬末发现其准备金账户出现透支时，按有关规定予以处罚，并由该机构补足不足部分。所以冻结、划拨超额存款准备金数额相当于超额存款准备金时，会影响到金融机构的日常收付活动。
当冻结、划拨数额远高于超额存款准备金的数额时，金融机构可能无法正常运作。因其准备金账户余额不足时，人民银行会要求该金融机构及时补充准备金存款，如不能及时补充，人民银行会停止其在人民银行账户上的日常收付活动，该机构也将陷入瘫痪状态。事实上对超额存款准备金采取强制执行措施，对金融机构影响最大的可能是：如果一个金融机构的一般存款和准备金存款被冻结、划拨时，在消息面上对该金融机构的打击是致命的，有可能会造成挤提，但这与直接对其机构的其他财产进行强制执行的效果没有什么区别。但如果不能对超额存款准备金采取强制措施，个别金融机构可能会将多余的资金存入人民银行来逃避债务，会加剧人民法院“执行难”问题。
五、结论及建议
1.对超额存款准备金没有必要给予特别保护。由于超额存款准备金的性质上相当于金融机构的自有资金，同其存放在其他同业机构的资金一样可以自由处分，并且对其进行冻结或扣划不会直接对金融机构产生致命影响。因此，笔者认为没有必要对其给予特别的保护。
有关法定存款准备金的规定已经对金融机构及其存款人进行了特别保护，目前对超额存款准备金进行特别保护的规定，仅有人民银行的一些通知，没有上升到部门规章的层次，更缺乏在法律的层面上的依据，因其属于金融机构的存款，理应可以用来清偿其债务。人民银行坚持超额存款准备金存款不能被冻结、划拨是没有法律上依据的，金融机构如果不能支付到期债务意味着其已经濒临破产的边缘，法律也没有对其进行特别保护的必要。“优胜劣汰”是市场经济的正常现象，如果还要保护其超额存款准备金对其债权人也是不公平的。
2.金融机构超额存款准备金应有一个确定的比率。要保持金融机构的清算正常运行，需要一定的超额存款准备金，如果要对超额存款准备金部分进行特别保护，应确定一个大致的比率，并上升到法律的层次，以避免在执行上的冲突，同时也可以避免个别金融机构恶意逃债。如上所述，按一般银行要求，超额存款准备金保持在4%～7%之间属于正常水平，超额存款准备金率低于4%预示着当前流动性将进一步紧张，因此，建议将这一比率确定为4%为宜。
鉴于法定存款准备金与超额部分同在一个账户上，难于进行区分，建议在台账上给予区分，便于对其进行管理。
3.执行金融机构超额存款准备金时应给予必要的准备期。因为在冻结、划拨数额远高于超额存款准备金的数额时，该金融机构可能无法正常运作。为了既能够不影响金融机构的正常，又能使法院的执行顺利进行，应给被执行的金融机构一个必要的期限，使该金融机构及时补足准备金存款，以便于清算的正常进行，在限期前司法机关暂不进行冻扣，但要求其资金支出应经过人民银行、司机机关的审查，对确属于正常清算的允许其支付。如果该金融机构无力补足准备金存款，再根据有关法律的规定对其进一步采取措施。
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