中国农村土地制度改革：实地调查报告，本文主要内容关键词为：制度改革论文,调查报告论文,中国论文,农村土地论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、导论
土地制度改革一直是二十世纪中一个主要的社会经济问题。近年来一轮新的土地改革浪潮席卷全球，这就是农业生产的非集体化。这一非集体化的过程始于中国，进而影响到前苏联各国、东欧、越南、埃塞俄比亚等国家，它也许是本世纪最令人吃惊的农业变革。
一九七九年至一九八三年间，中国农业发生了深刻的变化，从以大型集体生产实体为主体的社会主义农业转变为以小型家庭农场为主体的市场化农业。在中国有七亿八千五百万人从事农业，世界上每三个农民中就有一个是中国人。这一非集体化的土地改革使几乎所有中国农民家庭的生活得到改善。这一变化不仅给中国的农业也给中国经济的其它部门带来良好的结果，因为农村的繁荣必然带来乡镇企业的迅速发展，从而推动全国的经济发展。
虽然这一非集体化改革在很大程度上是成功的，但是从这一非集体化运动中衍生出来的农村土地制度还需要进一步改革。尽管几乎所有中国农户现在都有某块土地的使用权，但是这些权利常常是不稳定的，无利可赚，难于转让。国际实践告诉我们，在那些土地是一国大多数人的主要资产的国家里，农民与土地的关系是否稳定、是否有利可图，是能否取得高水平农村发展和社会稳定的关键因素。土地使用权之所以需要稳定，需要有利可图，需要能够流转，是因为：(1)通过提高农民在社会中的权益，提高农村的政治稳定；(2)推动农民对土地的投入，尽可能提高农业生产率和农民收入；(3)同时又增加农民购买力；(4)通过购买力的提高刺激农民消费市场，从而大量增加非农业就业机会；(5)把农民稳定在乡下，避免失业农民流入城市的状况失控。
本报告将讨论中国非集体化改革之后农村的土地制度，并提出可行的改革措施，以便改善这一土地制度。本报告主要是基于报告作者在一九九四年八至九月间在安徽和山东省进行的实地调查的结果，但也参考使用了作者前三次中国农村调查的结果。
二、1994年实地调查的结果
一九九四年八九月间，我们在安徽省和山东省进行了农村实地调查，与五十四个农户进行了广泛深入的交谈。我们进行实地考察的主要目的是发现在农民眼中现有土地制度的问题。我们实地考察的方法是“快速农村评估”。这次实地考察是在我们前三次中国调查的基础上进行的，也借鉴了我们在其它许多国家进行的农村实地考察的经验。我们进行的54次农户调查中有42次是在安徽省。这42次调查访问是在安徽的11个县、两个大城市的41个乡里进行的。其它12次调查是在山东进行的。总的说来山东的经济比安徽发达，其农业劳动力占总劳动力的比例也比安徽低。我们的调查涉及两个县的12个乡。
一般说来，我们所访问的农户都能在他们的小块土地上生产足够的食物供自己消费，而且还有盈余去购买其它商品和服务。几乎所有农户都有副业（养鸡、猪等）来补充他们的收入或营养需求，而且三分之二的农户的收入来自工副业。值得注意的是，所有农户都毫无犹豫地说他们的生活比集体化时要好得多。但是大多数农民都对他们的土地权利不满意。下面是我们调查的有关土地 使用制度的几个具体结果。
1、农户家庭人口数、土地使用量和土地地块数。我们所采访的农户家庭的人口从二人到十二人不等，平均下来不到五人。这些家庭平均拥有8.5亩土地的使用权，平均分为7.5块。安徽、山东和中国其它地方的这种土地零散性来源于最初的土地均衡分配，在这种分配中，每个农户得到不同等级和区域的多个地块。虽然北京的一些政策制定者们认为土地零散是一个严重的问题，但是我们调查的农民中很少有人认为这是一个严重问题（很多人说这只是“不方便”）。由于在大多数农村地区就业不充分，农民缺乏资金（和农业机械），地块的集中看来不是农民首要考虑的问题。通过交换土地来实现土地集中的途径总是存在，而且有时也在进行。
2、土地合同。与我们在中国其它地区的发现一样，山东、安徽农民也基本上没有书面的土地合同。在所访问的54户农户中，只有2户有土地合同，一户在安徽，一户在山东。绝大多数农民说他们从未收到过什么土地合同。一些农民说收到过，但是找不到了。有两个农民说他们把土地合同扔了，因为当地官员违反合同条款。
3、土地使用权的期限。中央政府在一九八四年就宣布农民的使用权至少为十五年。一九九三年底，中央政府在一份内部文件中建议将现有使用权延长三十年。安徽省长傅西寿（音）在一九九四年四月公开宣布农民使用权在现有十五年过期之后再延长三十年。然而，在安徽，我们走访过的47户农民中有27户（占百分之五十七）回答说它们不知道其使用权有多长。其他安徽农民的回答从十年到永久使用不等。只有五户农民（占百分之十一）回答说三十年，这表明有少数农民知道了最近的省政策。在山东，我们走访的12户农民都明确知道其使用权有多长。农民的回答从三年到十五年不等，但最常见的是五六年。
4、土地所有权。我们走访的农民大多不清楚谁拥有土地。我们发现这是一个我们所考察过的所有中国省区存在的普遍问题。对推拥有土地这一问题的回答一般是“国家”、“共产党”、“县”、“乡”、“大队”。少数农民告诉我们生产队拥有土地，只有一户农民声称农民拥有土地。安徽的一个农民总结得很好。当我们问到他谁拥有土地时，他有些犹豫，他的邻居纷纷开始回答。有的说国家，有的说乡，有的说大队。最后这位农民对我们讲：“人人都有，只有农民没有。”
5、根据人口变化的土地调整。一九七九年至一九八三年集体化解体时，土地是按人均分配的。土地按等级人均分配。后来随着人口增长，土地又按人均进行调整，这种做法一直是中国大多数乡村的做法。调整的目的是在村内人口变化之后仍能维持土地均衡。调整方式一般有两种：“小调整”和“大调整”。“小调整”指的是只对家庭人口发生变化的家庭所持有的土地进行调整。“小调整”可以随着家庭规模的变动随时进行，也可以几年进行一次。在这种情况下，人口没有增减的家庭其土地不动。“大调整”指的是全村所有家庭的土地重新调整分配。在“大调整”下，全村的土地全部退回给集体，然后集体把土地重新分配给农户，这样每一农户可能收到完全不同的土地。“大调整”一般每三至六年进行一次。在“大调整”中，即便是人口没有增减的家庭，其新分配到的土地可能与过去完全不同。总的说来，在给我们具体回答的村庄中有86%（43个村子中的37个）的村子经历过某种形式的调整。在这里面，68%的村子（37个中的25个）经历过“大调整”。这一状况因县而异。有六个村子没有经历过调整，其中有五个在同一县里，即安徽省的凤阳县。
6、非农用征地。非农用征地问题已经引起极大的关注，因为中国的农用土地面积减少太快。不过，我们之所以关注这一问题是因为它对农民的土地稳定感很有影响。45%的农民（54个中的29个）回答说他们的村里发生过非农用征地。在这29例中只有6例得到较大赔偿，而且在这29例中只有一例其赔偿大于全村资源净损失。政府和集体征地的理由很多，既有修路建校，也有办厂开矿。在征地过程中农民基本上没有地方表达意见。
7、土地长期投入。我们也问了农民他们是否在其土地上做过任何长期投入，长期投入是衡量土地使用权是否稳定的一个指标。61%的农户（54个中的30个）自集体化解体以来的十多年的时间中没有对土地做过任何长期投入。其他24户所做的长期投入，大多也只是给地里施有机肥料。那些没有作长期土地投入的农民中有许多人都知道什么样的长期投入会带来生产的提高。当我们问到这一问题时，许多农民回答说他们之所以不敢进行长期投入，是因为他不知道能在现有土地上使用多长时间。
8、农民对土地永久使用权的意见。当我们问到这一问题时，83%（52个中的43个）的农民毫不含糊地回答说赞成给予农民土地永久使用权。在这之中有86%（49个中的42个）农民表示如果拥有土地永久使用权，他们会在土地上作长期投入。其中大多数人能具体举出投入的项目。这些具体措施是坡地改梯田（地）、平整土地、打井、增加灌溉设施、施加有机肥、种树等。其余的人是在我们所列举的具体措施下给出肯定的答复。在这些给出肯定答复的人中有五人说他们是否能进行长期投入还要取决于是否有钱。已经作过一些长期投入（如使用有机肥料）的农民都表示如果有土地永久使用权，他们将增加土地投入。
9、对土地永久使用权买卖的意见。45%的农民表示他们赞同土地永久使用权的买卖。反对土地永久使用权无限制买卖的一些人担心这将导致财富的集中和贫富差别悬殊。
10、目前的土地使用权短期转让。我们发现土地使用权短期转让的现象。在我们所访问的村子中有69%（51个村子中的35个）的村子，农民知道具体使用权的转让。这些转让大多是季节性转让，转出户一般是因为有非农业工作而离开了村子。一般说来，转入户要承担与土地有关的征购、提留和承包费（如果有的话），但对转出户不再付任何补偿。农民一般不需要向地方官员报告这样的转让。转让双方就转让条件独立做出决定，政府或集体对之没有限制。
11、贷款和对抵押贷款的意见。在我们所问到的30个农户中有23个回答说没法得到贷款。那些有贷款的人也说贷款不易，一般需要在银行或信用社有“后门”可走。所有问到的农户（21个中的21个）都表示支持以土地使用权抵押贷款的做法。目前，这一点在我们所到过的中国农村似乎还不太可能。
三、对今后改革的建议
1、在保留土地公有的同时让土地使用权永远归农户。在前几轮调查中，我们曾问过农民对其它措施的想法。农产品价格的提高可以使农民增加土地投入吗？农民的回答是不能，而这一回答是符合逻辑的。即便农产品的价格大大提高，在土地上的投入，不管是资金还是劳力的投入，都需要若干年的时间才能收回成本。关键之点不是今年的价格多高，而是农户在对土地作过改善之后持有该块土地的时限能否让他足以收回投入并有利可赚。
在前几轮调查中，我们问农民是否愿意接受25年到50年的使用权。几乎所有农民的回答也是不愿意。即使在农民已明确知道有15年使用权的情况下，他也不愿意作任何长期投入。是不是是这一时期太短，那么延长10年怎么样？这也许有一点帮助，但多数农民对之的反应并不积极。问题看来是这样：如果不能一劳永逸地解决现有土地使用权的问题，农民仍将感到不稳定。也就是说，他们仍会感到他们在土地上没有多少权利，如果乡村干部和国家官员有侵权行为，他们必须接受。根据农民的回答来看，能够让农民有稳定感的最低条件看来是给予农民永久使用权，并允许继承。
2、取消土地调整制度，允许通过土地使用权买卖来实现调整。如果给予农民永久使用权，政府必须明确宣布终止根据人口增减调整土地的做法。如果永久使用权政策尚不能实现，政府也应该在最近宣布的30年使用权内停止土地调整。贵州湄潭已经成功地废除了土地因人口调整的做法，安徽也宣布终止土地调整的决定。然而，在中国农村的大多数地方，这样的土地调整仍旧是导致土地使用权不稳定的主要原因，也是打击土地投入的因素。所谓“大”调整（即全村土地打乱重分）比“小”调整的危害更大。我们建议，政府至少是废除大调整的做法，禁止对计划外超生的孩子分配土地。如果根据人口进行调整的做法非行不可，我们建议采用两田制，所谓小调整只能限于在口粮地里调整。按这样的方式，土地均分的思想仍能保留，但又不至于严重影响农民对土地的稳定感。
在村内进行土地调整时，我们认为应采用一些市场导向、更多由农民自己控制的方法，而不是单纯由干部控制的做法。因此我们建议允许永久使用权的转让。
一些农民担心一九四九年以前的那种地主－佃农剥削与被剥削关系的再现。中国政府可以通过对永久使用权买卖进行限制来解决这些问题。首先，可以确定土地拥有量的上限，从而限制一户人所能控制的土地量。一些欧洲国家都有这类限制，成功进行过土地改革的亚洲国家也有这类限制。第二，政府可以采用两田制，允许责任地在私人之间转让，但禁止口粮地的转让。尽管政府可以采取一些预防性措施来调节地主－佃农关系，但是我们并不认为这是一个严重问题。中国经济自一九四九年以来有巨大的变化。大多数地区的农民现在都有了从事非农业工作的机会。对土地的控制虽然也很重要，但其重要性已不及一九四九年以前。实际上，从目前的情况看，把使用权转让他人的农民一般比从他人手中转入土地的农民要富裕。这与中国一九四九年以前的情况完全相反，当时持有土地的地主一般都比没有土地的佃农富裕。
3、对非农业征地进行限制。目前到处都在征用农地，而且赔偿不足，产生这一情况的原因一是现有法律不完备，二是即使这不完备的法律也得不到执行。近几年来，这样的征地已经导致许多农民的抗议。我们认为，为了保护中国有限的农业用地，增强农民对土地的稳定感，至关重要的一步就是停止这样的征地。最有效的措施之一就是改善法律程序，增加土地使用得的权力，因为征地对他们的利益影响最大。这也有助于制衡征地者目前拥有的绝大权力。
我们建议建立并严格执行这样的法规：任何政府机构或集体若要征用某个农户（或其他使用者）已经拥有使用权的土地，必须与现有使用者直接对话，就赔偿等问题与使用者达成协议，然后交土地所有者批准。这些规定必须保证征地者赔偿的大部分要直接交给失去其使用权的农户，而且也应该让使用者有权拒绝征地者的建议赔偿额，有权要求法院通过公共听政会来作出赔偿额的判决。英国和香港有关征地的法律就很有启发意义。
强制性征地的范围也应仅仅限于非商业性的公益事业，如公路或学校。如果征地来建工厂、砖窑、加油站或其它企业，首先土地的农转非必须得到法律的许可，其次征地者必须与农民谈判，要让农民自愿出售，并得到土地所有者的批准。
最后，我们认为国家土地管理局与建设部脱钩也许有助于减少无赔偿征地。目前，其职责是防止非法征地的国家土地管理局归口于建设部，而建设部却是征地大户。如果国家土地管理局独立于建设部，也许会发挥更大的作用。
中国的土地管理法中有条款规定土地农转非的一般程序。但是这些条款并不要求使用土地的农户参与征地过程。土地管理法规定，征地单位的土地赔偿费由三部分组成：征地费、迁移费和对土地附属物和青苗的赔偿费。如果征地单位是政府，法律具体规定了按土地年产出数倍计算的每项赔偿的幅度。如果征地单位集体，法律对赔偿标准的规定则非常模糊。不幸的是，该法规定赔偿费的大部分归土地所在的集体，只有最小部分的赔偿（对附属物和青苗的赔偿）给农户。我们在实地考察中发现农民甚至连这最小部分的赔偿也常常得不到。我们认为这是一个严重的缺陷。
英国和香港的征地法规也许值得中国借鉴。英国的法律授权政府各部、地方政府和政府开发机构可以因一些目的强制征用土地。法律具体规定了一套程序，这种强制性征地涉及到的所有法人必须遵守这套程序。程序可以分为两步：第一步是决定征地是否合适，第二步（只有在决定征地属于合适范围的情况下才进入第二步）是决定对失去土地各方的赔偿额。
在英国，第一步的一开始是通知被征土地的全部所有者、占用者和租用者。有关各方有几周的时间提交对征地计划的反对意见。如果没有反对意见，有关各方则进入第二步决定赔偿额。如果有反对意见，政府机构必须举行公众质询会或听政会，有关各方可在会上陈述他们的反对意见。最后的决定必须公开并通知各方。任何一方若有异议有权上诉法院。
一旦获得征地授权，决定赔偿的程序就开始了。在这里重要的是，对土地有合法权益的各方都有权得到赔偿。如果征地单位和受赔偿各方不能就赔偿额达成协议，该案则交土地庭裁决。土地庭由法律专家和土地评估专家组成。土地庭审理过程公开。尽管是个案处理，但是决定赔偿的一般原则是：甲.土地的价值按公开土地市场的同类土地的价值计算（总赔偿额中还包括对扰乱生活和其它间接代价的赔偿），乙.不能因为是强制性征地而减低赔偿。土地庭的裁决是最终裁决，但若认为裁决不合法，可以向法院上诉。
香港的征地法规中国也可借鉴。香港的皇家租赁制在某种程度上类似于中国的长期土地使用权制。香港的征地法规是“皇家土地回征条例”。总督有权决定征地。一旦决定，必须发布安民告示并通知租用土地看，在发出通知一个月以后，土地自然回归皇家。与英国法律不同的是，在香港不存在对政策征地权提出异议的法律程序。
如果各方在28天内没有就赔偿额达成协议，则开始进入赔偿裁决程序。各方都可以把争议上交由法官和土地专家构成的土地庭。土地庭决定赔偿额的基础是：回征之日时土地与地上建筑的市场价，搬迁费用，土地特权的价值，由于把被征土地或建筑与获偿人持有的其它土地分割开而造成的损失等。失去土地的人所获得的赔偿也可以是同等价值的土地。
中国需要有新的法规来更有效地保护土地被征的农民的利益，让他们得到更多的赔偿。在新的法定赔偿标准实行之前，应该严格实施现有的中华人民共和国《土地管理法》中的赔偿标准，而且应该对政府和集体的征地一视同仁。严格实施现有法律与订立新法一样重要。
4、树立法制观念，完善农村土地制度。缺乏法律观念是导致农民不稳定的因素。由于缺乏法律约束，使无论是政府或党或书面合同形式定下的使用权都毫无意义。正如我们的调查所揭示的那样，农民意识到的土地使用权与政府宣布的常常大相径庭。地方干部违反农民合法“权利”的事到处可见，但是农民看不到任何有纠正这些问题的可能。
我们认为，所有农民应该收到书面土地合同，里面应该载有土地使用期限、有关土地的一些描述（如土地面积）、土地使用者的权利与义务、土地所有者的名字、土地所有者的权利与义务、以及任何一方可以就违约行为采取的行动。发放这些合同的同时，还应该伴有大规模的宣传教育运动，让农民知道他们的土地权利与义务。
我们还建议合同经过公证。中国的公证机构有可能在增强和行使农民合法土地权益方面起到重要作用。公证员必须在公证之前审核合同，防止虚假或非法的描述。公证员必须确认合同不是强制或欺骗的结果。公证员还必须核实合同是否符合《经济合同法》的规定，合同是否规定了有效时间和违约惩罚。而且，一旦公证过后，合同不能改变，除非经过另一次公证。政府也可以向农民提供方便的途径，便于农民在遇到有人违反土地合同时可以投诉。在五十年代，菲律宾曾经在中央一级设立了一个办公室，农民可以很低的费用直接打电报给这一办公室报告地方官员违法的情况。我们还进一步建议政府在农村建立资助基层法律指导站。指导人员可以告诉农民他们的合法权益，帮助农民对付那些违反他们合法权益的人。他们也可以培训农村干部，让他们了解目前国家有关土地和其它农村问题的政策法规。
5、明确集体所有者。虽然中国宪法规定农村土地归集体所有，但是在新体制下这一“集体”所有的概念是什么还不完全清楚。原来的集体结构（公社体制）解体了，它的行政功能由乡政府继承。公社的经济功能仍旧存在，如组织灌溉系统的维修和改善，管理土地使用合同，组织土地调整等，大多由乡里的一个机构承担。如上所述，原有公社中的基层组织——大队和生产队现改名为行政村和自然村。许多行政村已经或正在建立村民委员会或经济合作组织，这些机构除了组织经济发展以外，也有一些土地管理作用。
至于集体所有的土地具体属于谁，完全模糊不清。这一状况造成了权力真空，使得各种实体都可以行使所有者的权力。农村中似乎没人知道具体是谁拥有土地。这种在谁拥有土地和谁有权管理土地使用权问题上存在的混乱，有着深刻的历史原因和法律原因。
现有的法律体制并没有澄清农用土地所有权上的模糊状况。一九八二年的宪法规定农业土地集体所有的原则是：“除了依法归国家所有的而外，农地和郊区的土地归集体所有；宅基地、自留地和自留山也归集体所有。”另外两个重要法律如《土地管理法》和《民法大典》进一步说明了集体所有制，但并没有减少这个问题上的模糊状况。实际结果看来也就像我们走访的一个农民所说：“大家都拥有土地，就是农民没有。”由于这种“所有制真空”，各个实体都来争夺土地的权利，但没有一个实体对保护农民使用权负责。
如果必须实行土地的公有制，政府必须明确规定是哪一级“拥有”土地，让该级实体全权负责与所有权有关的管理职责，其中包括对农民使用权的保护。政府可以选择是自然村（生产队）、行政村（大队）还是国家“拥有”土地。这三种方案各有其优缺点，但是我们认为自然村是最佳选择。
北京的一些专家主张农业土地归国家所有，国家所有的一个好处是国家土 地管理局已经存在，而且其分支机构一直深入到县一组。如果这一国家机构经过改组增强，可以遏制那些错误剥夺农民使用权的基层干部。农用土地归国家所有的不利之处在于这需要从思想和法律上改变已经载入宪法的集体所有制。这也会给今后把所有权转给农民带来更大的困难。让土地归行政村所有的好处是：这一所有者离使用者更近，而且具有行使所有者权利义务的管理能力。但是，我们在调查中发现，侵犯农民使用权的常常是行政村。在多数情况下，剥夺农民使用权，得利最大的就是行政村官员。
自然村离农民最近，可能是最能反映农民需求的一级组织。把所有权定在自然村显然也有助于今后所有权向农户身上转移。不错，许多自然村不具备行使所有者职权的行政能力。让自然村成为名义上的土地所有者然而把所有者的职责和权利交给其它实体，这无助于解决现有混乱状况。政府应该使自然地有行使所有者职责的权力和行政能力，如发放和签署土地合同，监控合同的执行等。地方上的国家土地管理局可以对自然村提供帮助。
6、抵押贷款。中国农民缺乏贷款来源。如果农民没有进行土地改善所需的资本，即便把土地的使用权稳定了也无法推动农民的投资。国际经验告诉我们，能否进行土地抵押贷款是发展农村资本市场增加农民贷款来源的关键因素。贷款机构在提供抵押贷款之前，一般要求有稳定的土地使用权和土地市场。对银行来说，永久且可转让的使用权，再加上上文谈到的增加土地稳定性的其它措施，远比现有这种不稳定的使用权有吸引力。
标签：农民论文; 集体土地使用权论文; 中国土地制度论文; 农村改革论文; 赔偿协议论文; 法律论文; 国有土地使用证论文;