社会分化、贫富差距与社会保障——拉美国家福利体制变革的经验教训，本文主要内容关键词为：拉美论文,社会保障论文,经验教训论文,贫富差距论文,福利论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一 拉美国家早期社会福利体制的基本特征
拉美是西半球较早建立社保制度的地区之一，按照建立的先后顺序，拉美国家的社保制度分为以下三个组别。
第一组是先行国家，包括智利、乌拉圭、阿根廷和巴西4国。20世纪二三十年代，由于受俾斯麦社会保险模式的影响，这些国家建立了社保制度，在福利制度的划分上属欧洲大陆的“保守主义”模式。① 这种制度的特点是，社会保障资格与就业相关联，保护那些“具有良好组织的劳动职业阶层”。在拉美国家中，这种模式的发展出现了如下特征：社会保障计划条块分割、碎片化分布，缺乏整体统一性。各国都有数量众多、各自独立的社保子系统，不同行业和部门具有不同的保障计划。而每个计划又有各自依据的法律和管理机构，在融资和待遇给付上差异性很大，从而导致社会福利的分层制结构，其中一小部分特权阶层处于社会权力的中心地位，享有最优厚的待遇，而社会大众却处于底层，保障权益差。②
第二组是第二次世界大战结束后开始建立社保制度的国家，包括哥伦比亚、哥斯达黎加、墨西哥、巴拉圭、秘鲁、委内瑞拉等国。这些国家的社保制度在一定程度上受到贝弗里奇思想的影响，具有“社会民主主义”福利体制的特征；它们强调“普享型”的社保目标，其社保计划往往由国家行政机构统一管理。不过，这些国家的社保覆盖面非常有限，早期的社保计划主要惠及首都和大城市的市民，随着时间的推移，开始为国家公务员等优势群体建立起单独的社保计划。
20世纪五六十年代，上述两组国家的福利体制的特征呈现出不断融合的发展趋势：采用俾斯麦模式的国家逐步扩展社保计划的覆盖面，至70年代其社保覆盖面占总就业人口的70％左右，但社会福利的分层化也日益加重；采用贝弗里奇模式的国家在为社会各阶层提供最低社会保障的同时，不断为经济发展中的优势部门建立起相应的社保制度。此外，上述两种模式的一个共同特征是，社保计划都把非正规部门的就业人口（包括农民）排除在外。
第三组国家是中美洲国家。20世纪五六十年代大多数中美洲国家开始建立社保制度；20世纪六七十年代，加勒比地区国家（不包括古巴）开始建立社保制度。
20世纪初至70年代，拉美国家的福利体制呈现出欧洲大陆的“普救型”模式特征，但相对于欧洲大陆国家而言，其福利体制是支离破碎的，被称为“有限的”或“不完整的”福利国家体制，③其发展过程受拉美国家自身政治和社会格局变化的影响，其主要特点如下。
第一，福利体制存在“先天不足”。拉美国家在建立社保体制时一开始就把劳动力市场之外的大量人口、社会底层等群体排除在体制之外；20世纪80年代，在财政危机的冲击下，许多拉美国家尚未完善的福利体制已开始面临巨大的改革压力。
第二，福利制度理念的缺位。与欧洲国家相比，拉美国家的福利体制缺乏强有力的、稳定的制度核心和指导准则，福利政策缺乏连续性和凝聚力，大多数拉美国家的社保制度是通过政治斗争或特定历史事件得到发展的，缺乏欧洲国家的那种“合作主义”精神。
第三，社保计划的发展过程反映了社会力量格局的对比结构。大多数拉美国家建立的社保计划先是从军人、公务员和司法人员开始的；然后覆盖至中产阶级和工人阶级中组织最好、具有战略地位的部门的人员（如新闻工作者、银行职员、教师、铁路员工和海港工人、商船船员等）；此后扩展至更广大的工人（如在矿业、公共服务业、制造业中的工人）；最后自愿或强制性地推广至自雇者。由于农村广大民众缺乏政治权力，他们加入社保体制的时间最晚，其社保计划的覆盖人口也最少。由此可以看出，拉美国家中各社会阶层政治力量的强弱决定了社保计划扩展的一般顺序，而时间的选择和福利政策的类型则反映了不同国家特定阶段政治历史的发展要求。④
第四，受“进口替代工业化”战略的影响。第二次世界大战结束后，许多拉美国家实行“进口替代工业化”发展战略，这使得城市中的制造业、外贸等部门提升至国民经济的重要战略部门；这些部门雇员的社会地位较高，具有良好的组织机构，享受优惠的社保待遇。
二 20世纪80年代以来的“新自由主义”福利体制改革
20世纪80年代，拉美地区爆发了自30年代大萧条以来最严重的经济危机，被称为“失去的10年”，面对沉重的债务负担和财政危机，大多数拉美国家开始以新自由主义政策对经济和社会体制进行改革。在经济全球化、人口老龄化等因素的冲击下，许多拉美国家的社会福利体制也陷入深刻的危机，从而使削减传统体制下沉重的财政负担成为改革的首要目标。在这种情况下，以1981年智利的养老金私有化改革为起点，拉美国家经历了一场“新自由主义”的社保体制改革。从80年代起，社会政策的改革席卷整个拉美，改革的重点主要涉及政府服务、决策的分散化、私营部门的参与及福利政策的目标定位等方面。90年代，“智利模式”作为私有化、市场化和个人资本化的社保制度的样板，被拉美各国广泛效仿。拉美国家的社保改革主要涉及三大领域：养老保障改革、医疗保障改革和社会救助项目改革。
（一）养老保障改革
1981年，智利在世界上第一个建立了以个人资本化账户为基础的私营养老金计划。其特点是：建立养老金个人账户，缴费在账户内积累，养老基金投资由个人作出决策，通过专门成立的私营养老基金管理公司进行市场化投资运作。在制度特点上，智利的养老金制度是一种DC型（缴费确定型）的完全积累制模式。90年代以来，受“智利模式”的影响，拉美国家掀起了新的一轮养老金制度改革浪潮，至今进行养老金制度改革的国家有11个：秘鲁（1993年），哥伦比亚（1994年），阿根廷（1994年），乌拉圭（1996年），墨西哥（1997年），玻利维亚（1997年），萨尔瓦多（1998年），哥斯达黎加（2000年），多米尼加（2003年），尼加拉瓜和厄瓜多尔（2004年，仍处于改革过程中）。尽管这些国家在改革模式和力度上有所不同，但它们的共同点在于引入私营管理的积累制养老金计划，加强社保的个人责任和市场作用，从而减轻国家财政负担。
从总体上划分，拉美国家的改革模式可以大致分为替代式、并行式和混合式三种类型。⑤ 实行“替代”模式的国家有智利、玻利维亚、墨西哥、萨尔瓦多、多米尼加和尼加拉瓜。这种模式的特点是不再运行原来的现收现付体制（有一段过渡时期），改革后所有新就业的参保成员都要加入私营的积累制养老金计划；实行“并行”模式的只有秘鲁和哥伦比亚。这种模式继续实施原来的现收现付体制，但缩小了规模；与此同时，建立新的私营管理的积累制养老金计划，新参保的雇员可以在新旧制度之间作出选择，两个制度并行运转，相互竞争；实行“混合制”模式的国家有阿根廷，乌拉圭、哥斯达黎加和厄瓜多尔。这种模式的特点是，保留原来的现收现付体制养老金计划，由它提供一个基础养老金；与此同时，建立起私营管理的积累制计划作为第二支柱，提供辅助性的养老金。与“并行”模式不同的是，“混合制”模式的第二支柱私营养老计划的参保是强制性的。
（二）医疗保障改革
传统上拉美国家的医疗保障以国家提供的公共保障计划为主，其覆盖范围有限，医疗服务质量差，财政负担重。80年代以来，拉美国家进行的医疗保障体制改革主要集中在以下几个方面。
第一，医疗保障管理的分散化。许多拉美国家开始把医疗保障设施的控制权、医疗设备和服务人员下放到地方政府，通过医疗服务的分散化来减轻国家的财政负担。
第二，引入私营医疗保险计划，一些国家（如阿根廷、智利、哥伦比亚、秘鲁等国）在传统体制的基础上引入了私营部门实施的保险计划，以提高医疗服务效率，增加个人的医疗服务选择。
第三，扩展医疗保障的覆盖面。许多拉美国家开始逐步把社会贫困人口纳入公共保障计划。采取的主要措施是：在现存体系的基础上减少逃缴费；通过改进医疗服务质量，加强对参保者享受医疗服务权益的保护，加大加入医疗保障计划的吸引力。
第四，降低医疗服务成本：通过对医疗供给方的控制来节省成本，改革措施体现在实行医疗费用预算制、控制新增医疗设备数量等方面。
（三）社会救助改革
与“普享型”的社保原则不同，社会救助项目仅针对临时性的社会风险，为低收入者提供保护，其依据的原则是把福利提供给真正的需要者，因此，大多数救助项目是家庭调查或经济调查型的，覆盖面非常分散。在传统福利体制下，拉美国家的社会救助项目非常有限，在福利体系中处于边缘地位。80年代以来，随着拉美国家“新自由主义”福利体制的改革转型，目标定位型的社会救助政策成为福利制度的重要内容，许多国家开始建立以个人保障为主体、辅之以社会救助网络的社保制度框架。
拉美国家的社会救助政策主要适用于贫困家庭、妇女、儿童、老年人、残疾人、失业者等群体。救助计划包括直接的现金转移支付、教育培训补贴、卫生保健津贴、食品补贴、儿童津贴、养老救济金等项目。自90年代以来，不少拉美国家社会救助政策改革的一个趋势是，把救助资格与个人就业、教育培训等人力资源政策结合在一起，其目标是激励贫困者加入劳动力市场，同时提高他们的教育水平和健康状况，以期达到长期内消除贫困的目标。因此，这是一种积极的目标定位政策。
至今，拉美国家进行的“新自由主义”福利体制改革已为时20多年，改革的成效是明显的，但也表现出很大的局限性。改革的成效主要体现在经济效率上：在养老保障改革方面，养老基金对于繁荣资本市场和促进经济增长作出了很大贡献；在医疗保障改革方面，私营部门的参与相应地提高了医疗服务的质量和效率；而目标定位型社会救助政策的实施则大大减轻了国家的财政负担。改革的局限性主要体现在对社会发展的负面影响上：在进行养老金私有化改革后不少拉美国家的参保人数呈下降趋势，退休金的收入差距拉大；在医疗服务方面，私营部门的参与把医疗资源向社会上层集中，造成了医疗费用的攀升、公共医疗服务质量的下降；在社会救助方面，有限的财政支出远远不能满足社会的需求。
三 “社会分化”与“贫困差距"：拉美社保改革中的两个突出社会问题
考察拉美国家福利体制的历史演变进程，可以发现其社保制度的建立和发展与两个突出的社会矛盾——即“社会分化”与“贫富差距”——交织在一起。
（一）社会阶层分化与社会保障权益不平等
拉美国家从一开始建立的社保制度就是一种四分五裂、条块分割的结构，20世纪六七十年代尽管一些拉美国家的军政府实施了一些福利计划，但事实上差别仍很大。这种福利的分层结构扩大了社会阶层的差别，造成了保障权益的不平等。一方面，这种不平等源于个人就业状况、政治地位、社会权利等方面的差异；另一方面，社会保障的不平等进一步加剧了社会阶层的分化，越有权势的阶层（如军人、公务员和劳工管理层等）获得的社会保护越早，其保障覆盖面越高，缴费成本越低，待遇越优厚，从而带来了逆向的社会再分配效应。
80年代以来的自由化改革使许多拉美国家建立起统一的社会保障体制，即依赖市场和个人储蓄的保障计划，这在一定程度上消除了原来在国家管理体制下的分配不公现象，但也相应地产生了新的社会分化和保障不平等问题，这种不平等源于市场体制自身的缺陷。以私有化养老金制度为例，由于退休金水平完全取决于参保者个人的收入状况和在资本市场上的投资回报情况，因此，这种制度对于富有的社会中上层来说是有利的，从而也能得到他们的认同和支持；而对于无储蓄能力的社会底层来说，他们处于弱势地位，因而社会底层不支持这种制度。现实表明，在进行养老金制度改革后，大多数拉美国家的社保覆盖面呈下降趋势：由于劳动力市场的不稳定性、就业方式的变化等因素，大量自雇者、失业者及贫困群体被排除在私营体制之外。在正规部门就业人口与非正规就业人口之间，在不同职业者之间，在城乡之间，养老金收入的差距呈扩大化趋势。
（二）私有化社保改革拉大了社会贫富差距
拉美是世界上贫富差距最大、收入分配最不公正的地区之一。据联合国拉美经委会的估算，2005年整个拉美地区有2.13亿人生活在贫困之中，贫困人口占总人口的40.6％；其中处于极端贫困的人口有8800万，占总人口的16.8％。就贫富差距程度而言，总的发展趋势是越来越多的财富向少数富人集中。2004年，从平均指标来看，拉美地区占总人口10％的最富有的人拥有国民总收入的36.1％；巴西是贫富差距最大的国家，10％的富人拥有近一半（46.8％）的国民收入，而40％的社会贫困人口占有的国民收入仅占10.2％。⑥ 由此可见，拉美国家的贫富两极分化已非常严重。
收入分配不公平是拉美国家中长期存在的现象，它与该地区高度分散化的经济、社会、种族结构等因素有关，而80年代以来的新自由主义福利体制改革则进一步加重了这种趋势。以市场化和私有化为导向的改革把社会保障责任推向市场和个人。在此过程中，拉美国家出现的失误在于：政府过多地放弃社会责任，忽视了国家的保障作用，把大量社会弱势群体置于贫困无助的境况；尽管政府出台了各种社会救助政策，但这些政策在消除社会贫困中的作用非常微弱，致使社保制度在消除贫困方面无所作为，由此造成了严重的社会不公问题。在这方面拉美国家与美国不同，尽管同样实行“补救型”福利模式，但美国的社会救济、医疗救助等社保项目的保障水平和范围要大大高于拉美国家，可以使社会底层获得较为充足的保障，从而起到较为显著的反贫困效果。
以智利的养老保障改革为例，尽管历史上养老基金取得了高达10％的投资回报率，但私营养老金计划却缺乏相应的再分配功能。有调查数据显示，自1981年以来，智利国内居民收入的基尼系数呈上升趋势，退休人员之间的收入差距要高于就业人口的收入差距，说明养老金制度改革加大了收入分配上的不平等程度。来自智利官方部门的预测表明：在目前的私营养老金体制下，未来20年内将有近50％的参保人口领不到政府提供的社会最低养老金，届时老年贫困现象会凸显出来。⑦ 此外，养老金制度改革还带来了一个新的不平等现象，即性别不平等。相对男性而言，妇女的工作生涯短，工薪收入低，因而养老金缴费积累少，退休时她们的生活状况将相对较差。
四 对中国的几点启示
中国30年来的改革已取得举世瞩目的成就，但在经济快速增长的同时，也暴露出一些社会问题，尤其是贫富悬殊、城乡差距、社会不公、两极分化、阶层对立、利益冲突等社会问题，已成为影响社会和谐的主要矛盾。拉美国家的经验教训表明：社会保障制度建设对于社会和谐发展至关重要。党的十七大提出了“加快建立覆盖城乡居民的社会保障体系”的战略目标。当前，中国的社保改革仍任重道远，在建立与和谐社会相适应的社保体系过程中，应充分吸取拉美国家的经验教训，社会保障制度的改革应避免走弯路。
（一）以正确的社会保障理念为先导
从历史演化进程可以看出，拉美传统的社会保障制度在很大程度上受欧洲模式的影响，但拉美福利国家体制的一个缺陷在于：缺乏强有力、稳定的制度核心目标，政府与社会之间无法建立相应的契约安排，无法形成对公民“社会权利”的保护。总的来说，除社会保障的完全积累制改革取得较大成效外，主要拉美国家的社会福利制度改革相对滞后：既不完善，又支离破碎；既没有明确的制度理念，又没有选择一个“合适的”制度模式。⑧ 在市场经济体制改革进程中，中国的社保制度改革已有10多年的发展历史，经济和社会形势的变化已使社保体系建设处于前所未有的重要位置。在社保改革指导思想方面，应充分吸收和借鉴国际经验教训，以正确的社保理念为先导，选择合适的社保制度模式，改革要有明确的预期目标和方向，避免政策出台的随意性，避免改革付出不必要的成本。
（二）选择“合适的”社会福利模式
拉美国家过去的社会福利体制是“普救型”模式，80年代以来则经历了向“补救型”模式的转型。而这个转型过程也正是拉美各种社会问题和矛盾的凸显时期。尤为突出的是社会贫困和分配不公问题，伴随新自由主义改革，拉美经济和社会政策出现失误，造成大量社会贫困人口的出现，被称为拉美特有的“增长性贫困”现象，即在经济低速增长的同时，贫困现象日益恶化，增长并没有为减贫作出贡献。从人均GDP水平来看，拉美国家出现“增长性贫困”正是发生在人均GDP在3 000美元前后这个重要发展阶段，这为当前中国防止出现“增长性贫困”敲响了警钟。⑨
社会保障制度是反贫困的一个主要手段。恰当和适宜的社保制度不但在发达国家发挥着较重要的作用，而且在发展中国家的作用更为明显。从总体上看，“补救型”模式对贫困率较高的国家来说较适合，它可以把有限的福利资源集中于社会底层，加大社会救助的力度，从而起到更加有效的反贫困效果。同时，相比“普享型”模式，在“补救型”模式下，国家承担的财政成本较低。中国目前的人均GDP水平仍较低，且各地区发展水平不同，因此，在相当长的历史时期内不能采取“普救型”福利模式，总的来看“补救型”模式适合于中国。但坚持“补救型”模式并不意味着国家和政府放弃保障责任。在这一点上，应吸取许多拉美国家的教训，社会福利支出首先要满足社会反贫困目标的需要，国家要承担起国民最低福利保障的责任，不断加大财政转移支付，通过再分配手段来维护社保公正。
（三）降低进入社保制度的“门槛”
拉美国家在刚开始建立社保制度时就把正规劳动力市场以外的大量社会群体排除在外；八九十年代的改革尽管降低了缴费率，但由于经济社会形势和劳动力市场形势的变化，其社保的覆盖面仍难以得到扩大。拉美国家的教训表明：社会福利政策的最初设计非常重要，如果一开始建立的福利体制就是割裂的和不平等的，那么，它将导致严重的社会分化，加大以后改革的难度。
当前，中国的基本社保制度即城镇社保制度门槛太高，便携性差，从而导致农民工、农村人口、失地农民、公务员和事业单位等几大群体不能纳入社保体系。即使在城镇，因制度激励不足和没有足够的吸引力，普通就业人员、非正规部门人员等都没有参保的愿望，更不用说城镇居民了。⑩ 因此，在社保制度的设计上，需要让不同的社会群体便于进入社保体系，建立全国统一的制度框架，在融资和给付上要实行统一的标准，防止为不同人群建立不同的参保计划，降低社会保障的缴费率，以最大限度地扩展社保覆盖人群，为实现“覆盖城乡的社会保障体系”创造基本条件。
（四）社保制度的改革应适应经济社会条件的变化
社保制度与一国的经济发展水平和社会结构密切联系在一起，经济社会发展的动态性要求社保制度不断作出调整。在过去20多年的经济自由化改革过程中，拉美国家的社保体制较好地适应了宏观经济形势的变化，但却忽视了一些社会条件的变化。例如，社会贫困加剧、失业率上升及灵活就业增加等变化因素，使社保改革滞后于社会形势的变化。
在中国同样存在类似的问题。在人均GDP超过1000美元后，中国的社会矛盾凸显，社会分化、贫富悬殊等问题已成为影响社会和谐的重要因素。在此过程中，如何适应劳动力市场流动性加强、就业非正规化、城乡一体化、户籍制度改革等一系列社会条件的变化，都对社保制度的改革提出了挑战。为此，中国的社保发展战略也要作出相应的调整，改革的着力点在于如何建立覆盖城乡的社保体制，把不同所有制结构、不同行业和职业、不同社会地位的各阶层群体纳入统一的社保制度框架内，从而避免出现类似“拉美化”现象的种种社会问题。
收稿日期：2008－02－14
注释：
① 按照艾斯平—安德森的三分法，福利国家体制有三种类型：第一种类型是“自由主义”福利国家体制，在这种福利体制中居支配地位的是家计调查式的社会救助，采用这种模式的典型代表是英国和美国等盎格鲁—撒克逊国家；第二种类型是“保守主义”福利制度，该制度类型的特点是保障资格与劳动就业相关联，社会保障的主要形式为社会保险计划，这类制度最初产生于德国，而后扩展到整个欧洲地区；第三种是“社会民主主义”制度，它缘于贝弗里奇的普遍公民权原则，资格的确认几乎与个人需求程度或工作表现无关，而主要取决于公民资格或长期居住资格，属于这种类型制度的国家数量最少，主要存在于几个北欧国家。关于福利国家体制的划分参见：艾斯平—安德森著，郑秉文译：《福利资本主义的三个世界》，北京，法律出版社，2003年。
② Mesa- Lago,Carmelo,Changing Social Security in Latin America,Lynne Rienner,Boulder and London,1994,p.17.
③ Ilan Bizberg,El Colegio de México,“Social Security Systems in Latin America in the 20th Century and the Model of the European Welfare State”.http://www.colmex.mx/centros/cei/Paginas% 20 profesores/ Articulos/Bizberg/WZB% 20editedl% 20(2).doc
④ 艾斯平—安德森编，周晓亮译：《转变中的福利国家》，重庆，重庆出版社，2003年，第181页。
⑤ 关于三种改革模式的划分，参见韩大伟、厉放、吴家亨著：《养老金体制：国际比较、改革思路、发展对策》，北京，经济科学出版社，2000年；S.Indermit Gill,Truman Packard and Juan Yermo,Keeping the Promise of Social Security in Latin America,World Bank,2004; A.Carolin Crabbe,A Quarter Century of Pension Reform in Latin America and the Caribbean:Lessons Learned and Next Steps,Inter- American Development Bank,2005.
⑥ Eeonomic Commission for Latin America and the Caribbean(ECLAC),Shaping the Future of Social Protection：Access,Financing and Solidarity,Mar.2006.
⑦ Daniela Estrada,Chile:Pension Reform- Just a Face- Litf,or the Real Thing? Santiago,Dec.2006.http://ipsnews.net/ news.asp?idnews=36003
⑧ 郑秉文：《构建和谐社会，完善社保制度，谨防“拉美化”》，中国养老金网。http://www.cnpension.net/Article_ Show.asp?ArticleID=3437
⑨ 郑秉文：《健全社保：中国应避免“增长性贫困”》，载《上海证券报》2007年4月9日，第5版。
⑩ 郑秉文：《国外社保模式改革的经验与启示》，载《国外理论动态》，2007年第4期。
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