村民自治中的党“政”关系及其出路，本文主要内容关键词为：出路论文,村民自治论文,关系论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
村民自治在中国农村取得的成就无疑是巨大的，但是村民自治在中国大地上毕竟是一个全 新的事物，作为一个全新的制度安排，它在中国农村的普遍实践也不过才十二、三年的时间 ， 因而随着村民自治在中国农村的不断深入发展，许多新的困难和问题就会不可避免逐渐浮现 ，成为村民自治发展过程中所面临的新课题。村民自治所面临的新课题之一就是村级党组织 与村民委员会的关系问题。党政关系在中国政治体制中并不是一个新课题，但是在实行了村 民自治的中国农村，村民委员会并不是一级政府，也不是行政机关，因而尽管村级党组织与 自治组织的关系与中国政治体制中的党政关系在一定程度上一脉相承，但是却不能完全参照 党政关系来对待，所以它不仅是中国村民自治中所面临的新课题，而且也成了中国政治生活 中面临的一个新课题。
一、村级党政关系的现状
在当前中国的村民自治中，村级党组织与村民委员会之间的关系问题主要表现为权力关系 ，因此从党支部（有的时候是总支书记、党委书记，以下皆同）与村委会对权力的要求、以及 二者权力分配的角度对村民自治情况进行划分是很有意义的。如果我们首先把村级党组织对 权力的要求分为越权、合理以及退缩三种情况的话，那么针对村级党组织的每一种情形，村 民委员会都可能对应有越权、合理以及退缩三种反应。在不考虑其它因素影响的情况下，我 们就可以得到如下图表：
村委会
对权力的要求 合理 越权 退缩
党 合理 协调的最优状态村委会相对集权 相对协调
越权 党支部相对集权
绝对冲突 党支部绝对集权
支 退缩 相对协调
村委会绝对集权出现权力真空
根据笔者的观察估计，在实际中二者关系比较多的是处于中间状态的相对协调或相对集权 状态。由于我们在这里主要研究村级组织与村民委员会关系中的问题，因此协调、比较协 调、相对集权等情形就不再讨论。权力真空情形是村民自治中的问题，但不属于我们在本文 要讨论的情况。因此二者关系中的问题就主要集中于表格中的三个粗体字的方框，我们可以 概括为三种情形，第一种是村级党组织不适当地越权、包办和干涉应该属于村民委员会职权 范围内的工作，而同时村委会不能充分行使自治权（党支部绝对集权）；第二种则相反，主要 表现为村委会完全否定、排斥村级党组织在村级事务中的领导地位和作用，而同时村级党组 织则完全退缩，不能发挥领导核心的作用，对村民委员会的工作不能进行必要的领导和监督 （村委 会绝对集权）；第三种情形是村级党组织和村委会都试图扩大自身的权力，并且互不相让， 使二者经常处于“顶牛”状态（绝对冲突）。下面我们逐一分析：
1.党支部越权而村委会退缩。在村民自治的实践中，村级党组织对于村民委员会的越权往 往表现为党支部书记个人的越权和集权，事无巨细都大包大揽，所谓“上管天文地理，下管 鸡毛蒜皮”。不仅冲击了村民委员会的正当职权和村民的民主权利，而且也破坏了党内的民 主。从各种报刊的相关报道以及我们在农村的调查来看，这种现象还是相当普遍的。具体来 看，这类问题主要有以下几种情况：
第一，党支部把村委会当作自己的下级机构，使村委会无法行使自己的职权。如《乡镇论 坛》杂志2000年第四期刊登的一篇题为《谁来为我解烦愁》的文章，反映的就是在他们村“ 大事小事，一切都由支部说了算”，《村民委员会组织法》规定的应该由村委会召集村民讨 论 决定的村提留的收缴和使用、经济项目的承包、村办公益事业需要农民负担的事项等，完全 都是村党支部拍板定案。更为严重的是，对于村里的财务支出，“堂堂正正”的村委会主 任居然根本不知道，既没有决策权，也没有知情权。甚至当他提出给村里订一些报刊杂志时 ，竟遭到党支部书记的拒绝（注：李顺安：《谁来为我解烦愁》，《乡镇论坛》2000年第4期。）
。更有甚者，山东省某县郭庄村党总支书记不仅把持着村委会 的公章拒不交给新换届的村委会，而且还很长时间不把村委会办公室的钥匙交给村委会，使 村民委员会主任连办公室也进不去。他还阻挠村委会主任召集村民委员会成员开会，说没有 他的同意不能参加村民委员会主任召集的会议，致使村民委员会的工作长期无法开展（注：、《乡镇论坛》2000年第6期。）。
笔者1998年在天津市某郊县调查的几个经济比较发达的村也基本上是这种状态。当时我们 联系时明确说明调研的主题是要了解村民自治的情况，可是令我们奇怪的是接待我们的却 是村的党支部书记、党总支书记，而村民委员会的主任和副主任一个也没有看见。并且在与 某村的支书交谈中，他竟非常明确地告诉我们，村民委员会是党支部的一个下属机构。
第二，村级党组织的负责人把村级财务管理权完全集中于自己一人之手。有的村支书独揽 村里的财务，财务收支不仅不与村民或其他村干部讨论决定，而且还自己同时兼任会计和出 纳 ，自己一人收取现金、保管现金、支付现金，或者尽管会计出纳由他人担任，但仍然是支书 自己收钱、自己签字、自己支出，最后只把条子交给会计和出纳，使会计和出纳形同虚设（注：行新利：《“包包账”让支书栽跟头》，《乡镇论坛》2000年第2期。）。
第三，村支书违反有关规定随意任命村干部。有的村支书甚至直接任命村委会成员和其他 村干部，既侵犯了村民的民主权利，也造成了村里两委（即村党支部委员会与村民委员会， 下同）的矛盾。《乡镇论坛》有一个“村治咨询”栏目，刊登解答农民提出的有关村民自治 的问题，这些问题中就有不少反映的是村党支部书记随意任命村干部的现象，如2000年3月6日山西大同市某村杨姓村民反映村支书没开村民大会就直接任命了两个村干部，同日湖北省 洪湖市某村一村民反映2000年2月他们村的村委会换届时，村委会成员全部都是由党支部书 记任命产生的（注：《乡镇论坛》2000年第4期。）。山东省一位不愿意透露详细地址和姓名的村委会主任于2000年1月也向“村 治咨询”热线反映，村支书未经村民会议讨论就擅自任命自己的堂兄弟担任村会计（注：《乡镇论坛》2000年第3期。）。
诸如此类问题的例子还有很多，我们在此无法一一列举。村党支部书记越权而同时村委会 退缩的情形就会形成这样一种状态：村里的权力完全集中到了党支部书记的手中，村民委员 会成了党支部的附庸和摆设，村里的大事小事都由支书一人说了算。像上面写下《谁来 为我解烦愁》的那位村委会主任反映的情况大概就属于这种状态。这种状态首当其冲的一个 直接后果就是干扰和阻碍了村民自治的健康发展，会使村民自治名不符实或走上歧途。因为 如前 所述，村民自治的真谛就在于把村级事物的决策权和处置权交给村民，让村民自己成为 村里的主人和权力的拥有者，而这些村支书的做法实际上就是把村里的权力集中在自己一 个人身上，并且让村民完全听命于自己而他却不向村民负责，这在一定程度上是对民主发展 的一种倒退。
2.村委会越权而党支部无原则退缩。农村党支部与村民委员会关系问题的第二大类是村委 会极端越权、甚至完全违背了村民自治的精神和原则而党支部却无原则退缩，不能依法对村 民 委员会实行监督和领导，充分支持和保障村民开展自治活动、行使民主权利。这类情况的典 型是指在那些由各式各样的“村霸”控制了村民委员会的农村，党支部或者受其控制，或者 慑于村霸的淫威，不敢发挥应有的作用为村民争取民主权利，也不敢向有关部门真实反映情 况等，如在山东省淄博市周村区萌水镇扈家村，“南霸天”韩刚自1988年当上了村委会主 任后，滥施淫威，无恶不作，先后殴打、伤害村民30余人，强奸、污辱妇女40人，放火烧毁 村民房屋10次等，这样的一个恶霸式的村委会主任直到1994年才得到了应有的惩罚（注：《今晚报》1994年9月11日。）。那么
我 们就不免要问，在长达6年的时间中，这个村的党支部在哪里，又是如何发挥领导核心作用 的呢？还有，山西省平陆县常乐镇前村的村霸裴安军，在1990年担任村委会主任后，也逐渐 控制了村党支部，横行乡里，无恶不作（注：《采风报》1996年7月25日。）。这样的现象虽然不多，但是也构成了村级党组织 与村委会不良关系的另外一面，在村民自治的发展过程中也需要引起我们足够的重视。
当然，这类情况更普遍地是表现为，尽管村委会主任还没有构成村霸，但是有经常性的贪 污腐败行为、并且不进行村务公开，而党支部书记却由于碍于情面或明哲保身，睁一只眼、 闭一只眼，听之任之，不能保障村民依法行使自治权。
3.村级党组织与村委会由于争夺权力而处于绝对冲突状态。这种情形实际上是以上两种情 形在时空上的某种延续，上述的第一种情形在遇到一位个性比较强的村委会主任，或者是上 述 的第二种情形在遇到一位个性较强的党支部书记时，都有可能演变成第三种状态。在这种 状态下，村支书和村委会主任都想把权力完全集中到自己手中，但是都没有完全成功，二者 经常分庭抗礼、以争高下，处于“顶牛”的态势。这就激发了村一级的党“政”矛盾（村民 委员会是自治组织而不是政府，这里只是借用这个术语来描述相类似的这种状况而已），引 起党支部和村委会、党支部书记和村委会主任的矛盾冲突，由于双方的不配合造成村里的 工作难以正常开展。如山西省闻喜县有些村就属于这种状态，其中有一个村委会主任竟然不 给村支书报销为村里办事垫付的开支。这种状况当然也会使村民自治的发展严重受阻。
二、村级党政关系不协调的原因分析
造成村级党组织与村民委员会关系问题的原因实际上并不复杂，大体来说，无外乎以下三 个方面，其一是传统的中国共产党的一元化领导体制的影响，其二是现行的相关法律制度对 二者职能、权限的划分不明确、不规范，其三是农村干部由于个人素质的原因不能正确处理 二者之间的权限关系。
1.传统体制的影响。中国革命的独特经历决定了建国以后中国共产党在各个层次各个部门 的领导地位，但是从1958年起在中国农村开始实施的人民公社体制却极大地强化了党对公 社的一元化领导并把这种趋势推向了极致。在公社一级，权力完全集中于公社党委书记，在 村一 级， 权力完全集中于大队党支部书记。这样的一种党的领导高度一元化的体制在农村连续推行了 二十多年。尽管1983年中国开始撤销人民公社、建立乡政府，但是此时在村一级仍然沿用的 是人民公社时期的管理体制，直到1988年开始推行村民自治这种状况才开始缓慢改变。因此 我们完全可以说，人民公社时期的中国共产党的一元化领导体制，在村一级至少延续了三十 年。
而如前所述，村民自治在中国农村是一种全新的村级制度安排，人们对于它的精神还不十 分了解，对于它的具体运行人们还无先例可循。而与此同时，党支部书记长期的一元化领导 体制势必会产生强大而持久的惯性。因此，尽管村民自治在中国已经普遍推行了十多年，但 是相当多的农村干部和普通村民都并没有意识到这种新的村级管理体制变化的精神实质，仍 然认为在村里还是支书说了算。尤其是现在农村的很多党支部书记在人民公社时期就曾经担 任过村支书或其他村干部职务，他们必然要把过去的体制和职务特征带到村民自治中来，所 以对他们来说，完全适应这种新的体制变化是相当困难的。
2.现行法律制度对二者关系的规定不具体。对于村级党组织与村民委员会的关系，《中华 人民共和国村民委员会组织法》以及《中国共产党农村基层组织工作条例》都有明确的规定 。如《村民委员会组织法》第三条规定：“中国共产党在农村的基层组织，按照中国共产党 章程进行工作，发挥领导核心作用；依照宪法和法律，支持和保障村民开展自治活动、直接 行使民主权利。”《中国共产党农村基层组织工作条例》第九条第三款也规定，村党支部“ 领导和推进村级民主选举、民主决策、民主管理、民主监督，支持和保障村民依法开展自治 活动。领导村民委员会、村集体经济组织和共青团、妇代会、民兵等群众组织，支持和保证 这些组织依照国家法律法规及各自章程充分行使职权。”在中国当前农村的现实环境下，这 些规定对于规范村级党组织与村民委员会的关系是十分重要和完全正确的。
但是，对于农村最基层的这两个组织来说，问题不仅仅在于对于它们之间的关系有没有规 范可依，更重要的是还要看这些规范是不是具体、有没有可操作性。目前中国村级党组织与 村民 委员会之间的关系，缺少的恰恰就是规范的具体性和针对性，其中最重要的一点，就是对二 者之间权限缺乏明确而具体的划分。不论是《村民委员会组织法》的规定也好，还是党的 《农村基层组织工作条例》也好，对于它们二者之间权限的划分，都是很原则性的。比方 说，这两个条文关于这二者之间关系的核心实际上都是党组织居于“领导核心”地位，领导 村委会，并“支持和保障村民开展自治活动”，但是对于党组织如何领导村委会、支持和保 障村民开展自治活动，就不得而知了。
全国第一个进入网络世界的村委会主任山东省曲阜市书院镇丰家村的丰建伟，在《人民日 报》网络版与网友的对话实际上就反映了这个问题。现把他们的相关对话摘录如下（注：耕夫：《“村官”的第一次网上对话》，《乡镇论坛》2000年第5期。））：
网友：村民可不可以直接监督你，比如查帐？如果可以，那支部书记还有什么用？
丰：村民可以直接监督我，因为我是村民选举出来的。……村党支部书记是领导村委会工 作的，他负责监督、支持村委会工作，我的工作要在党支部领导下进行。
网友：村里的党支书大，还是民选的村主任大？如果是前者，直选的意义在哪里？
丰：我认为，在某种意义上党支书和村主任应该是平级，比如书记是党内的一把手，村主 任是 村委会的一把手，两者互相监督。……
网友：一谈到民选村主任与支部书记的关系，你总是无法自圆其说，不是吗？
丰：村委会主任同支部书记的关系，我认为是平等关系，虽然我国的宪法和党章规定了党 支部是领导农村其他组织的，但我认为党支部书记尽管是党的干部，他同时也是一名普通村 民，在村内，支部书记和村委会主任是领导和被领导的关系，在村务工作上，我认为他同样 也应该接受村委会的管理。
应该说，作为一名村委会主任，丰建伟的回答是基本符合有关法律制度的规定的，但是正 如那位网友评论的，他的回答总显得有点不能自圆其说，或者是回答得太原则而让人难以看 出他们的职能、权限的分工。这实际上并不是丰建伟的问题，而是因为现有的法律制度对这 二 者之间的权限关系划分过于笼统而不明确，这就使得在村民自治的实际工作中，村级党 组织和村民委员会的负责人都感到无所适从，这两个组织之间的关系完全依赖于这两个组织 负责人的主观理解。像我们上面提到的天津某县的一个村的党支部书记认为村民委员会是党 支部的一个下属机构的说法恐怕并不是偶然的，也不是个别现象，都与对于党组织的“领导 核心”作用的理解直接相关。这就使得在有的地方村级党组织与村民委员会的关系比较协调 、村民自治落实得比较好；有的地方尽 管农村党组织与村民委员会关系相对协调，但是村民自治的效果却并不理想；还有更多的地 方由于这两个组织之间的紧张关系而使村民自治的建设陷于困顿；村级党组织与村民委员会 曾经比较协调的地方有时候又会变得紧张、龌龊起来等等。制度和规定的不具体和难以操作 ，就不能使这二者的关系固定化、制度化。
3.村级干部素质的制约。由于制度和规定的无效性，就使得村级干部的素质也成了影响村 级党组织与村民委员会关系的一个重要因素。相关法律和制度规定的不具体性，就赋予了村 级干部对于它二者之间关系相当广阔的个人理解空间。而村级干部较低的文化素质和政治素 质就决定了他们的理解很可能是不正确的。如相当多的村支书就认为：现在虽然实施村民自 治，但是《村民委员会组织法》规定村级党组织要“发挥领导核心作用”，那就是在村里党 支部 要说了算，村支书是一把手，村里的事最后都得支书拍板。而相当多的村民委员会主任则认 为：现在搞村民自治了，我是村民选上来的，大事小事就得我说了算，党支部应该靠边站。 这就会造成他们对于村级权力的误解和不适当的争夺，从而制约村民自治的健康发展。实际 上，以上他们从各自角度的不同理解，都既是对村民自治精神的扭曲，也是对村级党组织与 村民委员会关系的严重误解。当制度的规定存在着模糊性的时候，干部的素质就会起着决定 性的作用。而从整体上看，中国村级干部的文化素质和政治素质还并不理想，这就必然会加 重村级党组织与村民委员会关系中所存在的问题。
三、各地在实践中为解决村级党政关系的探索
针对村民自治中村级党组织与村委会关系中存在的问题，中国各地农村在村民自治的实践 中相继作出了不少有益的探索，这些探索尽管未必都能从根本上解决村级党政关系的矛盾， 但其在目前的实践中还是较有成效的。这些探索主要有：
1.村支书和村主任“一肩挑”。现在已经有很多地方尝试村支书和村主任由一人兼任的“ 一肩挑”的办法来解决村级党政关系，认为这不仅可以很好地解决村级党组织与村委会之间 的关系，同时也能减少村干部的数量、减轻农民负担。并且县乡两级干部普遍认为“一肩挑 ”的办法比较好。据民政部有关选举的统计资料表明，上海市农村党支部书记兼任村委会主 任的比例平均达36.33%，其中松江、嘉定和奉贤县分别高达58.9%、58.7%和53.37%（注：肖立辉、孟令梅：《对村委会选举进行比较研究的指标分析》，《荆门职业技术学院
学报》1999年第4期。）。
从“一肩挑”形成的方式来看，它有多种类型：一是党支部书记为达到集权的目的，任支 书后同时谋求出任村长，因而在此过程中乡镇和村支部易于倾向操纵村委会选举，兼任成功 后容易产生个人大权独揽的现象。二是村主任当选为村党支部书记。这种做法可能在有的时 候支部选举也会有操纵的痕迹，但这并不违反党章的原则精神。三是把非党员村主任被迅速 吸纳入党，实现“一肩挑”。这种做法具有较大的普遍性，如山东、天津都有很多这样的实 例。据了解，各地党委和民政部门比较倾向于接受第二和第三种“一肩挑”的类型，因为这 种方式既尊重了村民的意志，又坚持了党对农村的领导。
村主任、支书“一肩挑”的做法确实有很多好处，比方说由于减少村干部的数量而减轻了 农民负担，由于简化了村级党组织与村民委员会之间的关系而提高了村级组织的工作效率等 。不过我们同时要看到，在中国目前村级党组织与村民委员会之间的关系在实践中尚不规范 的情况下，这种做法只是掩盖了这两个组织关系问题的矛盾，根本无助于在这二者之间 建立起合理的、明确的关系，所以这种做法只能作为解决这二者关系的一个权宜之计，并不 具备普遍的规律性，千万不可作为经验推广。因为，村民委员会主任的任职资格并不要求必 须是党员，因此在实际中很多村民委员会主任根本就不是党员，这就使一肩挑的做法失去了 条件。在“一肩挑”的第一种情形下，就必然会排斥非党员当选村民委员会主任，这就违背 了选民的意志和村民自治的精神。而受到各地党委和民政部门鼓励的“一肩挑”的第二、三 种情况也存在着另一方面的问题：即通过乡镇党委任命的方式或通过对党员做工作的方式使 新当选的村主任成为党支部书记，尽管不违反现行党章的规定，但显然有悖于发扬党内民主 ，这在中国从上到下各个领域都在村民自治的辐射下正在不断推进民主的背景下，不免有背 于时代潮流；同时，如果为了工作的便利把新当选的村委会主任都很快吸收为党员，在有的 情况下未免有失草率，恐怕也不大符合党章中关于发展党员的要求和精神。
所以从长期来看，正确的做法应该是，只有规范化地解决了村级党组织和村民委员会之间 的关系，使二者之间的关系规范化、制度化之后，才可以在条件允许的地方逐步考虑“一肩 挑”的做法，既可减少村干部的数量，同时又能保障村民自治的健康发展。
2.两票制。两票制本身并不是为解决村民自治中村级党组织与村民委员会之间的关系而形 成的，但是两票制的产生却对更好地解决二者之间的关系提供了契机。因为两票制在这一点 上非常有力地解决了两个重要问题：一是村级党组织在村民自治中的合法性问题，二是确立 了村民对村级事务的主权性，可以对二者形成有效的监督。
解决了村级党组织在村民自治中的合法性问题，其意义在当前中国的政治现实中非常重大 ，它完好地把坚持中国共产党的领导与实施村民自治结合为一体。它一方面对村级党组织在 村民自治中提供了合法性，使村民委员会主任再也不能说“我是村民选举产生的，因而有权 管理全村，而你党支部书记只能管党员”之类的话，使他认识到了党组织的领导地位，不可 在村级事务中排斥党组织，坚持了党的领导；另一方面，这种做法也使村级党组织认识到 了自身的权力和地位依赖于村民的信任，因而在村级事务中不可过分专权，必须要支持村民 委员会的工作，保障村民充分行使自治权。这就为解决村级党组织与村民委员会的关系问题 客观上打下了一个非常现实的基础。
同时，两票制使村级党组织和村民委员会都不得不接受这样的一个现实，即只有村民才对 村级事务享有最高的主权，不论是村级党组织还是村民委员会都必须要为村民服务，接受村 民的监督。这也会在一定程度上压制了二者作为组织以及作为个人的权力之争，有利于它们 从全局出发，把二者之间的矛盾最小化。
但是，需要说明的是，两票制仅仅为解决村民委员会和村级党组织的关系提供了契机，并 不是解决二者关系的根本出路。因为两票制直接处理的是党支部与普通村民的关系，而不是 与村委会的关系，它一方面使党支部能够获得更多的民意支持，从而增强了党支部权力的合 法性，另一方面也使村党支部看到了支部权力的来源，承认了村民的主权性。换言之，两票 制只是能够促进村委会与党支部关系的协调化和正常化，但只靠两票制却不能从根本上规范 村委会和党支部的关系。
3.加强对农村干部的培训。当前中国村级干部普遍的低素质构成了影响村民自治健康发展 的另一个障碍性因素。村级党组织与村民委员会的关系需要党支部的干部与村委会的成员在 村民自治的实践中去把握和处理，而中国农村村级干部素质相对不高却是一个不争的事实， 因而有针对性地加强对村级干部的业务素质和政治素质的培训就非常重要了。
从笔者调查的情况来看，凡是对村级干部进行过针对性的培训的地方，村级党组织与村民 委员会的关系就相对来说要协调得多。例如天津市宁河县，尽管普遍推行村民自治的时间并 不 是很长，但是县里认识到了对村级干部加强培训的重要性，近些年来每次在村委会和党支部 换届之后，都要组织全县新上任的村民委员会主任、党支部书记集中培训，使他们对村民自 治以及他们二者之间的关系形成一个正确的认识，从而有效地避免了日后工作的不协调。该 县的一位县委书记明确地告诉笔者：“由于传统体制党的一元化领导的作用，所以必须要认 识到党支部在二者关系上的主导作用，一般来看，村里两委关系不协调的主要原因在支部 身上，因而尤其要加强对党支部书记的教育培训。”
这种做法是完全正确和非常必要的。因为中国农村政治在整体上呈现出非制度化的特征（注：程同顺：《当代中国农村政治发展研究》，天津人民出版社，2000年。）
，在村级党组织与村民委员会的关系问题上表现尤甚。这种制度化的建设，除了制度自身的 建设之外，还要花大力气加强对政治主体的训练和教育。具体到村级党组织与村民委员会的 关系上，我们还必须要教会村级干部在实践中正确认识、把握和协调他们的关系。
但是正如在政治实践中已经被反复证明的道理所表明的那样，制度同人相比较仍然是第一 位的。对于村级党政关系的解决，加强对干部的培训固然是重要的，但并不是根本性的，没 有可操作性的制度作保障，恐怕只靠人的因素是不能从根本上解决村级党政关系的矛盾困境 的。
四、根本的出路还在于制度上的规范化、具体化
制度和人二者之间的关系是相互的，但绝不是等同的，在政治领域尤其如此。几千年人类 的政治史已经完全足以说明一个规律，那就是政治活动的规范应该是以相对固定合理的制度 为 基础而不应以存在着流动性和随意性的个人为基础。因为制度是相对不会变的，而个人却充 满了随机性，今天在位的可能是一个好人，明天在位的可能就会是一个坏人；好的制度可 以使坏人无法做成坏事，坏的制度也可以使好人无所作为，甚至变成坏人。正如中国改革开 放的设计师邓小平指出的那样：“……制度好可以使坏人无法任意横行，制度不好可以使好 人无法充分做好事，甚至会走向反面。”（注：《邓小平文选》（第二卷），人民出版社，1983年。
）在村民自治建设中，也要确立制度和法的至上性。
因此关于村级党组织与村民委员会关系中的问题，应该首先从制度和法的角度进行分析解 决。从以上对二者之间关系不协调原因的分析中我们知道，《村民委员会组织法》以及《中 国共产党农村基层组织工作条例》等法律制度，对于村级党组织与村民委员会之间的关系都 是仅仅做出了原则性的笼统规定，而对于能够指导具体操作的它们二者的权限职能却缺乏具 体明确的划分，这实际上形成了困扰二者之间形成健康协调关系的制度性障碍。这就使得目 前村级党组织与村民委员会的关系就基本完全建立在党支部书记和村委会主任的个人性 格、品行、个人关系的基础上了，造成二者之间的关系可能好、可能坏，有时候好、有时候 坏，缺乏一种长久的稳定性。
因而要想规范村级党组织与村民委员会二者之间的关系，使二者关系走上合理化和制度化 的轨道，必须首先从有关法律和制度入手。当然，正如我们在前面已经分析的那样，当前中 国村级党政关系中存在的问题并不是没有相应的制度规定，而是这些制度规定太过笼统，不 够具体，因而也就缺乏可操作性和对二者行为的指导性。所以在中国农村的村民自治中，要 想真正协调、规范村级党政关系，今后应该重点考虑进一步修改或增加村民委员会组织法或 其他相关法律制度，明确而具体地划分它们二者之间的职能权限，使之具体而具有可操作性 和指导性。比方说对于现实中已经表现出来的比较敏感的印章掌管权、法人代表权、人事提 名任免权、财务签字权、文档管理权等，都应该作出具体的权力归属划分，并且对于可能出 现的特殊情形也考虑进去作出规定，对于违反这些规定的也要制定相应的仲裁程序和处理规 定等。总之，党政关系作为中国政治生活中最重要的一对政治关系，越是在最基层它们二者 之间的关系就越具体，因而仅仅靠一些笼统的原则是不能解决它们之间关系中存在的问题的 。村民自治呼唤制度化的、具体化的、可操作化的村级党政关系。
尽管村级党组织与村民委员会之间的关系是中国最低一级的“党政关系”，但是其重要性 却并没有因此而减弱。它一方面关系到中国共产党在中国农村的领导地位问题，另一方面也 关 系到村民自治能否健康发展的问题。因而重视村级党组织与村民委员会之间的关系、处理好 它们之间的关系有着非常重要的现实意义。限于篇幅和研究能力，本文在此显然无力提出非 常具体的操作方案，但是笔者相信，尽管解决中国农村村民自治中党政关系的方案可以有许 多不同的形式、也必然要包括很多不同的方面，但是解决村民自治中村级党政关系的根本出 路必然在于相关制度的规范化和具体化。