新加坡人才资源政策性开发浅析，本文主要内容关键词为：新加坡论文,政策性论文,人才资源论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
内容提要 本文主要从治国方针、教育发展战略、社会分配政策、人事政策、人口政策和移民政策六个方面，分析探讨新加坡工业化现代化过程中政府对人才资源的政策性开发。由于政府各项政策导向正确，相互配套，执行有力，使人才资源得到充分开发与有效利用。这是战后新加坡经济迅速崛起的一条重要经验。
在科技和管理水平日益发达的当今世界，越来越多的国家认识到，在众多的国家资源中，人才资源是最为宝贵的资源，只有享有人才资源，才能拥有其它物质资源。日本前文部大臣永井道雄指出：战后，“日本经济之所以能够迅速发展，最重要的是因为民族国家所教育出的1亿日本人没有流向国外，而是留在日本列岛，并对国家的经济复兴和发展作出了贡献。”[①]同样道理，战后新加坡经济奇迹的创造也是得益于人才资源的开发与利用。
新加坡小国寡民，缺乏必要的天然资源，唯有充分开发人才资源，创造人才优势，才能在国际上取得生存与发展的地位。李光耀不断地告诫国人：“我们有的只是新加坡海峡的海水以及人民的头脑和双手。”[②]“新加坡要成功，就得靠两个重要因素，第一，提高国民的教育水准，加上更好的训练，更好的纪律，更高的技术和更好的工作态度。第二，提高生产力。”[③]多年来，新加坡政府一直致力于提高国民素质，把开发人才资源定为重要国策之一，制订并实施许多完整的教育训练计划，不断提高国民的教育科技水平，以国民品质来弥补土地面积和人口数量之不足，使国民的头脑和双手赋有最大的生产能力和最高的工作效率，从而迅速提高劳动生产力。
人才资源是指一个国家人力资源中层次较高的部分，不同国度不同社会发展阶段其人才标准及人才政策差异显著。现代人力资源开发理论认为，人才开发分为四个层次：即个人自我开发；家长教师对青少年的培养性开发；单位领导与人力资源部门对职工的使用性开发以及国家地区行业部门对社会成员的政策性开发。其中政策性开发比前三个层次更高，涉及政治、教育、社会分配、人事政策、人口政策与移民政策等人才开发多种环节，具有涵盖面广、影响范围大、发挥作用强的特征。国家政策决策者通过制定法令、调整政策、变革体制，使之适应人才成长与管理规律，则能达到人才辈出的目的。
新加坡是以华人为主体的新兴工业国，在其工业化现代化过程中，政府在人才资源的开发利用上成功地发挥了自己的政策导向作用，运用正确的政策方针开发人才资源。析而言之，约有如下诸端。
（一）在治国方针上，奉行精英治国政策，坚持人才立国，特别崇尚精英人才的特殊作用。
李光耀明确提出，治国者必须是精英人才，绝不能让“平庸之才”操纵政府要务；只有精英当政，才会选拔人才，使用人才。他说：“高素质的部长领导是没有任何东西可以替代的。属下官员，不论多么优秀，给予部长强有力的支持，都不能弥补一位部长在思想敏锐、活力、想象力、创造力、干劲和冲劲方面的不足。这些都是部长的内在才华。”[④]长期以来，执政的人民行动党从各行各业选拔富有才干的专业人士进入党内或政府行政部门，保证人民行动党的人才优势和政府职能机构的高效运作。整个新加坡政府有6万多名文官，主要分成4个等级，其中有200多个管理职文官属第一等级，他们对新加坡的未来负有最高责任。
新加坡实行符合本国国情的民主政治，不追求西方式的多党轮流执政制。通过普选与议会选举，人民行动党政府定期接受民主考验，获得连续执政地位。这种民主政治有利于保持政治稳定，有利于把有限的国内人才集中于一个主要政党，共同为国家服务。
精英治国政策的实践为新加坡人才资源开发奠定了坚实基础。1984年国庆演讲中李光耀总结说：“我们已经物色、罗致、考验和吸收最能干和最好的人才，成为领导层接班人。最好的人才是指那些诚实、无私、受过考验，以及被认为愿意和能够与人民打成一片的人。”[⑤]1990年，李光耀辞去长达三十余年的内阁总理之职，由吴作栋继任，标志着新加坡新老两代政治领导层平稳交接的最终实现。
（二）在教育发展战略上，实行高教育投资政策，与国家产业政策相协调，制订实施一系列中长期教育发展计划，为经济发展造就各级各类实用技术人才。
教育作为人才资源开发的首要环节和主要途径受到新加坡的高度重视。政府奉行“人力资源理论”，认为教育经费的投入是对人力资源的投资，可以增加人力资本，从而促进经济和社会的发展。因此，在财政支出上向教育倾斜。其教育经费从1960年的5730万新元增加到1985年的95.8亿新元，增长167倍。60年代政府教育投资的平均增长率为12.1%，70年代为11.2%，在1981年至1985年间的教育投资平均增长率则高达38.8%，教育投资的增长率高于国民经济的增长率。高教育投资政策为人才资源开发提供了物质保障。
与此同时，政府十分重视对教育发展的计划指导。几十年来，依据工业化发展不同阶段的人才需求，新加坡政府先后制定施行一系列教育发展计划，如1961年的《职业技术教育报告书》，1965年的《教育调查报告书》，1969年的《教育报告书》，1979年的《吴庆瑞教育报告书》，1986年的《经济委员会报告书》第11章“教育与训练”，1991年的《新的起点》第2章“教育：对国民的投资”。这些计划大致分为两大阶段：1979年之前主要发展基础教育与职业技术教育，为初期工业化培养熟练劳动力；从1979年开始进入注重提高质的阶段，重点发展高等教育与高等职业技术教育，为现代化培养高层次专业技术人才。其学校体制直接配合国家工业化现代化要求。初等教育实行义务教育政策，各民族子女享有同等教育机会。小学毕业实行第一次分流，成绩欠佳的毕业生进入职业学校学习一门谋生职业；中学毕业实行第二次分流，成绩欠佳的毕业生进入工艺学院，培养为技工、监工、秘书、公关以及工商界的监管人员；另外一部分天赋及才智较高的优秀中学毕业生则进入初级学院，学习两年后考入三年制的大学，大学毕业获得普通学位，这是晋升公务员的最低学历。一小部分成绩优异大学毕业生获得政府的奖学金，前往国外大学深造，有一部分则继续在本地大学深造，获得更高一级的文凭。这一部分人被培养为工程师、会计师、医生、律师、经理、国家高级公务员等各类专业人才，成为新加坡人才中的精英。
此外，新加坡也重视继续教育与人才培训。政府经济发展局和工业训练局负责对各级离校学生作进一步的技术训练，从普通工人、技师、监工到工程师、经理等，均有继续培训计划，各大学、专科、职业学校及工业机构共同承担训练技术员工使命。政府鼓励并资助外国跨国公司对新加坡员工进行技术培训，与许多外来机构商订了工人训练计划，以满足设在新加坡的跨国公司对技术员工的较高要求。
由于多年来不断加强人才资源开发，如今新加坡已成为东南亚地区技术水准最高的国家，外国投资者能够在这里找到东南亚最有苦干精神和高技能的工人，新加坡在激烈的国际经济竞争中赢得了人才资源开发的相对优势。最近美国国际管理发展学会发表了《1994年世界竞争力报告》，按照8个要素来分析评估各国的竞争能力，其中一项要素为人力资源——人力资源的供应能力及素质。首次公布全球竞争力最强劲的前41个国家（地区）排名，新加坡仅次于美国而名列第二。
（三）在社会分配政策上，实行激励人才成长的政策，以经济收入杠杆调节受不同教育者的经济收入。
社会分配政策是调节劳动者劳动报酬的有力手段，对于人才资源开发具有广泛而深刻的影响。新加坡的社会分配政策是与社会成员所受教育程度密切协调。受教育程度越高者，其劳动收入越高，不存在所谓脑体倒挂问题。据统计，1966年，新加坡受过大学教育者的平均月收入为没有受过教育者月收入的5.75倍，为受过小学教育者的4.1倍，为受过中学教育者的1.81倍，为全国平均工资的3.82倍。1979年，这种收入差距又有所增大：受过大学教育者的月收入为未受过教育者的4.86倍，为受过小学教育者的4.75倍，为受过中学教育者的4.01倍，为全国平均工资的4.37倍。从事脑力劳动的专业技术人员工资收入一般是从事体力劳动的非熟练工人工资收入的3至4倍[⑥]。政府根据不同经济发展阶段对于人才需求的差异，实行相应的社会分配倾斜政策。工业化初期以发展劳动密集型工业为主，熟练工人工资增长较快；现阶段以发展知识技术密集型工业为主，专业技术人员工资随之加快增长。
这种社会分配政策从一个侧面体现出新加坡政府重视智力资源的基本国策。在实践中它已产生积极的社会作用，促使新加坡人，尤其是新加坡华人好学上进风尚的形成，使之真正体会到：“要培养子女，就要让他们接受训练、训导和教育。”[⑦]正如李光耀所言：“在科技日新月异的时代，这种珍惜学问和相信知识能改进个人前途的强烈信念，是特别难能可贵的。一个成功的社会，必须有受过良好教育、终身不断学习的人民。”[⑧]
（四）在人事政策上，不论资排辈，而注重个人的才能与成就，特别注重发挥年轻人才的聪明才智。
人才使用是人才开发的中心环节，新加坡政府实行开明的人事政策，十分重视合理使用人才，不拘一格启用年轻人才。前新加坡驻日大使黄望青教授曾对比日本与新加坡的人事政策差异，认为日本喜欢论资排辈，重视等级，“人们必须尊敬长辈与上司，必须耐心地等待升迁的机会”；新加坡则更看重个人能力与个性，能够重用年轻人才，其“政务部长和商业领袖，有许多只是30来岁，或40刚出头”。[⑨]这种差异主要是由两国不同国情所造成的。
新加坡是战后独立的年轻的移民国家，又是小国。首先，其人口年龄结构偏低，人才年龄层次呈现年轻化特征，现代化建设对人才的大量需求为那些才华横溢学有所长的年轻人创造了脱颖而出的良机。小国人才资源有限，年轻人才更值得国家与社会的珍惜。其次，作为移民国家，新加坡较少受到封建传统的束缚，移民社会所养成的那种创业开拓、自由竞争与务实精神，直接影响到新加坡在用人标准上特别注重个人的真才实干，而并不重视个人的门第背景、裙带关系与资历等级，许多出身贫寒而才华出众者同样受到器重。
此外，新加坡工业化起步较迟，二战之后始进入经济开发期，每个社会成员都在同一起跑线上起步。人们在接受教育、选择职业、积聚财富以及谋求社会地位等方面完全凭借个人才能与公平竞争。政府在法制建设等方面为之创造自由竞争的条件。通过制定完备的政策法规，严明公正执法，把人才使用与管理纳入有序的法治轨道。政府颁布了《雇佣法》、《劳资关系法》等法规，保障人才在劳动力市场中自由流动，通过市场调节，实现人才资源的合理配置。建立完善的公务员制度，通过公开考试，选拔录用国家公务员，有效地防止了政府行政用人中的人治弊端。
（五）在人口政策上，实行限制人口数量，提高人口质量，优化人口智能结构的政策。
人口是人才的基础，人口政策直接决定了国民素质。现代优生学认为，人的才能在相当程度上受遗传因素影响，优生优育是提高国民素质的一条重要途径。新加坡是个国际化城市国家，人口密度居于东南亚各国之冠，平均每平方英里在一万人以上，人口过剩压力比较突出。为了缓解人才资源开发与减轻人口压力的矛盾，政府实行计划生育与优生优育相结合的人口政策。一方面，提倡一个家庭只生两个孩子，一般文化程度者的家庭生育两胎以上则须缴税，不得享受医药教育等各种优待；另一方面，则倡导优生优育，高智多生，鼓励和允许“受过更好教育的妇女生育更多子女，以确保下一代人口中拥有足够的人才。”[⑩]1984年政府立法规定，大学毕业妇女的第三、第四个孩子有优先选择学校就读的权利。
这种优生优育的人口政策有效地降低了新加坡人口增长。其人口自然增长率，“已从20世纪50年代的4.3%，下降到70年代的1.3%；1975年，新加坡实现了人口净增比率1.0%”。[①①]近几年其人口年增长率进一步下降到0.86%[①②]。与此同时，新加坡人口素质有了明显提高。在文化教育上，1990年，其国民识字率达90.1%，具有中学或中学以上教育水准的人口达39%，大学毕业人口达4%。在就业人口的职业结构上，专家、技术人员、管理工作者和行政人员在全体就业人口中的比重不断上升。据统计，这几部分人士占全体就业人口的比重，1957年为6.8%，1970年为10.3%，1980年达18.3%，1990年增至24.2%[①③]。值得注意的是，新加坡华人专业人才日益增多。1980年，华人专业技术人员约75000人，占新加坡专业技术人员总数的79%[①④]。这个比例数比华人所占新加坡总人口的比例数76%约高出3%，表明新加坡华人人口素质较高。
（六）在移民政策上，大量引进外来人才，积极减少本国人才外流。
引进国外人才是开发人才资源的又一重要途径。新加坡作为国际化城市国家，荟萃了以华人为主体，包括马来人、印度人以及西方人等在内的世界各国人才。战后，为了控制人口过快增加，新加坡采取限制外来移民政策。但对于外来人才则实行宽大的移民政策，为各国人才进入新加坡敞开方便之门。在工业化进程中，新加坡政府鼓励引进西方技术、资金和人才，规定凡是外国够资格或有经验的技术人员及外来贸易投资商到新加坡工作，只要有适当的人士雇佣，外来技术人员和经理人员都可获得3年的入境签证；如果在新加坡连续工作8年，就可进而申请公民权，让他们成为永久居民。同时高薪聘请海外专家学者前来国内任教，利用外来人才带动和培养本国人才。
80年代末90年代初，新加坡政府在吸收外来人才政策上出现相当大的转变，鼓励中国大陆、香港、台湾的人才移民新加坡。80年代末期，李光耀政府宣布将接纳20万香港移民，除了白领的专业人士外，也将接纳蓝领的普通工人。吴作栋政府上台后，吸收海外专业人士的政策更大幅放宽。他在“新的起点”报告书上说：“从长远来说，人口的增长不够迅速，未能达到潜代水平。……我们可以，而且有必要确保我们的人口有足够的增长，也可以通过吸收海外人士来弥补不足。”“我们需要加强努力吸引人才，特别是亚洲人才。……没有一个城市能单靠土生的人才保持卓越的地位。伦敦从整个英国吸收精英；纽约的精英来自世界。……我们的大门为任何人才或技术人员开放，只要他们能融入我们社会；这个亚洲社会将能带给他们宾至如归的感觉。”[①⑤]在1993年第二届世界华商大会上，李光耀宣布，为适应未来亚洲经济发展对人才网络作用的需要，新加坡决定广泛吸收亚洲人才：增加华人，尤其是香港移民的流入，积极物色和吸收印度专业人士和商人，欢迎马来西亚和印尼专业人士和商人，也正在吸引巴基斯坦和阿拉伯专业人士和商人到新加坡定居。
在这种移民政策吸引下，中国大陆人才近几年来大量涌入新加坡，包括科技人员、教授、工程师、艺术家、音乐家、演员、体育人员、文职人员、学生乃至工厂工人及持短期签证人员。新加坡华人老板也乐于雇佣语言、习惯较能彼此沟通的中国大陆人士。
另一方面，新加坡近年来所出现的人才外流问题也引起政府对本国人才发展战略的反思。1989年李光耀呼吁：“现在是兴起人才外流潮流的时代。以前我们是个受惠国，人才来自马、泰和印尼，现在新加坡人反过来成了其他国家要吸收的人才。我们应用理智、冷静和明智的态度去适应这个潮流；教育我国人民如何权衡利害得失，不要听信谣言，来随便做出判断。”[①⑥]对此政府积极采取对策，以减少人才外流。如修改有关法律，放宽对与新加坡妇女结婚的外国公民及其子女加入新加坡国籍的限制；呼吁移民国外的新加坡人尽量保留新加坡国籍，以便日后重新回国；进一步改善社会政治经济环境，增强对人才的吸引力；纠正双语教育政策中过于重视英语的偏差，加强母语教育和东方价值观教育，增强新加坡人的爱国意识，减少和防止新加坡专业人士，特别是华人专业人士流向澳大利亚、新西兰、加拿大、美、英等英语源流国家。这些政策措施对于减少新加坡人才外流产生积极影响。
总之，新加坡政府把人才资源开发当作一项系统的社会发展工程予以高度重视。在人才开发的诸多层次中，政府充分发挥了自己的政策性开发的功能。由于各项政策导向正确，相互配套，执行有力，从而有效地开发了国内人才资源，在引进开发国外人才资源上也走在世界前列。人才资源的充分开发，有力地保障了新加坡在短短的几十年里迅速实现工业化目标，跃居亚州四小龙榜首。新加坡在人才资源开发政策导向上的成功经验，也为正在致力于现代化事业的广大发展中国家提供了新鲜而生动的楷模。
注释：
①见《编译参考》1994年第6期，《日本的高等教育考察》一文。
②⑨转引自陈锡礼编：《他山之石》，西南师范大学出版社1987年版，第301页，第240页。
③⑤⑩①⑥见（马）《星洲日报》1990年8月27日，《李光耀国庆演讲词精华》。
⑥有关统计数字参考曹云华：《新加坡的精神文明》，广东人民出版社1992年版，第306页，第307页。
⑦⑧《光明日报》1994年10月16日，李光耀《在北京国际儒学联合会成立仪式上的致词》。
①①参见《华侨华人历史研究》1994年第1期，第39页，吴藜：《新加坡华人妇女社会家庭地位的变迁》。
①②参见陈碧笙：《世界华侨华人简史》，厦门大学出版社1991年版，第344页。
①③转引自曹云华：《新加坡的精神文明》，广东人民出版社，1992年版，第418页。
①④参见《侨务工作研究论文集》（二）第185页，国务院侨务办公室《侨情》编辑部编，1992年。
①⑤见《星洲日报》1994年8月4日。