义务教育保障制度三十年，本文主要内容关键词为：义务教育论文,三十年论文,保障制度论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
国务院决定，从2008年9月1日开始，免除城市义务教育阶段学生学杂费。至此，全国城乡中小学生全面实现了免费义务教育，我国已经形成了城乡统一的义务教育保障制度。这是中国义务教育发展史上的新纪元。然而，这一制度的形成历经了三十年，回顾这三十年的历程，对于义务教育保障制度的未来发展具有深远的意义。
三十年的辉煌历程
改革开放以来，我国义务教育保障制度的发展是随着国家财政体制改革和义务教育管理体制的变化而变化的。其历程大致经过以下四个阶段：
1.“以乡镇为主”保障阶段(1978-1993)
1979年前，我国实行的是“统一领导、分级管理”的财政体制，与之相适应的义务教育经费投入也是以政府包办为主。1980年，国家实行“划分收支、分级包干”的财政管理体制。1985年，《中共中央关于教育体制改革的决定》(以下简称《决定》)明确提出：“实行九年制义务教育，实行基础教育由地方负责、分级管理的原则，是发展我国教育事业、改革我国教育体制的基础一环。”“地方负责、分级管理”的义务教育管理体制，即中央对义务教育制进行宏观规划和指导，而将义务教育的办学权、投入权和管理权全部下放给地方政府。对于义务教育经费的保障机制，中央也采取“放权”的政策，从而确立了地方政府(主要是乡或镇)在义务教育保障方面的主体地位。《决定》还明确指出：“发展教育事业不增强投资是不行的。在今后一定时期内，中央和地方政府的教育拨款的增长要高于财政经常性收入的增长，并使按在校学生人数平均的教育费用逐步增长”，这就是“两个增长”原则。1986年4月12日，《中华人民共和国义务教育法》(以下简称《义务教育法》)颁布，这是新中国成立以来第一部由最高国家权力机关制定的教育法律、第一部宪法性教育法律、第一部基础教育法律。她的诞生，开始了我国义务教育的法治化进程。
2.分税制背景下的“以县为主”(1994-2000)
《决定》的一系列改革调动了地方与个人的办学积极性，使得义务教育的投入有了显著的增长，但是，这一体制过多地强调地方的教育责任，致使中央政府对义务教育投入责任的缺失，导致上世纪90年代义务教育出现经费紧张、教师流失现象严重、辍学率高等问题。1994年，国务院颁布《关于中国教育改革与发展纲要》的实施意见中，把县作为义务教育的主要管理者和责任人，乡镇成为学校管理辅助者。在教育事业发展遇到瓶颈的同时，我国的财政体制面临着一次重要改革。1994年，国家进行了“分税制”改革，这次财政改革的结果是，中央和省级财政的收入比例上升，而县乡财政收入比例明显下降。但是对于义务教育的投入是具有刚性的，基本维持着原来财政包干体制下的事权格局，造成了财权和事权的不对称。分税制迫使县级政府采取各种手段提高非税收入以补充义务教育经费的巨大缺口。有数据显示，1994-2000年6年间，国家累计征收的教育费附加825.4亿元，收取学杂费累计达到446亿元，增长的幅度已经超过了国家财政预算内义务教育支出的增长幅度。可见，义务教育经费已经严重依赖于预算外收入，这也是日后义务教育发展的症结所在。
3.税费改革下的“以县为主”(2001-2005)
2000年，随着农村税费改革的试行，国家逐步取消农民在义务教育阶段的教育费附加和教育集资。这两项费用原本是用来维持学校正常运转的经费。取消之后，更加加重了义务教育的运行困难。为完善义务教育保障机制，2001年，国务院颁布了《关于基础教育改革与发展的决定》，实行“在国务院领导下，由地方政府负责、分级管理、以县为主的体制”，并决定在国家扶贫开发工作重点县等农村贫困地区义务教育阶段，实行由中央有关部门规定杂费、书本费标准的“一费制”收费制度。2002年，国务院办公厅发布了《关于完善农村义务教育管理体制的通知》，进一步强调了县级政府对农村义务教育负有主要责任。2003年，国务院颁布的《关于进一步加强农村教育工作的决定》再次强调指出，在“以县为主”的农村义务教育管理体制下，“县级政府要切实担负起对本地教育发展规划、经费安排使用、校长和教师人事等方面进行统筹管理的责任”。
4.经费省级统筹、管理以县为主(2005-2008)
农村税费改革和“以县为主”的义务教育管理体制改革，并没有使义务教育面临的困难得到有效地解决，反而在一定程度上激化了经费不足的矛盾。义务教育的城乡差距、地域差距、校际差距不断地扩大。2005年，国务院颁布《关于深化农村义务教育经费保障机制改革的通知》，将农村义务教育全面纳入到公共财政保障范围，建立中央和地方分项目、按比例分担的农村义务教育经费保障机制。具体做法包括：全部免除农村义务教育阶段学生学杂费，对贫困家庭学生免费提供教科书并补助寄宿生生活费；提高农村义务教育阶段中小学公用经费保障水平；建立农村义务教育阶段中小学校舍维修改造长效机制；巩固和完善农村中小学教师工资保障机制等。同年12月，国务院颁布《关于深化农村义务教育经费保障机制改革的通知》，中西部农村地区实施学杂费全免的义务教育。意味着“一费制”政策退出历史舞台，中央和省级政府成为义务教育投入主体。2006年6月，新《义务教育法》颁布，义务教育以县级管理为主，经费投入实施省级统筹，免学杂费政策以法律的形式固定下来。2006年4月，财政部、教育部联合印发了《农村义务教育经费保障机制改革中央专项资金支付管理暂行办法》，对中央和省级的专项转移支付制度进行规范。2008年，免费义务教育推广至城市义务教育阶段学生，义务教育保障制度逐步走向完善。
义务教育保障制度发展的经验
国家在发展义务教育保障制度的三十年历程中，采取了一系列较为有效的措施，为教育事业的发展积累了宝贵的经验。
1.不断强化中央政府的义务教育支出责任
义务教育方面的责任，处在第一位的应该是中央政府。纵观我国义务教育保障制度的发展历程，其过程是不断强化中央政府义务教育支出责任的过程。具体而言，十一届三中全会以后，由于我国实行的是“划分收支，分级包干”的新财政体制，这种体制客观上要求必须对义务教育实行“低重心”发展战略，地方各级政府成为筹措义务教育经费的直接责任者。2001年，国务院颁布《关于基础教育改革与发展的决定》，提出了“在国务院领导下，由地方政府负责，分级管理，以县为主”的新体制。2006年，新修订的《义务教育法》更明确将“义务教育实行国务院领导，省、自治区、直辖市人民政府统筹规划实施，县级人民政府为主管理的体制”写进了法律，从而确立了义务教育经费投入省级统筹、管理以县为主的新体制，为义务教育保障制度提供了法律保障。2008年9月，免费义务教育从中西部地区推广至城市地区，并惠及进城务工农民子女。这无疑是中央政府义务教育支出责任不断强化的表现。义务教育保障主体由层层下移到向县级政府的回归，进而上升为中央和省级政府，反映的不仅是国家对义务教育的重视程度，也体现了国家创办义务教育的负责态度和精神。
2.重视利用法律手段保障公民的受教育权
受教育权是指公民依法所享有的、国家应当通过各种措施予以保障的、发展自身智力品德体质的基本权利。回顾我国义务教育保障制度发展的三十年历程，其最大的经验就是利用法律手段对公民的受教育权进行保障。通过多年的努力，我国已初步建立起了以宪法为基础，包括教育基本法、教育单项法、教育行政法规和规章等几个层次协调一致、较为完整统一的义务教育法律体系。在教育基本法方面，有《教育法》；在教育单项法方面，有《义务教育法》、《教师法》、《民办教育促进法》；在教育行政法规方面，有《国务院关于基础教育改革与发展的决定》、《中国教育改革和发展纲要》、《中共中央国务院关于深化教育改革全面推进素质教育的决定》、《义务教育法实施细则》等；在教育行政规章方面，所涉及的内容更加广泛、更加全面，几乎涵盖了义务教育领域的所有方面。在加强中央教育立法的同时，我国也加强了地方教育立法工作。各省级政府除了规定各自普及九年义务教育实施办法外，还颁布了其他地方性行政规章。
3.采取政策倾斜惠顾弱势群体的利益
对于义务教育保障制度实施中的问题，国家在教育立法速度相对滞后的情况下采取了重大政策补偿措施，为保证受教育者的权利，促进教育公平，发挥了重要的作用。针对教育经费投入不足的困境，国家提出了财政性教育经费支出占国民生产总值的比例，在20世纪末达到4％的奋斗目标。对中西部地区农村义务教育阶段校舍维修改造所需资金，由中央和地方按照5∶5比例共同承担。针对义务教育区域间、校际间不断扩大的差异，国家实施了贫困地区义务教育工程、农村寄宿制学校建设工程、中小学危房改造工程等，使贫困地区的义务教育办学条件不断改观。针对教育乱收费现象，国家采取了“一费制”政策。针对无力支付杂费、教科书费、住宿费的学生，国家采取了“两免一补”政策。针对不免杂费带来的部分学生就学困难问题，国家采取了设立助学金，帮助贫困学生就学、酌情减免杂费的政策。针对流动人口子女接受义务教育问题，国家出台了以流入地区政府管理为主，以全日制公办中小学为主(即“两为主”)政策，采取多种形式，依法保障流动人口子女接受义务教育的权利。针对义务教育阶段贫困家庭的女童教育，国家发起并组织实施了“春蕾计划”，帮助女童重返校园，维护女童受教育权。凡此种种面向弱势群体的倾斜政策，无不反映了我国政府决策者所拥有的教育均衡化理念和价值取向，也说明，我国政府在义务教育保障制度建设上逐渐采用了“积极差别待遇”的公平原则，即：承认差别，缩小差别。
义务教育保障制度发展的展望
义务教育保障制度的完善，不仅是全社会对教育的新要求，也是教育发展的规律使然。展望义务教育保障制度的未来，我们认为，要重点做好以下三个方面的工作。
1.完善义务教育经费保障机制
虽然我国在义务教育投入保障机制方面，已经有教育预算单列制度、财政转移支付制度和财政支出结构调整制度为义务教育的实施提供保障，但是，从我国三十年义务教育保障制度变迁的过程可以得出这样的结论：我国义务教育保障制度变迁缺乏独立性，不断受到社会发展过程中其他领域改革的冲击。其变迁的诱因不是以义务教育本身发展为考虑出发点，而是财政因素或税费改革其他因素作为考虑重心，这种变迁对于义务教育发展来讲是被动的，义务教育的发展处于附属地位，被“边缘化”了。因此，我们认为，从国际成功案例来看，只有将义务教育经费投入措施用法律的形式固定下来，从立法的高度对义务教育经费保障机制的主体、总量、比例予以确定，才是完成义务教育经费保障机制的有效保障。具体而言，可从建立义务教育经费投入基本标准入手。其次，规范、明晰的责、权关系是顺利完成义务教育经费保障机制的有力保障。为此，可以建立义务教育经费中央、省、县三级分担机制。经费分担原则可用“基数不变，差额共担”来概括。其中的基数是指现在实施义务教育经费投入基本标准时，上一年的拨款总额；差额是指现在实施义务教育经费投入基本标准后，在当年财政支出中新产生的不足部分。另外，必要的监督机制和责任追究制度也是义务教育经费有效使用的保障。为此，有必要通过建立教育财政信息定期公布制度；强化国家权力机关的专项审议和监督；完善社会公众监督机制；完善教育系统内部自我监督机制等途径来加强对义务教育经费的监管力度。
2.建立教育资源配置平衡机制
从现阶段义务教育保障制度发展的主要矛盾来看，问题主要趋向于义务教育发展的城乡失衡。近年来，虽然国家多份文件明确表达了中央政府要实现城乡义务教育均衡发展的愿望，但是从总体上看，仍囿于现行体制城乡分割这一根本性问题。我国义务教育保障制度的变迁总体上是国家主导型制度变迁。因此，相对于缩小历史形成的发展差距而言，通过制度安排和政策调整来增进社会公平，是更为容易实现的。结合我国目前的实际情况，我们认为，加大中央的转移支付力度是建立教育资源配置的平衡机制，进一步完善义务教育保障制度的首佳选择。目前，我国中央和省级政府对贫困地区义务教育的转移支付包括一般性转移支付和专项转移支付两种。其中一般性转移支付(体制补助、税收返还等)照顾了原财政体制下地方利益格局，而义务教育财政专项转移支付力度太小，制度不规范，从而使义务教育财政转移支付的平衡效应也十分有限。因此，以义务教育投入体制为基础，建立规范的义务教育财政专项转移支付制度是平衡地区差异的可行做法。运作模式可以考虑以县级义务教育收支缺口为依据，根据所在地区、省的财政状况，确定中央、省、地区三级政府的弥补责任。弥补的方式可以是总额比例弥补，也可以是分项比例弥补，其中总额比例弥补可以各县为基础，建立义务教育财政收支缺口及分担模式，分项比例弥补包括人员经费、公用经费、基建经费、贫困生补助经费弥补等。具体操作还需进一步探讨。
3.形成弱势群体政策补偿机制
弱势群体的义务教育保障问题是影响教育公平的突出问题，大致有四类型：一是西部落后地区的“两基”攻坚问题；二是流动人口的受教育权利无法保障；三是农村边远村落农民子女的受教育权得不到保障；四是女童的受教育权保障问题。目前，虽然存在一些补偿机制，如民间的“希望工程”、政府的教育扶贫、助学金、奖学金和学生贷款制度等。但是，与庞大的弱势群体相比，目前的补偿力度还远远不足以消除教育的不公平。所以，应加大对弱势群体的补偿力度，使“弱势补偿”政策制度化和法制化。首先是要确立符合时代的政策理念。一个负责任的政府必须承担起对其弱势公民的应有责任。不是歧视和排斥，也不是出于怜悯，而是把它视为一种责任并成为制定和执行社会政策的基础。其次，要确立正确的补偿机制政策取向。我国对弱势群体采取的补偿措施大都具有临时性特点，有钱就资助，没有钱就不资助，随意性较大。对弱势群体的政策补偿必须从临时性资助向制度性补偿转变，必须制定弱势群体教育保障制度，成立专项资金，把弱势群体教育保障工作纳入政府工作计划，作为一项长期工作常抓不懈。此外，必须加强立法，规范管理。在一个法治社会，完善的立法是弱势群体政策补偿机制经常化、制度化的重要保障。我们不仅需要通过立法来确保政策的合法性，更需要一个有效的法律执行机制，确保政策的实施。