1994-1995：中国农村经济形势回顾与展望，本文主要内容关键词为：经济形势论文,中国农村论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
1994年中国农村经济形势比较以往的年份，具有更多的新情况、新特点，面临更多的新问题。为了全面把握农业和农村经济运行情况及今后的发展趋势，汇集来自各方面专家的意见很有必要。1994年年末，《中国农村经济》编辑部、“农业形势年度分析课题组”及德国诺曼基金会，联合在京召开了“1994-1995年中国农业与农村经济形势回顾与展望研讨会”。来自中央有关研究机构的20余名专家及10余家新闻机构的记者出席了研讨会。现将与会专家的有关观点评述如下。
一、1994年农村经济形势的总体判断
1994年农业和农村经济运行的总体情况良好，主要体现在以下两个方面：
1、农产品供求基本均衡。1994年农产品的供给量和需求量，经过各方面的努力，基本保持了均衡。
一是粮食产量波动不大。预计1994年粮食总产量为8900亿斤，比1993年减少200亿斤左右，总产量的波动不大。1994年粮食播种面积缩减了1000多万亩，主要是夏粮播种面积比1993年减少了1200多万亩，下降幅度达2.7%。1994年早稻播种面积达到12027万亩，比上年增长了1.1%，扭转了连续3年早稻面积减少的局面。从粮食消费量来看，与会专家普遍推算，不会超过8900亿斤，粮食总量的供需平衡不会出现问题。
二是棉花生产获得丰收。根据农业部统计，1994年棉花播种面积为8100多万亩，比1993年增加700多万亩，增长幅度达9.6%。全国17个产棉省中，除陕西比1993年减少、四川持平外，其余各省的播种面积都是增加的。棉花总产量达到450万吨，比上年增长50万吨。棉花生产连续两年滑坡后，1994年有了明显好转的局面，再加上进口1000万担和压缩小棉纺厂，棉花的供求矛盾将得到缓解。棉花生产获得丰收，主要得益于棉花价格的提高和我国主要棉区的气候对棉花发育比较有利。
三是油料、糖料等经济作物生产呈现增长势头。夏油产量达742万吨，比1993年增加48万吨，增长幅度达7%。全国油菜面积达2575万亩，比上年增加135万亩，增长4.9%。其中，甜菜面积975万亩，比上年减少14万亩，减少0.9%。由于1993年产糖量减少幅度较大，1994年糖料生产的增长属于恢复性的增长。
四是畜牧、水产业呈现全面增长，生产结构趋于合理，消费需求旺盛。1994年以来，尽管面临着饲料成本直线上涨等困难，畜牧业的发展形势有的方面比往年还好。据国家统计局对28个省（区、市）1994年1-9月份统计，牛、羊、禽肉产量为2740万吨，比上年同期增长408万吨，增长17.5%。其中猪肉2039万吨，比去年增加213万吨，增长11.6%；出栏猪2.7亿头，比去年同期增长10.1%，存栏猪增加5.3%，均高于往年的增长速度。牛奶比去年有所好转，禽蛋产量略有增长。在结构上，猪肉产量下降到74%，牛羊禽肉产量上升为26%。1994年1-9月份禽肉产量达458万吨，比上年同期增长39.2%；牛羊肉产量为243万吨，同比增长37.3%。猪肉的增长，主要得益于猪肉价格上升，农民养猪效益明显提高。据湖南省去年9月份对35个县（市）1440头出栏猪的调查，头均纯收入达132.3元。江西省猪粮比价由去年初的4.5-4.8:1，提高到9月份的5.6-6.2:1。1994年以来，由于消费基金的快速增长，城乡肉食消费量需求旺盛。据国家统计局对60个50万人以上的大中城市统计，1994年上半年猪肉上市量比上年同期增长8.2%。另据国家工商局统计，上半年城乡集贸市场猪肉成交量比去年同期增长8.02%。在典型调查中发现，农民食肉量增长幅度大于城市。水产业继续保持快速增长势头。1994年水产品总产量预计达2000万吨，人工养殖产量上升为50%，天然捕捞量继续下降。
2、农民收入增长相对较快。由于农产品大幅度提价和农村剩余劳动力转移速度加快，农民纯收入与去年相比增长较快。据国家统计局根据7万户、870个县（约占全国1/3的县）的抽样数据分析汇总，预计人均名义收入达1200元，比上年名义增长30%。农副产品的提价使人均名义收入的提高部分占50%。农业生产资料价格比去年上涨估计在25%以上，扣除物价后，农民人均纯收入预计比去年增长5%左右。
根据国家计委价格管理司的农产品成本调查资料计算得出，粮食提价对农民增收的直接效应为425亿元，禽畜产品和蔬菜涨价对农民增收的效应为300亿元，棉花提价使农民增加收入约98亿元，蚕茧收购价格提高农民增收27.3亿元，其它农副产品收购提价农民增收约560亿元。1994年农产品收购价格提高后，直接和间接影响农民增加的收入估测为1410亿元。但是，1994年因能源产品价格提高、化肥价格调整及汇率并轨、税制改革等因素的影响，农业生产资料价格上涨幅度较大，农业生产资料涨价总金额估计为274亿元。农村消费品物价指数上涨，使农民购买消费品增加支出760亿元左右，于粮食收购价格的提高，农业税征实使农民实际增加支出为30亿元。1994年农民合计增加支出为1064亿元。1994年农副产品价格提高后，与1993年相比，农民净增收入346亿元。
二、当前农村经济运行中的突出问题
虽然1994年农村经济运行总体情况良好，但多年来农村经济运行中的一些深层次的矛盾在1994年表现得仍比较尖锐，而且农村经济运行中又出现了一些新的值得重视的突出问题。
1、中央政府的农业投入到位情况不理想，不少地方政府对农业投资的比重仍在下降，农业基础条件脆弱。据有关资料，1994年国家财政预算用于农业的投入总额达523亿元，占财政支出比重提高到9.63%，比上年增长15%，但直至1994年9月份到位的农业支出尚不到全年计划的50%。1994年中央财政中农业投资比重虽有上升，但不少地方政府对农业投资的比重却仍在下降。地方政府在农业总投入中承担着较大的部分。“分税制”后，不少地方财政收入增长减慢，“赤字县”占一半以上，再加上工资改革需要地方政府加大财政支出，不少地方工资发放也遇到困难，农业的投入就难以排上队。
我国农业基础设施薄弱，投资欠帐太多。这是农业综合生产能力提高缓慢的一个根本原因。1994年是一个重灾之年，虽然各方尽了不少努力，但是由于农业基础设施老化，抗灾能力下降的老问题并无明显改善。据农业部统计，目前全国共有大、中、小型水库85000座，其中大型374座，中型2560座，小型82066座，病险库比重分别为：大型库中占20%，中型库中占30%，小型库中占40%。如此之多的病险库急待农业投资来解决。农业科技投入也远远不能满足农业发展的需要。目前我国每6000亩耕地才有1名科技人员，每200万亩草原才有1名牧业技术人员，而且许多技术人员的水平和素质还不能适应需要。农业科研单位的经费和仪器严重不足，实验、试验需要的各种物资也得不到及时的供应和保证，农业技术推广网络面临着“钱紧、线断、网破、人散”的危急状况仍在蔓延。1994年全国有44%的县级、43%的乡级农业技术推广机构的经费被缩减或取消。这对于正在进行品质结构调整、努力转向高产、优质、高效目标的我国农业来说，极为不利。
2、农产品购销体制改革出现反复，市场体系仍不健全。1993年10月下旬召开的中央农村工作会议曾确定：1994年的粮食收购实行“保量放价”的政策，即政府向农民收购5000万吨合同定购粮的数量不变，但收购的价格将随行就市。但由于会后不久即出现市场粮价较大幅度上涨的局面，因此“保量放价”的政策实际上未能实行。1994年政府确定的粮食收购方针，是在比1993年提高价格30%（即从每公斤0.80元提高到1.04元）的基础上，向农民收购9000万吨粮食，其中5000万吨按以前的办法以任务形式落实到农户，另外4000万吨由政府粮食部门仍按政府规定价格在市场上收购。1993年底粮油涨价风波后，虽然国务院发出了稳定市场的通知，要求国营粮店执行规定的挂牌价格，1994年的粮油市场价格却一直持续上涨，政府粮食部门对粮食收购的难度相当大。国家规定在产区完成定购任务之前，只允许销区到产区县以上的批发市场购买，而不允许直接到地头收购。但是，由于粮食收购的难度越来越大和地方保护主义的作用，一些地方政府为压低市场粮食收购价，以保证按政府定价完成合同定购粮的任务，不得不采用行政手段来限制粮食的市场收购和市场流通。有的地方甚至采取层层设卡，关闭市场，来封锁粮食的流通。这使得放开的粮食购销体制的改革又出现反复。从粮食产区的利益角度来看，关闭市场也有其部分理由，但深层的原因还是统一的市场体系未形成，市场仍然无序的结果。由于我国粮食目前的储备主要在产区，产区政府在卖粮难时承担了巨额的仓储、损耗、利息等费用，在收粮难时试图挽回原有的损失。因此，要根本上解决地方保护主义，形成全国的粮食统一市场，不能不考虑到产区的利益补偿问题。
除粮食以外，其它农副产品的情况也类似。1994年棉花的收购采取严格的统一专营和统一收购，禁止非棉花经营单位和个人经营，全国棉花由供销合作社一家经营。棉花的收购、定价、调拨供应、经营实行国家计划管理，棉花收购已形成全额由国家收购。
3、乡镇企业税赋陡增，亏损面扩大。财税体制改革和新税制的实行，使乡镇企业的税赋陡增。新税制开征了资源税、消费税、土地增殖税等新税种，并提高了部分税种的税率。更为突出的是新税制对国有企业取消了“两金”，而乡镇企业仍需继续交纳。1994年前五个月全国乡镇企业的税收总额比上年同期增长35%，高于同期全国税收增幅5.8个百分点。1994年1-6月份全国乡镇企业的亏损面由9%上升16%。1994年乡镇企业面临着经济效益普遍下降的局面。而且，金融体制的改革和宏观调控的偏紧，加剧了乡镇企业的资金紧张状况，带来了乡镇企业资金使用成本居高不下。新税制取消了对乡镇企业的减免税，税前还贷，以税还贷等，这使广大中西等落后地区乡镇企业还贷能力下降，不利于获得银行资金。
4、农业比较效益下降、农村劳动力严重过剩、城乡居民收入差距扩大等深层矛盾并未得到根本上缓解。农村经济运行中的深层问题，主要表现为农业比较效益低下、农村劳动力严重剩余、城乡居民收入差距不断拉大。这些矛盾，1994年均未得到根本上缓解，有的矛盾还有激化的趋势。
1994年农产品价格的大幅度提高，并未使农业比较效益低下的局面得到根本改观。1994年粮食播种面积缩减量较大，减少达到1000多万亩；耕地的季节性抛荒现象仍未能扭转，农民越来越不愿种植早稻，大面积改种单季稻的趋势不断扩大。由于农业比较效益低下，农民对长期性农业投资缺乏足够的兴趣。
目前农村劳动力的就业压力并没有得到很大缓解。1979-1993年期间，农村劳动力自然增长了1.35亿人，超过了同期农村转入非农产业的人数。据估计，在目前3.33亿农业劳动力中，约1/3属剩余劳动力，绝对量约为1.2亿人。90年代农村适龄劳动力中每年需要安置的约在750万人左右，农村新增劳动力总量将在7500人左右。也就是说，到本世纪末，大约有2亿农村剩余劳动力需要寻找出路。1994年农村劳动力转移仍保持了较快的速度，乡镇企业就业人员增长了720万人，流入大城市的民工也呈增长势头，但对劳动力跨地区流动的限制有加大的迹象，劳动力市场发育不完全和制度的障碍仍未消除，农村剩余劳动力转移并不顺畅，而且具有“候鸟式”的不稳定性。1994年的“民工潮”，仍然带有明显的季节性涨落和政策性涨落的特征。户籍制度等的改革，仍有很大的难度。“务工许可证”本来是限于春运期间，有利于“民工潮”的“削峰”，而有的地方有变为不合理收费和常年限制农民外出的苗头。
城乡收入差距不断拉大的矛盾在1994年仍很突出。1994年1-10月份城市居民人均收入增长30%以上，剔除物价因素，仍增长7%左右；而农民人均纯收入，剔除物价因素增长达5%。按有关部门预测，到2000年实现小康，从1993年开始，农民纯收入必须保持年均6.9%的增长速度，而1994年虽然比往年有较大增长，但仍然未达到这个速度。1994年城市职工的工资改革和调整，较大面积、较大幅度提高了城市职工的收入。再加上通货膨胀较高，农业生产资料大幅度提价，城乡差距继续拉大。除少数富裕地区的农村外，我国绝大部分农村的消费结构，主要集中于食物和住房相当简单的结构。城乡差距的不断拉大，农村购买力的增长仍不理想，从而引起城市部分产业的不景气，许多城市企业停产、半停产，产品滞销，由此产生一批城市失业与半失业人口。农民收入的显著增加，不仅关系到中国绝大多数人口的富裕问题，而且关系到从根本上推动工业的增长。
三、农产品价格上涨与通货膨胀
1、农副产品价格上涨的原因。1994年农副产品价格上涨是在农产品供给充足的情况下发生的。在农产品供给充足的情况下，发生农产品价格的大幅度上涨，是多种因素共同作用的结果。近几年来，农业生产成本的不断提高，使得农产品价格客观上要求相应达到一个合理的水平。据国家计委价格管理司对全国近6万农户的调查，与1993年相比，1994年化肥价格上涨25%，柴油上涨28.6%，农药上涨10%，农用薄膜上涨6.6%，影响每亩物质费用上涨达11%左右，影响三种粮食（稻谷、小麦、玉米）平均亩生产成本增加13元。由于物价水平上涨和农村生活消费水平的提高，农业劳动力工资水平也随之提高，影响粮食生产成本的增加。1994年劳动力成本比1993年提高20%，影响三种粮食平均亩生产成本增加11.56元。这几年粮食生产比较效益低，农民生产积极性不高的重要原因，就是粮价太低。从这个角度上看，提高粮价是必然的选择。
另一个原因就是南方一些省区稻谷减产、品种调整。在按照市场需求发展“两高一优”农业的过程中，各地普遍加大了种植业结构调整的力度，粮食，尤其是早籼稻的种植面积，在南方的粮食生产省和商品粮调入量较大的主销省减少较多，而这些地区由于流动人口多，对粮食的有效需求迅速增加，导致局部地区粮食供给不足，致使销区市场粮食价格上涨，从而漫延到产区粮食市场。
粮食流通环节客观上存在着混乱，个体粮贩非正常的市场行为，没有有效地得到控制。粮食流通的中间环节，利润太高，1994年已达到以前的利润率的3-4倍。国营粮食企业没有认真执行通过吞吐调控粮食市场的任务，也是粮价暴涨的重要原因之一。粮食的进出口，受到汇率调整的影响，在稻谷减产时，却减少粮食的进口，扩大粮食出口，不利于稳定国内粮食市场。
2、农产品价格上涨与通货膨胀的关系。与会许多专家认为，1994年较为严重的通货膨胀，并非是农副产品涨价所推动的，把通货膨胀的主要原因归之于农产品价格的上涨是不对的。1992-1994年三年总的投资率均保持在32%以上。1994年1-9月，在中央采取措施以后，投资率虽有遏制，但仍上升到40%以上。由于投资规模过大，一方面拉动了生产资料的价格上涨，另一方面拉动了消费品价格的上涨。固定资产投资中大约有40%的部分通过各种形式转化成了消费基金。固定资产投资还带动了相当部分的公款消费，既刺激了私人消费的增长，又进一步引发投资冲动的扩张。由于投资规模过大，必然要加大对货币发行和信贷规模的压力。其次，消费需求的膨胀，对通货膨胀也起到了拉动作用。再次，1993-1994年持续的生产资料价格上涨、工资总额增长，引起农业生产成本增加，从而引起物价上涨。最后，转移经济体制和调整经济结构，需要逐步理顺价格关系，特别是调整基础产业的产品价格，客观上又必然会引起物价总水平的上升。
有专家认为，从农产品收购价格名义指数对商品零售价格总指数的影响来看，表现出名义影响很大。但从农产品价格的实际提高对零售物价的影响来看，大大小于名义影响程度。
也有专家认为，农副产品价格上涨和通货膨胀是互相作用的。通货膨胀有拉动农副产品价格上涨的作用，农副产品价格上涨也有拉动通货膨胀的作用。
四、1995年农村经济发展趋势的初步判断
从1994年存在的各种有利因素和不利因素看，1995年农村经济发展趋势有好的苗头，但仍不容乐观。
1、有利因素。农业和农村问题已引起中央的高度重视，已经出台的农业和农村经济政策措施1995年可望进一步得到落实，如支持粮棉主产区发展经济的政策，发展高产优质高效农业示范区的政策，增加农业基础设施投入的政策，扶持中西部地区发展乡镇企业的政策等，若得到全面的不折不扣的落实，国家安排的专项贷款资金将有较大增加。《农业法》若得到真正贯彻，对农业这一基础产业的保护，将更有法律保障。国家有关部门正在寻求开辟投入的新渠道，考虑从全社会固定资产投资中拿出0.5-1%，建立农业保护基金。
国内贸易部出台了调控农业生产资料市场的新措施，将有助于保持农业生产资料价格的相对稳定。国内贸易部新规定：由中央调控和储备的化肥、农药、农膜，应不低于全社会销量的15%，省、市、区调控和储备的数量应占本地区销量的20%，从而强化了中央和省级调控农业生产资料市场的能力和手段。国家将保留和恢复对化肥、农药、农膜生产和经营的有关政策，以减轻农民负担。国家将把化肥仓储设备列入专项投资计划，新建仓库850万平方米，加强化肥仓储设备建设。
国家已经动用积存较多的外汇储备，组织粮食、食用油等一些国内供求缺口较大的商品进口，缓解供需矛盾。
2、不利因素。农副产品的价格不可能有大幅度提高的空间了，而1994年农业生产资料的上涨，给1995年农业生产成本提高埋下伏笔，使1995年农业投入出现较大的困难。
政府对农业的投入实际到位仍存在较大的困难。对农业的投入，地方政府一直扮演主要的角色。而实行“分税制”后，地方财政收入增长缓慢，增加支农支出面临着较大的困难。
农产品市场体系和调控体系仍未形成。农副产品的流通不顺畅，影响着1995年的农副产品供需平衡。1994年粮食的净出口扩大，将对1995年粮食市场增加一定的压力。农民的市场组织程度仍然很低，对1995年的农副产品市场的变化不能把握，有所改善的农业生产结构有可能出现波折。
信贷规模1995年将趋紧，乡镇企业的资金的获取面临着困难，同时乡镇企业的产品市场，也由于宏观环境趋紧而受到限制。乡镇企业的亏损有可能继续呈扩大的趋势，对于刚起步的中西部地区乡镇企业影响将更大。
农村剩余劳动力的流动将随宏观环境趋紧而受到一定的限制。不论乡镇企业，还是城市中的一些产业，对于农村剩余劳动力的吸纳将受阻。外出务工许可证、流动就业证等，正在强化有所松动的限制劳动力流动的制度性障碍。
3、1995年农村经济的基本走势。与会专家普遍认为，1995年只要不发生大的自然灾害，粮食等主要农产品的生产会保持稳定增长的势头，农产品市场不会发生太大的波动，农产品价格大幅度上涨的势头会得到遏制。主要理由是，由于1994年农产品价格上涨的惯性作用，绝大多数地区农民增加生产的积极性仍会比较高；虽然1994年国家粮食专项储备有所减少，但仍保持在3000万吨左右，高于2500万吨的最低限；1995年粮食出口会减少，进口可能会增加，这会缓解国内市场供给的压力；造成1994年农产品价格大幅度上涨的一些因素，如生产资料价格并轨、汇率并轨对农产品成本的影响等，在1995年将不再发生作用；1995年中央和地方各级政府对农业的支持力度将明显加大；等等。与会专家指出，1995年农产品的总量平衡不会出问题。1994年粮食减产200亿斤左右，对1995年粮食供给和市场不会造成太大的压力。在舆论宣传上，一定要把握好分寸，不要过分渲染这种影响。否则，不利于城乡居民和企业形成稳定的粮食市场预期。
也有专家认为，1995年粮棉等农产品供给不足的矛盾将依然存在，导致农产品价格进一步上涨的因素也依然存在，对农产品供求状况和价格走势不能盲目乐观。主要理由是，1994年由于粮食减产，粮食专储下降，粮食出口扩大等因素的综合作用，将使粮食的可供量减少400亿斤左右；对国家粮食专储调控市场的能力不要过分乐观。目前3000万吨国家粮食专储是否帐实相符，一直是一个悬而未解的问题，而且，政府储备粮的质量难以和私商的相比，投放市场后难以起到平抑价格的作用；1994年粮食收购价格较大幅度上调后，由于农业生产资料价格的大幅度上涨，种粮的比较效益仍很低，特别是在沿海发达地区，粮食提价对农民的刺激不大。即使在粮食主产区，粮食比较效益低的状况也未改观；1994年底以来，粮食市场的区域封锁，会加剧局部地区农产品供求矛盾。这些专家认为，1995年粮食供求形势仍不乐观，粮食市场仍不会宽松，尤其是1995年上半年，如果不能采取有效措施，弥补粮食供给缺口，粮食价格上涨的可能性仍是很大的。粮价的上涨会带动饲料粮价格的上涨，从而进一步造成畜产品价格的上浮。
与会专家普遍认为，1995年农民收入要在上年基础上继续保持较快的增长速度，难度相当大。首先，1995年政府不再可能较大幅度提高农产品收购价格，价格因素对农民收入增长作用肯定会减弱；其次，1995年国民经济增长速度的回落，及乡镇企业增长环境的趋紧，使得非农就业对农民收入增长的影响也将减弱。
五、增加农产品有效供给，提高农民收入的政策建议
与会专家认为，1995年农村经济发展的目标是，在保证农产品供给稳定增长和农产品市场稳定的前提下，努力使农民收入有一个较高的增长速度。专家们提出了以下对策建议。
（一）稳定粮食生产和市场，确保粮食供给。
粮食是关系国计民生和社会安定的特殊商品。今后耕地面积的减少、人口的增长和人们对粮食间接消费需求的增长，是不可逆转的。从中长期看，粮食生产面临的压力很大。从现在起到本世纪末再增产1000亿斤粮食，使我国粮食总产量登上1万亿斤的台阶，难度很大。从年际来看，粮食生产和市场是否稳定，对国民经济发展全局影响也很大。为了保证粮食生产和市场的稳定，必须采取以下措施：
1、确保耕地和粮食播种面积。根据测算，为了保证下世纪人口高峰时每人能有不低于1亩的耕地，现在每年的耕地净减数必须控制在300万亩以下。为此，必须切实实行基本农田保护制度。可以考虑开征耕地占用税，用于开垦新耕地。全国粮食播种面积，今后每年都应稳定在16.5亿亩的警戒线以上，在确保耕地面积和播种面积稳定的前提下，主要依靠主攻单产，来实现粮食生产的稳步发展。
2、适当调整粮食进出口政策。1995年为了缓解国内粮食市场的压力，对粮食出口应采取限制措施，并适当扩大粮食进口。
3、调整粮食品种结构。1990-1994年，稻谷产量累计减产3000万吨，稻谷在粮食产量中的比重已经由1978年的45%下降到1993年的39%。稻谷减产是造成粮价上涨的重要原因。稳定稻谷，对于整个粮食生产和市场的稳定至关重要。由于我国90%的稻谷在南方，因此，保证南方稻谷生产的稳定增长，对全国粮食生产和市场的稳定非常关键。为此，应采取措施，扭转南方由于季节性撂荒，致使复种指数不断下降，稻谷产量下降的局面。
4、培育和扶持新的粮食增长中心，理顺粮食产区和销区利益关系。近年来，我国粮食生产的区域格局已发生了重大变化，历史上长期形成的“南粮北调”的局面，正在让位于“北粮南调”，南方一些过去主要商品粮基地已成为粮食净调入地区，而北方一些原来生产条件差的低产地区，已崛起为新商品粮基地。今后中央政策扶持粮食生产的政策，要向新的粮食增长中心倾斜。由于粮食供求总量和结构的区域不平衡，为了稳定粮食市场，应鼓励区际之间发展合理的粮食贸易，简单地采取关闭区际粮食市场的做法，只能助长粮食市场的不稳定。商品粮产销区之间建立公平、稳定的购销关系，应健全粮食批发市场，使销区能自由地进入产区批发市场，公平购买，随行就市；可以实行粮食调入地区委托粮食产区代购、代储制度，解决长期以来粮食调拨中产区“吃亏”的问题；也可以提倡产销区合作建立商品粮基地，互惠互利。
5、在经济发达地区，积极稳妥地推进粮田规模经营。粮田的适度规模经营，对于经济发达地区稳定粮食生产，增加务农者收入，具有重要作用。从总体上讲，应提倡在家庭经营的基础上推行粮田的规模经营。为了促进规模经营的发展，应建立和健全土地流转机制。建议鼓励在明确土地所有权的前提下，稳定农户拥有的土地承包权，允许土地使用权依法流转。要创造有利于推进土地适度规模经营的宏观政策环境。一是应加快要素市场的发育，研究制定鼓励欠发达地区农民到发达地区的农村异地承包土地的政策措施，使各种生产要素能够在更大的范围内流动。二是应制订加快农村城镇化进程的政策措施，放宽农民向县城镇和县以下小城镇迁移的限制。
6、完善政府的粮食储备调节体系，增强稳定粮食市场的功能。1993年11月以来粮食市场的波动表明，国有粮食企业集政府的粮食储备调节功能与自身的商业性经营功能于一身，不可能有效地发挥稳定粮食市场的作用。改革国有粮食部门政企不分的状况，建立独立行使政府职能的国家粮食储备机构，已迫近眉睫。
（二）改变政府农业投入不足的状况，建立起政府对农业投入的稳定增长机制。
政府的农业投入在农业发展过程中具有不可替代的作用。农业的产业特性，决定了政府必须在财政上对其进行扶持和保护，这是世界上许多国家通行的做法。要改变我国农业部门资本存量严重不足，物质技术基础异常脆弱的状况，实现本世纪末农业增长的目标，必须扭转政府对农业资金投入严重不足的局面。为此，要切实落实1993年中央农村工作会议确定的各项支农措施，严格按照《农业法》的规定，稳步提高现有渠道的农业投资，并考虑开辟新的筹资渠道。更为重要的是要改革政府对农业投资的体制，建立起政府对农业投入的稳定增长机制。
首先，要合理界定中央与地方政府在农业投入上的事权和财权关系，规范各级政府投入行为。在分税制条件下，能否保证各级政府稳定地增加对农业的投入，尤其是防止地方政府推脱在发展农业方面的责任，关键是能否在划分中央与地方财政收入的同时，科学廓清中央与地方政府在发展农业上的事权关系，并在此基础上，合理界定各级政府在发展农业上的财政支出范围，并以法律形式加以规范，从而尽快建立与分税制相适应的农业财政新管理体制。
其次，合理确定财政支农资金的投向。依据财政资金的特性，财政支农资金主要应投向以下方面：一是支持农业基础设施建设。中央和地方要集中财力，以直接投资的方式，为大中型防洪工程、灌排工程、水资源工程、水土保持工程、防护林工程等农业支撑体系的建设提供资金保证。在欠发达地区，应继续采取以工代赈的方式，带动农业基础设施建设中的劳动投入。二是支持农业科研和推广体系建设。三是支持建立粮食等关系国计民生农产品的支持价格制度的专项储备制度，以财政全额出资方式，建立国家农产品储备调节基金，实行吞吐调节，平抑市场价格波动，保护生产者和消费者利益。四是支持建立农业风险保障体系。可以考虑采取财政核拨保险基金和减免税收的方式，支持农业保险事业的发展。
（三）在保证粮食供给安全的前提下，优化农业结构。
随着温饱问题的解决和收入水平的提高，居民对农产品的需求，既要求数量的增加，更要求品种的多样化和品质的高级化。相对于农产品需求结构的变化而言，我国农产品供给结构的调整是严重滞后的，其主要表现是，农产品总体质量偏低。传统的以追求农产品总量增长为主的农业发展模式，已很难保证农民收入的较快增长。只有进一步优化农业的品种和品质结构，才有利于实现农民收入的较快增长。农业生产结构优化的主要内容包括：
1、优化种植业的品种结构，发展优质农业。农业优质化的关键是优质品种资源的开发，以及相应的配套服务体系的建立和完善。政府要支持科技部门繁育高产、优质、抗性强的品种组合。对于现有的优质品种，要积极开展试验示范。特别要加快优质农产品基地的建设，以便形成规模。还需要充实和完善农业科技推广体系，推进优质农产品的产供销一体化。
2、逐步把目前粮食作物——经济作物的种植业二元结构，改变为粮食作物——经济作物——饲料作物的三元结构，大力发展畜牧业。我国畜牧业目前主要产品90%以上来自农区，主要通过粮食（约占年总产量的17%）直接转化为畜产品，其中绝大部分是以猪为中介。许多地区直接用稻米养猪，却用低于稻米的价格出口玉米。这种转化方式是很不经济的。如果把种植这些粮食的耕地直接转化为种植饲料粮，另外进口部分饲料，出口部分畜产品，可以获得更好的效益。
目前我国口粮已经基本满足，今后人均口粮消费量还会进一步减少。我国居民的肉类消费量现在只能满足蛋白质总摄入量的15%。随着人均收入水平的提高，对肉蛋奶等畜产品的需求必定会日益增加。畜牧业的发展在90年代将具有良好的市场前景。种植业结构的调整，能否适应畜牧业发展对饲料的要求，将成为影响农民收入增长的一个重要因素。今后，种植业的发展，应在确保满足城乡居民口粮要求和工业原料粮、种子粮和必要的储备粮需求的前提下，根据畜牧业发展对饲料的需求，逐步调减一部分粮田，用于饲料作物的生产，并不断开辟新的饲料来源。
（四）全方位开拓农村剩余劳动力的就业门路。
1、把发展乡镇企业与建设小城镇相结合，作为解决农村剩余劳动力出路的根本途径。乡镇企业今后在安置农村剩余劳动力方面，仍将发挥主渠道的作用。引导乡镇企业发展与小城镇建设相结合，促进第三产业的发展，应是今后解决农村剩余劳动力就业问题的根本出路。为了充分利用农村的资源优势，相当一部分乡镇企业可继续分散在村庄，而技术要求较高的乡镇企业，则应鼓励集中在小城镇上。鼓励乡镇企业向小城镇集中，也不意味着可以选择“遍地开花建小城镇，就近消化劳动力”的非农化和城镇化道路。小城镇遍地开花，分散力量普遍发展，规模过小，形不成相应的城市功能，不利于提高投资效益，也不利于保护土地和环境资源。发展小城镇，应在统一规划下，以现有的县城为骨干，同时选择部分条件好的建制镇重点加以发展。应重点发展现有的3万人，特别5万人以上的建制镇（包括县城镇）。根据1990年人口普查资料，我国3-5万人的镇共有3003个，5-10万人的镇共有1396个，10万人以上的镇共有87个。一般来讲，这些镇大都具有一定的基础设施和较好的发展条件，如果集中资金重点加以发展，在吸纳农村剩余劳动力方面是有巨大潜力的。如果到本世纪末现有3-5万人的镇，人口规模平均扩大2万，5-10万人口的镇平均扩大3万，10万人以上的镇平均扩大4万人，则现有3万人以上的镇，可吸纳1亿多农村人口。
为了确保乡镇企业和小城镇在吸收农村剩余劳动力方面发挥主渠道的作用，应采取以下政策措施：
(1)乡镇企业必须保持较快的增长速度。在宏观上应该给予乡镇企业更多的支持，为乡镇企业创造一个公平的竞争环境。税制改革后，乡镇企业原有的一些优惠政策已不存在，应当努力减轻乡镇企业不合理的社会性负担。
(2)鼓励引导农村工业走劳动密集与技术密集相结合的路子。适应国内和国际市场竞争的要求，发达地区乡镇企业，要加快产品上档次，质量上水平，企业上规模，加快技术更新步伐。在这一过程中，应把一部分劳动密集型产品向中、西部地区扩散。广大欠发达地区，应选择劳动密集型行业作为起步行业。
(3)加速发展农村第三产业。一是抓好市场体系建设。重点建设好农产品批发市场，积极开拓农村资金、劳力等生产要素市场；二是要把交通、通讯、保险、金融公用事业、咨询信息服务业、技术服务业等行业，作为发展重点；三是要把农业服务产业化，作为农村第三产业发展的重要内容；四是开发农村房地产、旅游等新兴产业。
(4)加快中西部地区乡镇企业的发展。今后国家要继续加大对中、西部地区乡镇企业发展支持的力度，已经确定的中西部乡镇企业优惠贷款，要及时到位。同时，应鼓励东部地区的乡镇企业家到中、西部投资办厂，加强中、西部地区之间的经济协作。
(5)尽快出台小城镇户籍制度改革的政策，并积极探索按照全新体制，建设新型城镇。有关部门正在制定小城镇户籍制度的改革方案。小城镇户籍制度改革的原则，应是放宽农民迁入小城镇居住的限制，凡在小城镇有稳定的职业和收入，并有固定住所的农民，都可申请常住户口。进行小城镇户籍制度改革的条件已经成熟，应尽快全面实施这一改革。同时，应探索按“产权主体多元化，就业市场化，基本生活品供应商品化，福利保障社会化”，以及“小政府，大社会”的新型体制，建立新型城镇，一开始就避免传统城镇的体制弊病。
(6)采取各种手段，鼓励乡镇企业集中连片发展，建立大批乡集工业小区，引导乡镇企业向小城镇集聚。
(7)允许小城镇开辟多元化的资金筹集渠道。小城镇建设需要大量资金，主要依靠国家是不现实的，应主要通过自筹资金来解决，应广开资金筹集渠道。小城镇基础设施建设的资金，应本着共同享用，共同负担的原则来筹集。同时应鼓励农民自带资金进镇办企业，发挥农民自己建城的积极性。此外，应搞活小城镇房地产市场，以地聚财，把出让土地使用权获得的收入和小城镇房地产开发的利润，作为小城镇建设的重要资金来源。
2、把引导部分农村剩余劳动力向城市合理流动，作为解决农村剩余劳动力出路的重要途径。近年来农村劳动力大量流入城市，虽然引发了一些问题，但不能因此而普遍严格限制农村劳动力向城市的流动。除了少数城市对农村劳动力的流入采取一定的限制措施外，其他大、中城市应向农民打开城门，鼓励农民企业家进城投资办厂，吸引部分农村劳动力进城就业，允许一部分农民进入大、中城市就业，并努力使一部分具备条件的农民，由常年性外出劳工，转变成稳定性移民。
为了实现农村劳动力向城市的合理有序流动，要坚持市场配置劳动力资源的方向，在市场调节供求，农民自主就业的前提下，加强政府宏观调控，逐步形成统一开放，竞争有序的劳动力市场。
目前，我国劳动力市场的发育程度很低，相应的宏观调控体系也很不健全，建立和完善劳动力市场体系及相应的宏观调控体系的政策要点是：(1)大力发展联接劳动力供求双方的职业介绍机构。(2)加快劳动力市场信息网络建设。(3)建立和完善劳动法规和劳动力市场管理制度，规范市场主体行为，使企业和劳动者双方的合法权益都得到保障。(4)在发育劳动力市场的基础上，搞好区域性劳务协作。
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