我国农业保护政策的基本思路与主要措施建议，本文主要内容关键词为：基本思路论文,我国农业论文,措施论文,建议论文,政策论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
农业作为工业的母体产业，对经济增长有着巨大的资源贡献作用，但是在经济发展及其市场化进程中，如果不从根本上适时纠正资源配置倾斜于工业的政府偏好，经济增长就会落入所谓的“李嘉图陷阱”。与此同时，还会导致我国上亿的劳动力失去就业机会，其后果无论是对中国还是对整个世界都将不堪设想。因此，尽管市场经济在本质上反对保护，新的国际贸易规则也要求降低农业保护水平，但是，我仍认为，对我国农业实行保护政策是我国政府的一种必然选择，除此之外，别无它路。
一、基本思路
1.政策设计思路
实行农业保护政策，尽管在我国既有必要性又有可能性，但它毕竟是一种政策行为。我们认为，这种政府行为不应该也不能够代替市场机制对农业资源配置和价格形成所引起的基础性作用，而应该也能够在充分借鉴国际经验与教训的同时，将着眼点放在调整政府自身行为和克服市场机制作用所引发的诸多农业发展的新矛盾上。
第一，审时度势，适度操作，既不可能也没必要将我国农业保护水平提高到发达国家那样高的水平。这是由我国农业保护政策的特殊性决定的，这种特殊性表现为：我国农业保护政策的实行，不是多数人对少数人的保护，而是多数人受少数人的保护；不是农产品过剩型保护，而是农产品短缺型保护；可供选择的国际空间不大，必须接受新的国际贸易规则的约束。
第二，调整经济发展战略，经济发展再也不能以牺牲农业为代价。有充足的理由表明，我国经济在今后相当长的一段时期都将保持高速增长的势头，而农业在国民经济中的份额将随之持续下降。在这种情况下，国民经济各方面的关系都可能很紧张，极有可能出现牺牲农业而换取经济一时发展的倾向。这一倾向，近几年在许多地区已有暴露。因此，在经济工作中，必须始终坚持把农业放在首位，努力实现农业与非农产业的协调发展，走有中国特色的工业化、城市化和现代化道路。
第三，调整国民收入分配和再分配政策，优先增加农民收入。我们正在进行的这场改革已进入利益大调整时期，要使每一项改革措施都使每一个人受益已越来越不可能，现在的问题是先让哪一个阶层增加收入最有利于推动经济发展？我们认为，应该让农民优先增加收入。这是因为目前农民的边际消费倾向要比城市居民高得多，增加农民收入可大大提高农民对工业品和服务的购买力，从而促进第二、三产业的发展，也会有效提高农民对农业的投资能力，从而又使第一产业发展有了稳固的基础；反之，农民收入及其购买力若上不来，农村这个大市场就打不开，第二、三产业发展路子就会越走越窄，农业就会失去最主要的投入来源。
第四，调整农业发展战略，大力发展高产优质高效农业。面对越来越强的需求约束，农产品供给的品种、品质结构如果不发生相应的变化，而单纯只有数量上的增长，产品的积压和价格的下跌就难以避免。这不但不能给农民带来收入增长，而且还会造成本已十分稀缺的农业资源的大量浪费。农产品国际市场的竞争更是一种质量和效益的竞争。此外，面对越来越紧的资源约束，我国没有必要也不可能实现所有农产品的全面均衡增长。因此，虽然12亿人口的衣食问题，不能完全由国际市场来解决，但是从现在起我国应该有所准备地利用国际市场或调整消费结构，来优化农业生产结构，主动放弃或减少某些相对不重要或无比较优势的农产品的生产，而把有限的资源集中投入到那些相对重要的、具有明显比较优势的农产品生产上，逐步使农业生产由所有农产品全面均衡增长向有重点地非均衡增长转变。
第五，调整乡镇企业发展战略，加快农村剩余劳动力转移。解决农村剩余劳动力就业问题，是我们发展乡镇企业的初衷，也是我们应该长期坚持的指导思想。然而，目前乡镇企业高度分散发展的战略，已经使其吸纳劳动力的能力迅速下降。因此，从现在起，必须将乡镇企业发展与农村城市化发展逐步有机结合起来，鼓励和引导乡镇企业相对集中连片发展或直接进入现有城镇，带动城镇第三产业的兴起和发展，从而有效拓宽农村剩余劳动力就业门路，减缓乡镇企业吸纳劳动力能力下降的势头。
第六，调整农民收入增长政策，注重追求农业生产经营规模的扩大和农业劳动生产率的提高。改革开放以来，我国农民收入增长一直主要依赖于农产品收购价格的提高，农民收入增长方式表现为明显的价格刺激型。然而，从目前实际情况看，我国农产品价格进一步上调的选择空间已经极其有限。这就要求把增加农民收入从依靠价格刺激转向依靠扩大农业生产经营规模、提高农业劳动生产率上来。而要作到这一点，就必须加快农业剩余劳动力的转移。只有当农业剩余劳动力逐步被吸收到非农业部门，农业生产经营规模才会逐渐扩大，农业的资金和技术密集程度与劳动生产率才会逐渐提高，农民收入才有可能得到稳定增长。
第七，加快农业宏观管理体制改革，强化政府对农业的宏观调控能力。目前市场机制对农业资源配置和价格形式已开始起基础性作用，但是农业宏观管理体制还不能适应这一形势，表现在以下几个方面：一是在机构设置上，重生产、轻流通，重管理、轻服务；二是在调控目标上，重农产品供给量的增加、轻农民收入的增长，重数量、轻质量与效益；三是在调控手段上，习惯于行政手段，而不善于使用经济手段和法律手段；四是在调控时序上，重事后弥补，轻事前预防。因此，必须按照发展社会主义市场经济的要求，改革农业管理部门的机构设置，规范和优化政府行为，尽快建立起有效的农业生产支持系统和农产品市场安全系统。
2.政策目标
从政策效应看，我国农业保护政策的目标，我们认为，应该是在2000年之前，逐步改变农业实际上的负保护状态，加大农业保护的力度，到2000年实现零保护。因为即使世界各国严格遵循新的世界贸易规则，不断减少对农业的补贴，国际上农业保护水平也不可能降到零以下。到2000年实现我国农业的零保护，这一政策目标可以说既是积极的，也是可以实现的。2000年之后，我国农业保护政策的目标应该是促使我国农业与国际农业基本接轨，在充分考虑国情国力的基础上，使我国农业保护水平向国际一般保护水平靠近。
3.政策内容
从市场经济条件下我国农业发展的基本任务看，我国农业保护政策内容有三：
(1)保障农产品安全供给。在今后相当长的时期内，我国农产品生产在总体上仍处于短缺与结构不合理并存的非均衡状态。因此，促使农产品供给总量增长与优化农产品供给结构，应是我国农业保护政策的最主要内容。在2000年之前，农业保护政策在保障农产品安全供给方面，就是要力促农业生产在现有基础上再增加“四个1000”，即1000亿斤粮食、1000万担棉花、1000万吨肉和1000万吨水产品。
(2)保障农民收入稳定增加。收入预期是农民从事农业生产经营活动的基本依据。要实现农产品供给的稳定增长，必须保证农民收入的稳定增加。因此，提高农民收入水平应是农业保护政策的又一基本内容。在2000年前，农业保护政策在保障农民收入增加方面就是要促进农民小康生活目标的实现。
(3)实现农业可持续发展。保护农业，不但要保护农业产出水平（农产品产量与农民收入），还要保护农业资源的可永续利用。因此，促进农业可持续发展应是农业保护政策的题中应有之义。在2000年之前，农业保护政策在促进农业可持续发展方面就是要加快以生物技术为中心的农业科技进步，加强对农业自然生态环境的保护和治理。
4.政策范围与重点
鉴于国情国力与新的国际贸易规则，我国不可能也没有必要对农业再生产的所有环节和全部农业生产者进行政策保护。我们认为，我国农业保护政策的范围应该设定在农业生产者，而不包括农产品贸易者和农产品消费者。保护农业生产者，也不是保护全部农业生产者，而是有重点地保护粮食、棉花、油料等大宗农作物生产者。
5.政策手段
农业保护政策手段既要满足实现农业保护政策目标的需要，又要与社会主义市场经济要求相适应。因此，农业保护政策手段要以经济手段与法律手段为主，以行政手段为辅。在经济手段中，要从以价格政策手段为主转变为以非价格政策手段为主。
二、主要措施建议
1.在农业生产方面，继续坚持多渠道、多层次筹措农业发展资金，加大对农业的投入力度，优化农业投入结构，改善农业生产条件，提高农业综合生产能力。
第一，各级财政部门都要严格执行《农业法》，做到财政对农业的投入增长幅度高于财政经常性收入的增长幅度，这是最基本的标准。“八五”时期中央财政设立的各项专款和政策要予以保留，并根据中央财力的增长情况，适当增加一些重要的支农专款，以发挥中央财政对农业投入的引导和调控作用；要明确各级地方政府在支持和保护农业方面的责任，调动地方财政增加农业投入的积极性；要用立法的手段约束各级财政部门保证支农资金及时足额到位并不被挪作他用。
第二，提高农业基本建设投资占国家基本建设投资总额的比重，首先要增加预算内农业基本建设投资。中央安排的预算内投资和银行贷款用于农业基本建设的比重要稳定达到10%以上；中央与地方都要本着“首先要保证农业必保的项目，然后再安排其它项目”的精神，下决心调整基本建设投资结构；不仅要在投资存量上作适当调整，而且要在增量结构上向农业进一步倾斜，新增投资中一半以上要用于农业；国家计划安排的农业基本建设贷款今后也应逐年增加，并对一部分政策性项目给予财政贴息；要加大农业利用外资的范围和数量，使农业更多地利用多边和双边的优惠贷款。
第三，完善农业金融体制，发挥政策性金融机构的作用，增加信贷资金对农业的投入。国家银行每年新增的农业贷款规模要保证占新增贷款总规模的15%以上，要逐步提高农业贷款存量占国家信贷总存量的比重；国家银行的信贷资金要优先用于发放农业贷款，保证农业贷款资金能够及时足额到位；农业贷款规模管理要取消季度限额控制，根据农时给予一定的灵活度；要尽快完善中国农业发展银行等有关涉农政策性金融机构的运作体系和规范，加大政策性资金在农业中的投入；要积极稳妥地搞好农村信用合作社与中国农业银行的分设工作，组建农业合作银行，创建适合国情的农业合作金融体系，让农民的资金尽量用于农业。
第四，积极鼓励和引导农村集体和农民个人增加对农业的投入。要进一步完善农业家庭联产承包制，深化农村土地制度改革，给农民以稳定的农业投入回报预期；要进一步完善乡镇企业“以工补农建农”的制度，乡镇企业利润中的“以工补农建农”支出应在税前列支；要在国家政策、投入等方面采取有效措施引导农村集体和农民个人增加对农业的投入，特别是活劳动的投入；要扩大以工代赈规模，重点扶持贫困地区修建公路和基本农田。
第五，尽快建立政策性保险机构，降低农业自然风险和技术风险。根据国外的经验和我国部分地区的实践，应当建立两个层次的农业保险机构，形成一个全国性的农业保险网络。一是建立农业政策性保险公司。这个公司可由财政部牵头，采取股份有限公司的形式组建。国家财政给予一定的支持，中央财政应负担启动资金的60%-70%、经营费用支出的60%、纯保险费的30-40%。二是建立农业保险合作组织。这个组织应由农民自愿参加，自主管理，国家在政策上给予一定的扶持。
第六，加强农业资金的规范协调管理，优化农业资金投向。要逐步理顺农业资金管理关系，统筹安排、协调管理国家用于农业的资金，可先在县一级实行支农资金统管，提高支农资金的集成度；要通过立法的手段对农业资金的使用实行科学合理的项目管理；今后一个时期内国家农业投资建设的重点是对多年失修和老化的农业基础工程设施进行较为彻底的更新改造，新建一批大中型农田水利骨干工程，继续投资建设粮棉油糖等商品生产基地和高产优质高效农业示范区，加大农业综合开发力度，继续扶持农用工业发展。
2.在农产品流通方面，建设完备而规范的农产品市场体系，建立有效的农产品价格保护机制，降低农产品交易成本和市场风险。
第一，建设完备而规范的农产品市场体系，大力发展各种合作组织。继续建设以初级集贸市场为基础，以批发市场为中心，以期货市场为补充的结构完整、功能互补的市场网络；要通过法律法规来约束各市场主体的行为，消除身份歧视，废除所有制限制，消除地区封锁和部门分割，防止市场垄断，维护平等公平竞争；改革国有粮食系统，全面推行政策性业务与商业性经营两条线运行机制；供销合作社要按照自愿、互利、民主、平等的原则，真正办成农民的合作经济组织；要大力鼓励和支持农民发展各种类型的农工商和贸工农一体化组织。
第二，建立有效的农产品价格保护机制，稳定农民收入预期和农产品市场。要在主要农产品价格上实行补贴制度，逐步提高粮棉等主要农产品国家定购的收购价格，保证农业生产者获得平均利润。农产品提价费用要逐渐从财政负担转为由消费者负担；要对放开经营的主要农产品实行保护价制度。根据国家财政状况，逐步使价格保护的范围，从水稻、小麦、玉米和大豆等4种粮食作物中的合同订购和专储部分扩大到全部粮食商品部分和其它主要农产品。保护价格的制定要参照生产成本、供求关系和比价关系确定，以生产者保本微利为原则。保护价确定后，要实行年度弹性，定期向农民公布，并保证实现；继续深化农产品流通体制改革，明确划出中央和地方对主要农产品的事权和责任，建立统一领导、分级管理负责制。要尽快落实好粮食与主要副食品的储备制度和风险基金制度，通过多渠道充实储备基金和风险基金，主要农产品储备所需收购资金由政策性银行负责保障，而储备亏损则由财政建立的风险基金解决；主要农产品收购资金要由农业发展银行实行封闭式管理，保证资金及时足额到位。
3.在农业投入品方面，积极培育和发展农村要素市场，加快农业剩余劳动力转移步伐，加强对农业自然资源与生态环境的保护，推动农业科技的创新与运用，支持农用工业发展，改善和保护农业贸易条件。
第一，积极培育和发展农村土地、劳动力、科技、信息等要素市场，健全农村市场体系。在坚持土地集体所有和不改变土地用途的前提下，经发包方同意，允许土地的使用权有偿转让。在有条件的地方，要通过土地的使用权有偿流转，积极发展农业适度规模经营；要实行城乡就业统筹，彻底放开劳动力市场，让农民自由平等地参与劳动力市场竞争。
第二，立足于就地就近转移，拓宽农业剩余劳动力转移门路，加快其转移步伐。要充分开拓农业生产门路，挖掘农业内部就业潜力，有效地发挥农业作为剩余劳动力“蓄水池”的作用；改革户籍制度、社会保障制度和土地制度等，把发展乡镇企业与建设小城镇，特别是县城镇相结合，积极发展第三产业；引导部分农村人口向市场合理有序地流动和转移；组织农村劳动力向国际劳务市场进军，提高劳务输出的组织管理水平和劳动力素质。
第三，切实保护好耕地、水等农业自然资源，改善农业生态环境。要加强《土地管理法》、《水土保持法》、《水法》和《基本农田保护条例》等有关法律法规的执法力度，根据形势发展的需要及时修改补充这些法律法规；把珍惜和保护耕地资源作为一项基本国策，建立粮棉油糖菜等永久性的基本农田保护区，保证耕地面积特别是粮棉播种面积的基本稳定；国家要重点支持长江上游、黄河中上游和海河、淮河重点水土流失区的水土保持项目，在已有的“三北”防护林、长江中上游防护林、治沙工程等林业生态工程建设的基础上，积极着手进行淮河、太湖防护林、珠江防护林和黄河综合性防护林等工程建设。
第四，推动农业科技的创新与运用，提高农业发展的科技含量。国家要通过“基金制”等手段，保证农业科研的经费来源，逐步提高农业科研经费占农业总产值和全部科研经费的比重；要重点支持一批农业基础科研项目，组织联合攻关，支持农业优良品种的研究和繁育；要逐步提高农业科技推广投入的比重，设立相应的科技推广专项基金；在机构改革中，县乡两级农业技术推广队伍和机构要稳定，力量要充实，手段要加强，县以下的农业科技人员的工资可比照农村中小学教员的规定实行全额拨款，并保证兑现；要高度重视农村人力资源的开发，逐步实行“绿色证书”制度。
第五，加快化肥、农药、农膜、农机等农用工业的发展，抑制农业生产资料价格的过快上涨。要把农用工业作为国家基础产业优先发展，从政策、资金、税收等方面采取倾斜措施，扶持农用工业的发展，如对农资生产、经营环节的增值税实行返还，对农资生产、经营实行优惠贷款利率；加大对主要农业生产资料的价格补贴，补贴要由补给农用工业企业逐渐向直接补给农民过渡；完善现行农资专营制度，加强对农资经营主体的认证与管理工作，减少流通环节，降低流通费用；完善化肥、农药的淡季储备制度，保证储备资金的落实，改善仓储条件；建立主要农业生产资料质量和价格变动的监控体系，真正把农资价格上涨幅度控制在合理范围内。
第六，转变政府职能，建立以政府无偿服务为主体的农业社会化服务体系。要按照“引导、支持、保护、调控”这个职能体系的要求，转变政府在农业中的职能，增设为农业服务的行政性和事业性机构；要强化农业信息服务，向农民提供准确、及时的农产品生产形势、市场供求趋势与价格变动走势等信息，引导农民合理调整生产结构，克服生产经营的盲目性；以政府力量为先导，逐步建立起多层次、多形式有偿服务与无偿服务相结合、以无偿服务为主体的农业社会化服务体系，解决农民一家一户办不了、办不好的事情，减轻农民进入市场的成本和风险。
4.在农业进出口方面，要充分利用“时间差”，实行一定的农产品边境保护措施，提高我国农业的国际竞争力。
第一，在“复关”谈判过程中，要利用1994年墨西哥局势的变化为佐证（墨西哥近几年粮食进口逐年增加，每年有几十万农民抛弃土地，外出谋生，由此爆发了1994年初的农民武装暴动，动摇了全国政局的稳定，成为年末震惊世界的严重金融危机的因素之一，而此前墨西哥政局一直很稳定，其经济发展业绩被称为经济调整的典范），坚持我国属于发展中国家，我国农产品市场的开放程度、关税的减免幅度既要考虑到乌拉圭回合谈判中已作出的允诺，又要坚持必须有相当长的过渡期，其实施步骤、幅度和方式要根据我国所能承受的时间表去行事。
第二，强化中央政府对农产品进出口市场的统一管理，改变条块分割、业务分割的状况。要建立农产品外贸企业行业协会，实行自律管理。
第三，加强对我国农业比较优势的调查研究，尽快列出能够参与国际竞争的农产品和应受保护的农产品的产品清单。积极从国外引进优质、高产、适应性强、抗逆性强的农作物品种和畜禽品种，并抓好技术推广服务工作，尽快形成我国的新优势。
第四，进一步做好进出境动植物检疫工作，增加检疫人员，更新检疫设备，改进检疫手段，提高检疫水平。
第五，加强农业国际贸易的情报工作和法律法规工作。
第六，加强对我国优良农产品品种的保护和农产品出口基地的建设。
5.在农民权益方面，要依法治农，维护农民的合法权益不受侵犯，提高农民的社会政治地位。
第一，加强对农民产权的保护。严禁强行改变农村土地权属关系，不得随意提高土地承包费。要保护承包者继承人的合法权益。农民集体兴办的乡镇企业，要明晰产权，不能政企不分，不能搞平调。切实保护农民的私人产权。
第二，认真落实中央、国务院关于减轻农民负担的有关规定，真正把农民负担的村提留和乡统筹款严格控制在上年人均纯收入的5%以下，任何单位不得自行增加收费项目。严肃处理各种虚报农民收入增长的行为。
第三，加强农民自治组织和各类合作组织建设，提高各级人大和政协中农民代表的比例。
第四，加快农业立法工作，加强农业执法工作。