晚清督抚衙门房科结构管窥，本文主要内容关键词为：督抚论文,晚清论文,衙门论文,结构论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：D691.42 文献标识码：A 文章编号：1000—9639（2006）03—0055—08
清代职官体系存在一种特殊现象，即作为行省最高权力的总督和巡抚衙门（以下简称督抚衙门），并无正式机构建置与属官编制。在官方文献中，几乎找不到光宣改制前督抚衙门内部结构的记载①。自雍正元年始，清廷允许督抚自行聘任幕宾，并有少数不入流品的书吏、承差作为处理政务的帮手②。因此，既往学界对督抚权力及相关问题的研究，大多集中于幕友所构成的幕府在内政外交、财政商务和学术等方面的作用影响，尤其是晚清督抚幕府的研究，成果十分丰富③。不过，乾隆中期督抚变为常设之后，督抚衙门虽然没有规制内的正式建制，对应于中央六部，却不能不设置相应的办事机构，即六科或六房。而幕府除提供政务决策的咨询功能外，在权力运作方面，主要通过掌控房科而发挥“佐官检吏”的作用④。
咸同以降，社会变动加速，新事务层出不穷，原有体制难于应付，故衙署外局处所大量增设，清中叶以来结构单一的督抚衙署的房科设置，也相应变得复杂。仅仅从幕友的视角进行研究，已经无法深入认识和把握督抚衙署内部结构及行政职能运作的实际情况。而咸同至光绪末年督抚衙署结构的变化，不仅奠定了清末外官制改革的基础，也是了解近代中国历史进程中省级行政体制转型的关键。
一
清因明制，督抚本为朝廷临时派遣的巡视官，藩臬两司才是一省正式的最高行政机构。不过，随着乾隆中期以后督抚变为常设，督抚衙门逐渐演变成一省最高行政权力之所在⑤。在清代直省职官体制中，各司道府州县官吏虽为督抚下属，但职司有别，各建衙署。督抚如何统率文武官员施治于地方，与督抚衙署的结构及运作机制密切相关。尽管通过幕府的活动，可以大致了解督抚施政的一些具体内容，但对督抚权力的实施过程和运作方式的把握，至今仍然模糊笼统。由于督抚调动频繁，幕友、幕客在幕时间长短不一，常常更换幕主，造成时地相异，事务杂乱，使研究者易入歧途，甚而张冠李戴。在上有朝廷，下有州县衙署科房的行政系统里，督抚衙门作为承上启下的纽带，对其内部机制与运作的了解把握不清晰，必然影响对清代政治制度纵贯连结的整体认识。
半个多世纪以来，尽管对清代督抚制度的探讨已渐趋深入，但相关专题论著仍令人遗憾地缺少对督抚衙门结构和运作方式的描述分析⑥。一些著述间或涉及督抚衙门，多为据有关政典类书规制作一般简介[1](P66)。不过，关于清代督抚衙门不置属官的问题，研究者们却不乏揣测。如对历代官制颇为熟悉的瞿蜕园先生，曾提出过下列见解：“惟清代之督抚衙门中无官而只有吏，所聘之幕友只限于私人关系，不作为职官。衙署中保管及办理文牍者只有书吏，无低级职员担任内部事务。仅能调用候补佐杂官及武弁充任文武巡捕，文巡捕掌文官之传达，武巡捕掌武官之传达，兼理琐事。然巡捕名目亦只习惯相沿，不能形之文字，自藩臬两司以至知府，皆有首领官以掌其官署内部事务，而督抚独无，此乃由于督抚本身非正式职官，未暇为之划定制度，遂因循成习也。”[2](P62) 另一种观点则认为，清朝以少数民族入主中原，吸取历代和清初割据分裂的教训，加强中央集权和官僚制衡，实行虚外实内、内重外轻的官制，尤其防止封疆大吏拥兵自重，“总督和巡抚虽均各设有衙门，但衙门内不设正式职能机构，仅设书吏、笔帖式若干人，并聘请懂钱谷、刑名业务的幕友来辅助督抚办理一些文案工作。……这样，即使督抚们被授予一省或数省的军政权力，由于他们没有自己的职能机构，再加上中央的严格控制，仍然不能恃权自重，缺少与朝廷对抗的能力和实力”[3](P314)。
清代职官体系中督抚衙门不置属官，与实际运作中督抚衙署为直省权力中枢的情况存在矛盾冲突。一位曾在湖南巡抚衙门学幕者所叙其亲历见闻，颇有助今人对督抚衙门权力范围与实际职能运作的认识：“因抚署为一省最高行政监督机关，凡藩臬两司及全省之道府厅州县职司之事项，皆须听命受成于抚署，故抚署成为全省机关公文之总汇，外如京外各部院对本省有关之事项，亦以抚署为行文之对象……”因此，拟批各种讼案呈词，核对房科（或称科房）稿件，起草文件，拟办命盗案件勘词等，是幕友的主要职责，幕友大多领有其所辖业务的房科[4](P288—289)。幕友之间因业务分工有别，相互联系反而疏离，房科才是督抚衙门行政运作的基本载体，作为幕府制度的重要组成部分，可以反映督抚权力运作的相关信息。
然而，除规制未有相关机构设置的记载外，受清代官场潜规则的影响，现今留存的清代督抚衙门相关史料十分零碎，也为研究带来实际困难。由于文字狱及官场倾轧，康熙时刊行的官箴书中，便告诫官员离任前应销毁文书簿册：“凡书札文移牌票，非有用必存者，尽行焚毁，不得遗留，使后官拾去，致生他议。”[5](P66) 故迄今可见的直接史料相当稀少。而清人文集、书信中关于官场人事的议论记述，与督抚衙署有关者不过只言片语，令人难窥庐山真面。另一方面，清代档案虽汗牛充栋，保留下来的督抚衙门档案却为数不多，以至于有学者以为除流落海外的叶名琛档以外，没有督抚衙门档案存世。幸而中国第一历史档案馆的山东巡抚衙门档案以及赵尔巽、端方档中保存了一些重要的原始材料，据此与其他各种散见资料比勘互证，可以对清季改制前督抚衙门的实际状况进行深入探讨。此外，瞿同祖的《清代地方政府》剖析了嘉庆以前州县政权的结构、职能和运作，在清代基层政权的研究方面，有筚路蓝缕之功[6]，其研究虽未涉及督抚衙门，但所揭示的清代基层政权体系中非正式权力系统的存在，以及亦私亦公的幕友、胥吏、长随在其运作中不可或缺的角色作用，具有重要的借鉴意义。
事实上，乾隆中期后固定为一省最高权力机关的督抚衙门，尽管没有正式属官和机构设置，却存在着一套得到朝廷默许的非正式机构，其人员以幕友、书吏为主。清中叶以前，幕府与所辖吏、户、礼、兵、刑、工六房，构成了督抚衙门的一般组织形式。尽管在不同省份、不同时期、因主政者的不同需要而有所差异，基本结构则大体相同[7](P71)。道咸以降，在外力冲击之下，中国社会发生千古未有之大变局，权力重心开始下移，督抚衙署作为连系朝廷与社会、国家与地方的重要纽带，与所承担的行省最高权力相适应，其结构与作用悄然出现重大改变。
二
晚清督抚衙署结构变化的显著标志之一，是文案委员和文案处的出现及其地位作用的逐渐上升，开始分担甚至代替了传统幕府的功能。尽管各省情况仍有差异，但咸同以后，文案委员逐渐取代文案幕友以至出现了隐性职官化的趋向⑦，文案处从军营进入督抚衙署，并作为其核心机构，帮助督抚处理奏折文牍，实际上担负着发布政令的职能[8]。1907年以后的外官改制，各省陆续奏请实施幕职分科时均提及，所设幕职大多以原设文案处为基础，说明传统幕府制度逐渐向职官制度转型，已成为晚清直省行政体制变化的一个重要趋势⑧。
值得注意的是，督抚衙署结构的变化不仅发生于衙署内部。面对道咸以后中国社会内外的巨大变动，原有督抚衙署的组织结构单一，越来越缺乏应对社会变化及处理繁杂政务的能力。幕府的私人性和非正规化，使其对内外事务的处理多有不便。文案委员与文案处的设置，虽然部分缓解了行政运作的压力，仍难以应付日益繁忙的内政外务。在上述情形下，衙署外不断增加的各种局处所，一定程度上便成为督抚权力外延的职能机构。曾国藩的幕宾曾谈及两江总督署的情况：“此间事权所寄，内则幕府、文案处、内银钱所；外则善后局、总粮台。”[9](P233) 这一重要信息，说明当时督抚衙署权力运作的基本模式，是决策与执行的内外配合。除文案处外，不少省份还设有交涉局、洋务处和营务处⑨。这些原本只是临时设置的部门，后来纷纷演变成衙署内外的常设机构。
外置机构的扩张造成督抚权力的延伸，为了统一调度，衙署内的机构不能不相应增长，于是传统六房（科）的格局必然被突破，房科设置日趋复杂。这一发展趋势，与文案处及文案委员的出现相辅相成，既是清后期社会变动与权力格局变化的必然结果，也是督抚衙门从幕府制转向近代职官制的重要过渡。
但咸同以后，督抚衙门内部房科的种类名称及其排列结构，明显呈现从简单到复杂的演变趋势。虽然各直省督抚衙署的机构设置并无定规，常常因各任主官的具体要求而有所区别，但大体而言，幕府统领时期比较简单，各直省督抚衙署的房科数量名称差别不大。咸丰三年（1853年）的两江总督署平面图显示，在仪门至大堂左右两侧，为房科所在处理公务之所，计有吏、户、礼、兵、刑、工、承发七房，旁有架阁库，为档案与公文卷宗放置之处。与西花厅对应的办公厅，是总督与幕僚议事决策的场所，而东花厅对面的签押房，则是来往公文盖章签发之处，承发房为奏章公文的集散之所[7](P71)。现存保定的直隶总督府旧址，大体保持咸同年间的格局，东西两边分列吏、户、礼、兵、刑、工六科[10](P27)。这时衙门的房科数量较少，职能简单，结构和名称均基本与中央六部对应，这些情况显示，直至咸丰初年，各省督抚衙门虽非正式规制，结构却大致相同。
随着各地政治经济发展不平衡情况的进一步加剧，两次鸦片战争后各省政务繁简程度的差异拉大，由于没有定规限制，各省督抚衙门所设置的房科，不仅数量参差不齐，名称更是千差万别。就总督衙门情况看，光绪末年两广总督衙门下设吏、户、礼、兵、刑、工六房、承发房、盐政科、西科、东房、东稿科、东卷科、东柬科、东副科、西稿科、西钱粮科、西本科、西咨揭科、西牌案科、西柬承科、盐政牌案科、西卷科、洋务房、盐政房等24个职司各异的机构，其中，东字号房科与所辖广东省对应，西字号房科则与广西省相关[11](P5～6）。
无独有偶，光绪时期赵尔巽任湖广总督时，其衙门内亦设置了24个房科，但称谓与职能划分却与两广督署大不相同。除传统六房外，新增了承发、日行、本、揭、咨、知印、会稿、奏咨、总号、抄奏、帮缮、缮文、照磨、贤否、稽催、条例、洋务、值堂招等18房。与前述两广总督衙门相比，湖广督署显然是另一种格局。其房科设置并非依所辖地区将湖南、湖北分列，而是调换了原有房科的部分分工，将两省事务分为共管与分管两部分。如吏、礼、刑、工、日行房等，主要统辖两省人事、文化、交通、刑法、建筑工程等事务，而户房和兵房则分别管辖湖北、湖南两省的军务与财政。吏、礼两房所管事务中，有不少属于兵部和理藩院的范围；揭、咨、奏、缮文、会稿、总号等房，则分工负责各种文件和文书上行下移的处理。这显示总督衙门的房科设置具有较大灵活性，主要依据所管事务在当地的重要程度，并更多由总督对所辖区域政务的安排而定，而非机械地对应中央机构。房科的增设，主要有两种情形：其一，新事新设。如洋务房的设置，表明随着社会变动加快，海关与税收，已成为直省社会生活中不可或缺的部分。其二，原有房科职能的细分化。贤否房所承办登注文武各官的参罚与处分，系从原吏房所辖事务分出，说明在清廷的三令五申之下，对官员政绩与吏治整顿，有所重视与强化；条例房则因原有规制在实际运作中必须不断调整，要经常根据谕令，及时领会与传达朝廷旨意，并归纳成册，以便按新规定办理相关业务，这已成为直省的重要事务之一[12]。
从档案反映的各房承办事宜，不仅可见湖广总督衙门作为所辖区域政治、经济、军事与文化的权力中枢，随着所管事务的大幅度增加，其内部职能分工的基本状况，同时还表明，传统幕府时期的单一结构，已难以应付社会变动对政府职能与行政效率的要求，而房科种类的不断增多，必然打破传统六房基本对称的格局，出现行省与原有中央体制的不对称，以及各直省内部机构设置不一致的状况。
不过，晚清虽然“督抚握全省统治之机关”[13](P13)，方镇大员权力大增，内重外轻的格局有所改变，但外官之间分权制衡的机制依然存在。原来督抚衙门不能实设，是因为乾隆之前一省行政枢要的实体不在督抚，其衙署东西两房的六科，所管事务分别与藩臬两司对应，而后者才是一省行政机构实体之所在。乾隆中期后，这一情况逐渐改变，但在督抚衙署房科逐渐膨胀的同时，藩臬两司的机构数量亦同步增长。如河南布政使衙门设有吏房、户收房、户支房、户南房、户北房、东礼房、西礼房、刑房、工房、收支房、漕粮房、军需房、库房、知印房、承发房、号房、东房、承舍房共19房[14](P38～39)。督抚衙门虽然是直省最高权力中枢，但行政办事机构并未完全集中于督抚衙署。这种多元分散的局面，清季外官制改革也未能彻底改变，要想实现行政机构的一元化，叠床架屋的各种机构真正实行合署办公，还须经过民国时期的一系列调整。
三
为了更深入地了解清季督抚衙门内部的组织结构与人员状况，从而认识外官制改革的基础与目的，本文再以光绪年间的山东巡抚衙门为个案，进一步考察晚清巡抚衙门房科的变化。选择以山东巡抚衙门为例，一方面固然因为该衙门档案为目前存留所仅见的晚清巡抚衙门档案，其东西两房书吏的名册、履历及事宜册保存相对完好，为研究内部结构提供了可靠的资料；另一方面，山东没有总督管辖，巡抚为该省最高军政首脑，其衙门内房科组织发展相当充分，颇具省级最高行政机关的规模。
表1 山东巡抚衙门科房情况简表⑩
东房所属书吏数东房所属书吏数西房所属书吏数西房所属书吏数
正稿房11 厘金房 3 刑南房15 海防房 1
副稿房40 土药房 3 刑北房 5 洋务房12
软件房36 河务房12 正本房14 先锋房 8
钱粮房24 户收房 3 副本房 8 电报房 2
粮船房 1 堂号房16 随本房 4 机器房 1
北运房 3 赈捐房 3 提稿房43 兵马房24
南运房 4 筹款房 1 咨房 26 军需房 3
词讼房 4 提饷房 2 揭房 15 军务房 7
清讼科 5 学堂科 3 即行房10
秋审科 2 督催科 2 襍行科27
销号房 4 节孝房 1 本吏房16
内号房 2 承发房 3 謄録房 1
上表反映的是光绪二十八年十一月（1902年12月），山东巡抚衙门房科结构与人员情况。所设44个房科分为东西两部分，东房共24房（科），在册书吏188名，西房共20房（科），在册书吏242名。东、西两房合计共辖44房（科），在册书吏430名。由此可见，无论机构建制还是办事人员的数量，山东巡抚衙门均已具备省级政府行政机关的应有规模，只是众多的房科仍是巡抚自置，并未得到朝廷的认可，属于职官体制外的建置。
从结构来看，山东巡抚衙门的东西分制与湖广总督衙门不同，主要格局与原来六房（科）设置关系密切，东房部分主要集中于吏、户、礼方面，管辖范围大致与布政使司（即藩司）对应；而西房部分则与兵、刑、工职能范畴基本相同，与按察使司（臬司）的主管范围相近。此外，东西两房皆有若干房科是文案处职能的分解。如销号、内号、堂号、正稿、副稿、提稿、正本、副本、随本、咨、揭、謄録等房，这一方面反映了巡抚衙门事务繁多及组织分工的细化，另一方面也说明清代行政运作，文牍及程序十分繁琐，不利于提高效率。
山东巡抚衙门房科数量增加和名称的变化，新旧杂糅，既反映了巡抚权力扩张及其衙署职能扩展的事实，亦透露出行政转型的信息。东西两房虽大致依照原来六房的序列排班，各房科也较多由六房职能的衍化而来，并与藩臬两司所辖事务基本对应，但与传统六房职能相比，已有明显扩展；部分新增房科的名称，还与衙门外新设的局处所对应。东房中由户科分解衍伸的钱粮、粮船、北运、南运、厘金、土药、河务、户收、堂号、赈捐、筹款、提饷等科房，多与局所相关，礼科则分解为节孝房与学堂科。西房中兵马、军需、军务、海防等房，以及洋务、电报、机器等房，无论职能所属或房科称谓都迥异于原来的兵科与工科。倘若将学堂、洋务、电报、机器等事务勉强纳入六科旧范，毕竟有些不伦不类，因此还需设置即行房协调统管洋务及新政事务，管辖范围包括了“洋务及新政一切事件，或洋务路矿学堂一切新政及紧要事件”。实际上，原有六科职能的分化，或以旧瓶装新酒的方式来调整改造巡抚衙署，已难以适应社会变化和形势需求，行政体制改革势在必行。
将湖广总督衙门与山东巡抚衙署的房科设置进行比较，两者均反映了非正式组织逐渐向职官化过渡的趋向。山东巡抚衙门的督催科与湖广总督衙门稽催房，均为仿照中央部院的下属机构，清代中央六部及都察院、理藩院和光禄寺等，都设有督催科，以“分别按例限催办”各部门文件和事务为职责[15]。而知印、正本、副本、随本、条例等房和秋审科，也明显仿自中央部院的内部机构(11)。这说明，晚清督抚衙门已有意识地朝着行省地方政府的正规化格局，不断充实和健全其机构设置，督抚衙署的非正规与无定制，反而提供了机构与职能扩展的必需张力，随着督抚势力的伸展，衙署内设机构的功能逐渐得到增强和完善。
房科数量的增加，亦反映了督抚衙署作为行政机构职能的扩大延伸，而房科名称和承办事宜则显示其职司范围和性质，与传统六科比较，大不相同。大体而言，1907年外官改制前，晚清督抚衙署的房科结构，通常由四个部分组成：一是传统的吏、户、礼、兵、刑、工六科（房），属于与原中央六部对应的职能范围。二是文案处所辖事务细分化的房科，如本、稿、咨、柬、卷、揭、抄、缮等，既显示出督抚衙门作为直省权力中心，在政务处理及政令传达中的重要地位，也表明社会变动对行政专业化日益迫切的需求；三是为当地一些重要事务特设的专门房科，如盐政、河务、房、钱粮、牌案、驿站等。如为强调所办新事务的重要与急迫，山东巡抚衙门设置了“即行房”。四是对应外设局处所业务而新设的房科，如洋务、厘金、土药、学堂等，这些房科的出现，反映了社会变动中行省政务职能的大幅度扩展。
当然，并非所有的督抚衙门，都像湖广督署和山东抚署那样结构复杂和组织严密。由于房科并非清廷职官体系所统辖与规定的机构，而是非正式的幕府制的重要组成部分，加之各地区政治、经济发展的不平衡，各省衙署内房科设置的繁简明显有别，1907年前广西巡抚衙门只设有吏、户、礼、兵、刑、工、洋务、捷报、承发、内号、咨牌、本、揭等13房，湖南巡抚衙门则分为本、吏、户、刑、咨、揭、稿、职、兵、驿等10科。而光绪末年江西巡抚衙门仅有吏、户、兵、刑、本5房(12)。这些情况表明，设有总督统辖的地区，其巡抚衙署结构必然相对简约(13)，而与内地相比，沿海地区督抚衙门的房科结构似乎更为复杂和多样。房科数量增加和名称多样化，仍然是普遍趋势。综括来看，非正式、不规范、多样化和地区差异显著，可以说是外官制改制前，督抚衙门房科结构的基本特征。
四
晚清督抚衙署要实现向近代行政机构的转化，职能分工之外，人事来源及其素质更新更为重要。房科的主体是书吏，部分幕友变为文案委员走向职官化，是督抚衙署属性变化的重要指标，而人数众多的书吏则在一定程度上反映了衙署人员的素质还处于仍旧状态。光绪二十八年山东巡抚衙门各房书吏履历册，详细列有书吏亲属及师承关系，如曾祖父、父亲、胞兄弟、子、师傅、师伯叔、师兄弟、徒弟等是否承充某某科房书吏，现是否在署，归何班等。同在随本房的李云海、李梓材，同在堂号房的吴宝树，吴煜春均为父子，后者的师父、师叔、师兄亦为该衙门书吏[16]。在岗书吏的年龄大多介于26岁至52岁，其中以30～40岁者居多。而每一房科的领班，则多为资深书吏，一些人已经年过七旬。如本吏房春班领班张绍敬，同治十一年六月入署，时年70岁；秋班领班王希岐，道光三十年二月入署，时年高达79岁[17]。重视家传师承，说明书吏具有垄断性的职业化特征。和师爷一样，书吏依靠的也是由地缘、血缘、师友等纽带连接而结成的人际关系，其相关经验往往通过这些关系传递与传承，而新式普通教育，对于能否胜任这一特殊职业似乎还未能真正彰显其意义。
某些房科的业务还呈现季节性变化，采取分班轮值的方式，不同季节的书吏人数随事务繁简而有所增减。因此，两广督衙和山东抚署中各科房的书吏数，并非同时值班的常任人数，而是全年度轮值人数之和。因资料所限，采用轮值方式的房科在督抚衙门中占有多大比例，尚难确证。根据山东巡抚衙门《东、西两房书吏事宜册》和《本吏房姓名清册》，正稿、本吏两房书吏分为春夏秋冬4班，各班书吏人数不等。本吏房春、夏班各2人，秋、冬班各6人[18]。作为全省政治、经济、军事的中枢，即便该衙门所有房科均采取轮班制，同时值班的各房书吏人数也应在230人左右，实际情况还应超出这个数字，形成一支相当庞大的准官吏队伍。
根据宣统年间各省财政说明书及相关资料所示，清代书吏只有口食而无薪金。其身份地位的卑微，与所从事工作的机密性与重要性之间存在巨大反差，导致其心态严重失衡。他们往往以透露机要或讹诈要挟当事人，在文移卷宗间靠舞文弄墨赚点外快，或与府厅州县的书吏们暗中勾结，上下其手。在吏治腐败的背景下，劣幕恶吏层出不穷，助纣为虐，进一步加剧了官场黑暗。时人一针见血地揭露其弊端，并告诫为政者：“衙门自吏书而下无一事不欲得钱，无一人不欲作弊者，老成者见得事明白，禁之使不得行，便是革弊。若各项事体通不明白，空空只言革弊，恐徒为吏书笑耳。”[19](P9) 新政期间，面对社会和中央政府的变动，督抚衙署的机构有所调整。专业化的知识需求，不仅在文案委员的层面显得重要，也逐渐开始产生改变职员素质的要求。只是督抚衙门的改革一触及书吏层面，便引起强烈反弹。如福建刚准备招考举贡做书吏，“为督、藩、臬各署办稿科”，以疏通科举停废后士子出路，当地各署约2000多名书吏就感到了末日将临的恐惧，谣言四起，对“赞成此举”的官员，“群欲与之为难”[20]。有学者认为，民初各地公署进行的改革之所以难以顺利推行，主要原因也是书吏和差役的剧烈反抗[21](P92)，阻力之大，积重难返。可见改革一旦触动既得利益阶层并直接影响其生存，困难与阻力便大大超出人们的想像。
督抚衙门不设属官，由督抚个人自辟幕府、聘请幕友、役使书吏的不成文规定，使清代职官系统貌似精简，实际上存在庞大的隐性机构和人员。一方面，督抚衙署不断膨胀的非正式科房，容纳为数众多的幕友、书吏，掌控着巨大的权力杠杆，他们运用职务之便从中渔利，而行为不受体制既有规则的监督约束，难以受到律法的制裁，使得吏治腐败愈演愈烈。另一方面，幕友、书吏既未列入职官系统，中央财政不负担所有支出，其薪金与口食均须督抚自行解决，随着督抚衙门机构的膨胀，人数与日俱增，这笔快速加大的费用常常被转移到道府州县等下级财政中，使下属政权不堪重负，必然转嫁到百姓头上。各级官府加重捐税的结果，造成财政混乱、民众负担不断增加和社会矛盾日益激化的恶性循环。由此可见，作为省级权力中心，督抚衙门长期大量地使用体制外人员，成为清代政治制度的重大弊端，这种结构性缺陷，正是造成吏治腐败日益严重的要因。难怪外官改制时朝野上下异口同声：“以各省吏治积弊，多缘幕宾吏胥而成。”[22] 而戊戌以来朝野有识之士变革官制的呼吁，以及外官制改幕府为幕职的实践，重要内容之一，正是将幕友、书吏变为职官，使人员构成逐渐摆脱垄断性的承继关系，改用受过正规教育的学生和官员。
既往学术界论及清代各省督抚衙门的组织，一般都侧重于幕府。从实际情况看，与文案处、文案委员取代幕府以及幕友的职官化趋势相适应，督抚衙署内部结构也发生显著变化，原有六科或六房逐渐分解扩展，科房数量大增，名目繁多，显示其职能细分化和业务专门化的趋势日益增强。这些迹象表明，随着社会变动和新事务的不断增加，行省政务日趋繁重，督抚衙署作为省级最高行政的地位得到强化。与此同时，原来督抚衙署简约化的非正式机构，已经难以承受行政运作的重任，衙署外各种局处所日益增加，衙署内各种房科也越来越多，以增强和扩展其行政能力。房科激增，形式上是六科的分解扩展，实际上是新旧杂糅，既容纳了各种因局处所膨胀而产生的新业务，同时也反映了六科原有职能的细分化，以及与中央官制变动适应的调整，初步具有了直省政府机关的雏形。清季外官制改革设幕职分科治事的举措，正是以此为前提和基础，然后参照借鉴唐宋官制及欧美日本的近代官僚体制。对于如此重要的变化过程，限于资料和关注角度，既往的地方官制研究大多忽略或语焉不详，加剧了近代政治制度研究多局限于外部影响和一味只看章程条文的偏向。不能深入了解督抚衙署的房科设置、职能分工与运作情形，把握其纵贯联结的各个阶段和各个方面，就难以认识清代省级行政机构由体制外变成体制内的历史进程，并理解把握其在近代政治制度大转换中的地位与意义。其实，清代外官制改革的重要性，前人并非没有认识，只是文献记录多为此前的旧貌，能够体验的实情又是变化后的新规，对于转变过渡时期的复杂纠葛，仅以局部的文本描述和事实经验，都很难认识理解。加上相关文献的零散，偶尔得见的片断，不易引起注意，更难以形成整体认识，从而出现盲点。
自戊戌变法始，朝野内外改革官制的呼声日趋高涨，光绪三十三年（1907年）五月，督抚衙门的改革终于提上议事日程，幕府科房最终被幕职分科治事所取代，长期存在于体制外的幕友、书吏被逐渐纳入职官体系，衙署内外日趋繁杂的局所房科等非正式机构相继裁撤或精简，并统一定制为吏、礼、民政、度支、学、军政、法、农工商、邮传、交涉十科[23](P506～507)。20世纪初年中国的省级行政体制，由此朝着近代科层制迈出了重要的一步。民初各省的行政建制，在基本沿袭清末督抚衙署改制成果的基础上，进一步发展完善，由此形成中国行政体制由古代而近代的分水岭。此后，省级行政制度虽然不断有所调整，基本格局已经确立，各种结构性的优势及弊病均由此而生，影响一直持续，至今仍然在许多环节上制约着行政运作。
收稿日期：2006—02—19
基金项目：全国优秀博士学位论文作者专项资金资助项目（200213）
注释：
① 本文所指直省即各省督抚，不包括河道总督与漕运总督。张德泽：《清代国家机关考略》，学苑出版社2001年版，第210～214页。刘子杨：《清代地方官制考》，北京紫禁城出版社1994年版，第66、75页。
② 雍正元年（1723年）三月上谕令各省督抚荐举幕宾，《世宗皇帝实录》，雍正元年三月乙酉。关于聘请幕友、幕宾的规定，见《钦定大清会典事例·嘉庆朝》卷76，第18、20页。除幕宾外，督抚衙门还配置书吏和承差（崑岡等：《钦定大清会典》卷12，光绪二十五年刊本，第13页）。
③ 研究清代幕府的代表性学者有郑天挺、朱东安、缪全吉、李鼎芳、郭润涛等，近年来尚小明、李志茗的研究也不无新意。
④ “衙门必有六房书吏，刑名掌在刑书，钱谷掌在户书，非无谙习之人，而惟幕友是倚者，幕友之为道，所以佐官而检吏也。……惟幕友则各有专司，可以察吏之弊，……故约束书吏，是幕友第一要事。”（汪辉祖：《佐治药言一卷》，同治十年慎间堂刻本，第5页）
⑤ 乾隆官修：《清朝文献通考》，卷85，职官九，浙江古籍出版社2000年版，第5617页。另有学者认为：“至督抚虽无属员，但演变之结果，藩臬已日渐降为其专办刑、钱之附属组织。若就幕府言，此种藩臬职司，不啻为督抚之‘外幕府’。”（缪全吉：《清代幕府人事制度》，台北，1961年，第56页）
⑥ 与督抚衙署相关的著作仅有刘刚主编的《清两江总督与总督署》（广东人民出版社2003年版），该书以图表与照片为主介绍历届两江总督及督署简况，并非严格的学术著述。傅宗懋关注督抚制度的建制与演变，主要讨论职权范围及其与中央的关系，对衙门机构未曾涉及（傅崇懋：《清代督抚制度》，台湾国立政治大学政治研究丛刊第四种，1963年）。刘伟从职官体制的正式建置角度立论，认为：“在督抚制度中，督抚衙门既没有分工的组织机构，也没有庞大的附属官员。”（《晚清督抚政治——中央与地方关系研究》，湖北教育出版社2003年版）
⑦ 关于文案委员与文案处，详见另文。
⑧ 关于清季外官制改革中督抚衙门情况，限于篇幅，另文论述。
⑨ 如署理两广总督张鸣岐奏设幕职分科治事时强调：“交涉科事务向由附设臣署之交涉局办理，不另派员。”《政治官报》第1215号，第11页，宣统三年二月二十一日。1903年，郑孝胥曾任岑春煊的洋务处督办和营务处总办。中国历史博物馆编：《郑孝胥日记》第2册，中华书局1993年版，第881、882页。
⑩ 是表东房部分据中国第一历史档案馆山东巡抚衙门档案全宗，内政类第17卷无号文“各房书吏履历底册”及“各房书吏点名册”各2本统计归纳；西房部分据山东巡抚衙门档案全宗，内政类，第17、18、19、20卷内容归纳整理，各房书吏人数系依照上述卷宗内各册表所载具体姓名统计。
(11) 如刑部有秋审处、律例馆，礼部、兵部皆有汉本房或正本房。参见张德泽：《清代国家机关考略》，第106、63、83页。
(12) 参见《广西财政沿革利弊说明书》卷11，广西官书局，宣统二年排印本，第2～3页；《湖南全省财政说明书》（2），岁出部，行政总费，巡抚衙门经费，湖南清理财政局，宣统三年石印本，第2～4页；江西清理财政局编：《江西全省财政说明书》，岁出部，行政费，第78条附表，宣统二年刊本，68～69页。
(13) 如广西为两广总督辖地，湖南为湖广总督辖区，江西则为两江总督辖区。