中国人民银行法的诞生与中国金融体制改革，本文主要内容关键词为：中国人民银行论文,体制改革论文,中国金融论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
我国金融体制改革已经经历了17个年头，取得了很大的成就。但与市场经济要求还有一段距离。从现在起到20世纪末，我国将要建成一个市场经济体制基本框架，完善市场经济主要机制。金融体制应与市场经济体制相配套，完成市场金融体制框架建设，完善其基本机制。
那么，基本健全的市场金融体制的基本框架包括哪些内容？主要包括以下五个方面的内容：（1）比较健全的金融机构体系；（2）比较健全的和较为有力的金融宏观调控体系和机制；（3 ）比较健全的和具有活力的微观经营体系和经营机制；（4 ）比较健全的金融市场体系和机制；（5）比较健全的金融监管体系和监管机制。 金融机构内部科学管理体系和管理机制。
上述金融体系和机制的建设，依靠深化金融体制改革来实现。深化改革的基本措施有三个方面：经济措施、法律措施和行政措施。这三个方面是相互联系和相互制约的，金融法治〔1〕建设又是首当其冲。 用法律条款和法律制度将经济行为和行政行为规范化。金融法治建设把金融改革规范化，是改革深入的表现，改革的高级形式是改革进入了法治阶段。
金融法治建设从哪里开始做起？中国人民银行是我国的中央银行，而中央银行是一国金融体制的核心和领导力量，中央银行法影响和制约着其他一切金融法规的建设。一句话，中央银行法的诞生，将影响着和制约着金融总体和结构变革、具体体制、机制和制度建设。
一、中国人民银行法产生的背景
基本上包括两个方面：（1）市场经济的内在要求；（2）当前经济金融形式的迫切需要。
市场经济是竞争的经济，也是法治经济。光有自由和竞争，经济运行会形成无序状态。处于这种状态下的经济运行结果可能出现：（1 ）经济仍会增长，但付出巨大代价；（2）经济可能停止发展， 产生各种危机。所以市场经济的发展必须有法律制度加以保证。我国当前在法律法规的建设上落后于市场经济实际发展要求。
从现实经济、金融运行状况看，虽然较前有很大转变，但混乱无序状态仍然比较严重。从经济上看，大量重复建设、重复生产一直没有得到彻底解决，经济上的短期行为，造成产业结构不均衡，产品的短缺和过剩并存。从流通环节看，假冒伪劣产品充斥市场，投机盛行，暴制行为普遍存在。从分配环节看，社会分配严重不公，极少数人短期内即成为百万、千万、甚至亿万富翁，而另一部分人则温饱问题仍未解决。少数人致富之道不是靠诚实的劳动，靠对社会多作贡献而取得，而是靠化公为私、市场欺诈取得。从消费环境看，市场商品结构、品种与广大群众的收入水平和消费水平脱节，价格昂贵使消费者不胜负担。
近几年金融形势也不令人乐观，总需求与总供给差距较大，形成连续高通货膨胀。去年通货膨胀率达21.7%，今年预计15%。银行贷款规模超经济增长，而且有贷无回，贷款逾期率和呆帐率高达40%以上。结算中压汇、压票现象普遍存在，三角债屡清屡长。金融业务中不正之风盛行，贪污、受贿、拿回扣已成一大公害，法定利率在有些地方已成为形式利率，高价收存、高价放贷已成为公开的秘密。金融形势夸大一点说是危机四伏。潜伏着货币危机、支付危机、信用危机和信任危机、金融经营危机。
如何扭转经济运行中的不良状态，扭转金融运行潜伏着的危机？“头痛医头”、“脚痛医脚”，只能收到暂时的效应。最根本的办法是深化经济、金融体制改革，特别是加强金融法治建设。
二、中国人民银行法的基本内容
中国人民银行法的内容是很丰富的，各项条款都很重要。但基本的核心的内容有如下四个方面：第一，明确确定中国人民银行在国家机构中和金融活动中的地位；第二，明确确定中国人民银行的主要职责；第三，明确确定中国人民银行组织机构的职能分工；第四，明确金融活动中的法律责任和惩处条例。
（一）中国人民银行的地位
中国人民银行作为中央银行，其地位主要表现在与政府的关系上。取决于是否隶属于政府和隶属的程度。中央银行完全隶属于政府，其地位就低；不隶属于政府即完全独立于政府，其地位就高；隶属于政府但有相当的自主决策权，其地位就处于中等状态。大部分国家属于第三种状态，可称一般状态。
总结各国中央银行与政府关系的疏密程度，大概取决于两个基本因素：一是政治体制和政治制度；二是经济体制。政治上集权制政府对中央银行的控制力度就强，政治上分权制政府对中央银行控制力度就弱。如美国和德国是联邦制国家，美国总统只是形式任命一下联邦储备银行行长。但有关货币金融政策和执行权力则完全在联邦储备银行理事会和12个联邦储备银行理事和行长。德国联邦银行则属于议会而不属于政府，当然对政府更具有完全的独立性。日本是集权制国家，二战后实行统治经济，所以中央银行的权力很小，中央银行只隶属于中央政府的一个部门即大藏省，也就是财政部。财政部对日本银行（中央银行名称）的货币政策和重大业务决策都有权进行干预。在社会主义阵营还存在时，那时社会主义国家都实行集中统一的计划经济体制，经济上也可称为“集权国家”，这些国家的中央银行完全隶属于政府，因此地位较低，作用较小。
在大多数资本主义国家，中央银行一般隶属于政府，但对政府具有较大的独立性。我们国家的银行一直隶属于政府，即政务院和国务院。在计划产品经济体制下，由于积累基金完全集中于国家财政，并通过财政系统以无偿拨款方式进行分配，银行只吸收日常周转中暂时闲置的资金，发放超定额流动资金贷款。那时群众收入很低，很少节余，故储蓄存款有限，银行作用很小，地位很低。改革开放以后，经济体制向商品经济、市场经济体制方向发展，金融和银行的地位大大提高。中国人民银行把对社会的金融业务分离出去，变成名符其实的中央银行，它在整个金融体系中占居领导和核心的地位。十四届三中全会又进一步明确我国实行社会主义市场经济体制，权力进一步下放，积累进一步分散，整个银行体系作用进一步扩大，中央银行的地位无疑也应进一步提高。那么，在这个时候制定和实行中央银行法，如何处理中央银行和政府的关系，就成为中央银行法中头等重要问题。有人曾主张中央银行归全国人民代表大会常务委员会领导，有人仍主张归国务院领导，最后作为法律通过的中央银行法，决定中国人民银行仍归国务院领导，但在货币政策等重大问题的决策中具有相对独立性。人大常委会定期听取中央银行的工作报告。这些内容体现在以下几条中：
第二条：“中国人民银行在国务院领导下，制定和实施货币政策”。第五条：“中国人民银行就年度货币供应量、利率、汇率和国务院规定的其他重要的事项作出的决定，报经国务院批准后执行。”“中国人民银行就前款规定以外的有关货币政策事项作出决定后，即予执行，并报国务院备案。”第六条：“中国人民银行应向全国人民代表大会常务委员会提出有关货币政策情况和金融监管情况的工作报告。”
过去各级政府都可以对中央银行的工作进行干预。这次政府管理银行，只是指中央政府即国务院，地方政府不得干涉中央银行的工作。
根据上述规定，中国人民银行在国务院领导下工作。但有权制定和实施货币政策。在重大货币政策如货币供应量、利率、汇率事项有“决定权”。过去人民银行没有这些权利，只有建议权没有制定权、决定权。这是一个很了不起的变化，只有有了这些权利，中国人民银行才能称得上是中国的货币当局和金融管理当局。
那末，根据我国国情，中央银行究竟独立于政府好，还是隶属于政府但又具有相对独立性好呢？我认为现在中国人民银行法的规定是符合中国国情的，因而是比较好的。因为第一，我国是统一的社会主义国家，中国市场是统一的市场，国家要对市场进行强有力的日常调节，经济才能顺利运转。经常性的调节任务由政府负责较为方便。如归属人大常委会领导，由于它并不负责日常的经济工作，是不方便的。第二，社会主义国家政府经济责任重大，经济任务也很重，在这种情况下，它必然要求强有力的金融管理部门和经济金融工具。否则它将无法实现政府任务或政府经济职能。人民银行作为政府机构的一部分，同时又是经济实体，直接参加经济运转，政府是不会轻易放弃这一经济实体和其所掌握经济工具的。
（二）中国人民银行的主要职责
中国人民银行作为中央银行，这次银行法规定它的主要职责是在“国务院领导下，制定和实施货币政策，对金融业实施监督管理。”中央银行的具体职能就是围绕上述两个主要职责确定的。
人民银行职责的确定，净化了中央银行的职能与业务，不与商业银行争利。
人民银行是国家的货币当局，它的首要任务是管理货币流通，使社会总需求与总供给之间达到基本的平衡。因此，货币政策的目标是稳定币值。银行法第三条明确写道：“货币政策目标是保持币值的稳定。”。这比过去货币政策多目标论前进了一步。多目标之间是相互矛盾的，同时实现是不可能的。但是也不是为了稳定币值而稳定币值。稳定目标背后还应有更深层目标，这就是在稳定币值的条件下促进经济增长。首先抓稳定，稳定了可以促进经济增长甚至比较快速地增长。在现代世界金融理论上几乎没有主张搞通货膨胀刺激经济增长的。从实践看，近二十余年来日本、西德都是在币值稳定的条件下经济实力迅速提高的。如果把促进经济增长根本甩到一边，那么，稳定通货就没有任何经济意义了。稳定币值已经定为法律，中央银行既是货币政策的制定者又是执行者，这个任务是十分艰巨的。
我们是发展中国家，发展经济的任务十分繁重，而我们的资金积累和供给能力有限，币值的稳定也不是绝对的。通货膨胀在可预计的时间内不可能杜绝。因此在制定和实施货币政策能把通货膨胀控制在适当的幅度之内就是理想的了。即通常所说的企业和人民群众可以容忍的范围之内。在已经发生高通膨胀条件下更不可能一下子消除掉。有人曾设想今年把通胀幅度控制在5%之内，这是不可能的。如果真的这样。 货币和资金供给将大大压缩，企业没有资金支持可能大量倒闭，失业大量增长，后果不堪想像。5%通货膨胀率作为长远的目标在我国是可以的。
对金融实施监督与管理也是中央银行重要职责之一。金融监管是金融当局对金融机构的市场准入、退出及日常活动进行全面监督与管理。其目的是保证金融体系的稳定，为社会经济发展创造一个有序的金融环境。中国人民银行是我国金融行政当局，有权对金融机构进行管理与监督。
中国人民银行对金融机构及其业务活动进行监管的目的， 银行法写到“是维护金融业合法、健康的运行。”监督内容一共有六条，其中包括：机构审批、对业务进行稽核、检查监督、对政策性银行金融业务指导以及要求金融机构报送资产负债表、损益表等财务会计资料等。
在金融监督与管理一章中主要讲行政管理与监督。在法律一章中有法律惩处规定。
在对金融机构监督管理方面，还应该考虑中央银行用经济方法对金融业的活动进行影响，即间接管理与监督等。因为中央银行与纯行政管理机关不同，它是政府机关，同时又有经济实力，掌握着基础货币，有能力进行管理与监督，如通过若干金融运行指标对金融活动进行监测及采取相应措施等。
（三）中国人民银行的组织机构
实现中央银行法规定的地位和职责，必须从机构设置上加以保证。这个问题在银行法中专设一章。这一章共有六条，现把主要内容简略研究一下。
行长任免。行长由总理提名，全国人民代表大会决定或常委会决定，主席任命，把中央银行行长提高到内阁成员的地位。人民银行实行行长负责制。
人民银行分支机构。是人民银行的派出机构，它们没有制定货币政策的权限和变更货币政策的权限。主要任务是负责本地区的金融监督，承办有关业务，为组织金融机构的结算，发放少量临时贷款等。
由于分支机构无金融决策权，这就避免了地方政府的干预，保证货币政策全国集中统一。
成立货币政策委员会。在组织机构中银行法规定成立货币政策委员会。其职责、人员组成、工作性质和程序将另行规定。因为我国中央银行是国家独资组建，没有董事会，也无理事会，货币政策委员会将会在制定和执行货币政策方面有相当的权力。
（四）法律责任
凡法都有执法和犯法问题，对违法犯法进行处罚才能保证法律实施。过去我们经济金融秩序混乱，违法犯法多，是因为一方面缺少法，另一方面也缺乏纪律，处罚不严。
三、中国人民银行法的贯彻执行
中国人民银行法虽然已经出台，但完全实施还有一个过程。贯彻执行人民银行法需要解决如下矛盾。
1.习惯思想和习惯势力的干扰。习惯上人民银行完全隶属于政府，政府命令或意图就是法律。而现在政府虽仍处在领导地位，银行的重大决策要报政府批准后才能付诸实行。但毕竟法律规定中国人民银行对重大金融行为有决定权，有些决定只报国务院备案。这就可能在政府与人民银行之间产生一些矛盾。根据过去的经验，政府一般偏重于经济发展和增长，而中央银行则偏重于币值稳定。应该承认在这两个方面有矛盾，有时甚至还很尖锐。如何处理好经济增长和币值稳定的关系则需要政府和中央银行之间商讨，作出最佳决策。
2.地方政府和中央银行的矛盾。根据中国人民银行法决定，地方政府对中央银行货币金融政策和工作无权进行干涉。地方失去了一个重要的金融支柱，地方经济就不能为所欲为了。这种状况地方上可能一时不适应，与中央银行产生了矛盾。而中央银行分支机构按行政区划设置，一时很难完全摆脱地方干预，这是个很大的矛盾。解决这个问题的办法，一是成立地方银行，增加地方经济的金融支柱，拟议中的合作银行今后实际上就是地方银行，为地方经济发展服务。另一办法是人民银行机构变按行政区划设置为经济区划设置，使地方无法干涉。
3.中央银行与商业银行等金融机构的矛盾。我国经营性金融机构自主权不大，资金力量不足，但资金供给任务很重。企业等倒逼金融机构增加资金供给，金融机构倒逼中央银行增加再贷款，增加基础货币投放，这种形势很难扭转，形成了矛盾。解决这个矛盾，必须从根本上改变企业管理制度，增加效益，减少资金供给压力；经营性金融机构商业化、资金商品化。
4.中央银行自身素质和实现职责之间的矛盾。实现中国人民银行法对中央银行职责的要求，需要大力提高中央银行本身的素质，目前中央银行人员的业务素质、政策水平和操作能力均达不到银行法对中央银行的要求。这需要一个艰苦地学习和提高的过程。
5.银行体制与经济体制改革之间的矛盾。两种体制是相互制约、相互促进的关系。基本上应同步改革，但有时也不一致，处于超前或滞后状态，这就必然形成矛盾。金融是综合部门，在处于超前状态下，经济体制可能不能完全配合一致，两者就处于矛盾状态。这时就必须努力改变金融所处的经济环境。当金融处于滞后状态时金融又可能成为制约经济发展的不利因素，因此必须加快金融体制改革。总的状况是金融体制落后于经济体制，借中央银行法的东风迎头赶上，使两者适应起来，促进经济更快更好的发展。
注释：
〔1〕文中“法治”与传统“法制”含义不同， “法治”者以法律治国也。
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