中国农村人口控制的社区行动——社区发展与人口控制网络试点的经验总结，本文主要内容关键词为：社区论文,中国论文,试点论文,农村人口论文,人口论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
在寻求我国农村地区人口控制治本之路的探索中，社区层面的作用已经引起广大学者和实践工作者的充分重视。一方面，社区具有“硬控制”和“外控制”的特性，代表政府完成计划生育的“政务”；另一方面，社区是基层群众共同利益的代表，具有“软控制”和“内控制”的特性，能够唤起大家的自觉性、责任心和参与感。社区人口控制是宏观和微观、下行力和上行力、被动控制和主动参与的交汇点，是计划生育和社会经济发展紧密结合、相互促进的良好载体，这正是社区生育控制的优势与活力所在。
本世纪80年代以来，社区人口控制得到国际社会的普遍关注，特别在发展中国家，强调以社区为基础设计和实施家庭计划方案，已经得到较为广泛的展开。社区人口控制在我国仍然刚刚起步，亟待进一步发展。国家计生委从1993年开始，组织了“24县社区发展和人口控制网络试点”，各试点县都制定了本地区的社区人口控制计划，并积极付诸实施，对于如何促进社区发展与人口控制很好地结合，已经取得不少值得总结的成功经验。
1 引导妇女对经济活动和社会事务的参与
我国农村地区人口控制社区行动中，妇女参与得到突出的重视，社区发展与人口控制的试点网络也以“提高妇女地位，降低生育率”为中心。实践发现，通过妇女参与降低生育意愿，其取法较易，且为效较速。早在90年代初，联合国人口基金就和国家教委合作，开展了“妇女就业与生育率”的P04项目，证明了妇女就业与生育率的负相关关系。 西安交通大学的朱楚珠教授等还在洛川县实际推行了妇女参与的经济活动，“针对经济发展程度低和妇女劳动参与率低，协助当地政府开发民间工艺品，并使其商品化。成为经济发展的一条道路；普及苹果和烤烟技术，吸引妇女就业……”。我国人口控制的社区实践，很大程度上是在此基础上发展起来的。各地根据自身特点，寻找适合当地妇女的致富项目并提供具体的扶持措施，包括妇女就业的优先权利，提供培训和技术资料，同有关农经部门联系在资金和生产资料上提供帮助，提供生产活动的全程技术指导，帮助宣传和推销妇女致富项目产品等方面。通过妇女参与经济活动，妇女获得了独立于丈夫的经济收入，提高了妇女在家庭问题决策上的权利。在试点县中，80%的社区点妇女就业率达到90%，妇女人均年收入达到1000元以上①。
在重视妇女经济参与的同时，社区人口控制方案还重视增加妇女的社会参与，提高她们的精神追求。改变围着锅台和炕头转的传统“家庭妇女”形象，积极组织妇女参加社会活动。例如进行妇女教育培训，组织妇女参加歌舞活动，组织妇女与邻村进行文体比赛，增加妇女在村务管理上的发言权和决策权，有些有文化的妇女还当上了村干部。一些村社区还组成类似“妇联”性质的“女能人协会”、“妇女积极分子小组”，其成员往往是在某方面具有专长的农村妇女精英，通过她们带动和帮助周围的妇女共同富裕，组织更多的妇女参与经济和社会生活，这些妇女精英已经成为社区发展的一股重要力量。妇女积极参与社会活动明显地降低其生育意愿，根据24县社区发展与人口控制试点网络终期考核的数据分析，文化娱乐活动积极分子具有较低的生育意愿，并且无论试点村还是对照村，“积极分子”是生育意愿还略高于相对应的文化娱乐活动的参加者。对文化娱乐的积极参与是妇女参与社会生活的一个例子，其反映出的是妇女参与社会活动带来生育意愿自觉较低的良好效果。
首先，当妇女可支配的经济资源、政治资源上升时，妇女在家庭和社会中的地位和决策能力也随之上升，妇女就有可能更考虑自身的健康、乐趣、事业而减少子女的生育；其次，妇女对家庭之外生活的参与扩展了她们的生活空间，她们从更广阔的田野中接受知识和信息，而不仅仅是婆婆和习俗的教诲，这会带来整个人生观和价值观的转变，会从单纯以生育或以生育男孩为人生任务的狭窄天地中解脱出来，追求精神文化、追求自身价值、追求现代生活，逐步接受现代生育文化的价值准则；再次，更多的经济和社会活动增加了生育的机会成本，使时间成为“稀缺资源”，带来时间在生育、家务和经济生产、社会活动上的竞争性使用，使孩子的影子价格上升，从而减少对子女的供给。所以，妇女对经济活动和社会事务的广泛参与可以取得降低生育意愿和培育现代生活观念的明显效果。
2 提倡以人为本的发展，重视提高生活质量
人口控制的社区行动强调以人为中心的发展，要将社区发展与群众需求密切结合起来，想群众之所想，急群众之所急，社区发展计划才比较容易得到群众接受和支持，才能具有持续不绝的生命力。在一些经济非常贫困的农村，解决群众的温饱问题、生存问题还是群众的第一需要，这里的社区人口控制计划往往和脱贫工作结合在一起，在这些社区，生育意愿降低的收入弹性也更高，与脱贫结合的社区发展计划往往能取得较快和较明显的收效。经济收入增长带来生育意愿边际下降的程度呈递减趋势，经济发展使群众需求转为更高层次的安全需求、情感需求和自我实现需求。在沿海较为发达的农村地区，社区发展计划就更加重视人口素质的提高、生活环境的改善和养老医疗保障体系的建立。以人为本的发展原则决定了在不同经济发展水平的地区，社区人口控制计划的内容应该各有侧重、各有特点。
虽然提高农民经济收入是社区发展的重大内容，但是社区发展并不特别强调使农民迅速致富。因为在传统社会中，一个小农富裕起来只是使他成为富农，小农的一盘散沙和个人无法应对的风险环境并没有得到根本改变，往往使早生多生的传统生育文化根深蒂固、牢不可破。以人为中心的发展意义在于，社区发展重视实实在在地提高群众生活质量，推动群众生活方式的现代化。为了实现这一点，社区发展并不特别强调直接增加家庭的收入，而重视社区总体特征、整体环境的改变。例如建设邮电通讯网络、乡村道路、电话和电视接受系统、环境整治项目等，通过这些基础建设，可以通过“看不见的网络”（电讯）和“看得见的网络”（交通）使社区同外部世界联系起来，为原来比较封闭的社区引入商品经济观念和现代生活方式。我们可以看到现代生活方式确实逐步深入农村，在相当多的农村社区建设了图书室、卫生室、歌舞厅、娱乐室，通过这些物质载体切实地提供各项服务，提高农民的生活质量。
已经有较多的研究讨论过生活质量提高和生活方式现代化对生育行为的直接影响。中国农村社区“植入式的现代生活方式”可能是解释经典人口转变理论与中国农村实际情况不一致的原因之一。中国农村比欧洲和拉美更为提前地实现了人口转变，某种程度上是因为植入的现代生活方式的发展程度和功能并不亚于世界发达地区的结果。我国农村当前的现代通讯和交通设施远比西方国家发生人口转变时期更为普及和先进，通过通讯网络和各种大众传媒可以获得更为丰富的信息和观念，大量现代生活用品甚至卡拉OK、家庭电脑、电子游戏机等也开始在农村地区流行，原来“三十亩地一头牛，老婆孩子热炕头”的小农理想已经荡然无存，现代文明之风通过广播电视媒介被农民认识和认同，类似流行歌曲、摇滚乐、美容化妆也逐步为青年农民所接受。现代生活方式把人们的向往和追求转移到更加丰富多彩的事物上来，现代家庭观念也以潜移默化的方式被社会认同，从而影响人们的生育动机和行为，并将作为现代文明一部分的现代生育文化在农村土壤内植入和成长。 正如RonaldFreedman认为，“这些不太引人注目的，不是划时代意义的缓慢变化，推动了社会的发展和进步，也为少生子女提供了一个潜在的动机。……不可能仅仅靠抽象的观念就对生育率产生很大的影响，仅仅靠提供观念而无变革带来的实效，而能够产生很大的效果是值得怀疑的”②。
以人为中心的社区发展，重视提高人口素质。在引入现代生产和生活方式的同时，改变农民观念，改造传统小农和培养现代农民。观念的现代化包括重视教育和学习科学技术、重视参与和相互协作、培养良好生活习惯、实现文明幸福家庭、重视社会公德和环境改善等方面。在社区人口控制试点的云南漠沙乡的少数民族村落龙河村，自古就形成了人畜同房的习惯，社区建设着手改变居住方式，实行垃圾粪便分类定点堆放，改变了社区整体生活环境。正是从这些点滴小事做起，农民的现代生活观念逐步培养和形成，而群众观念的现代化也构成农村精神文明建设的重要内容。
3 重视教育培训，加强人力资本投资
父母的教育程度，尤其是母亲的教育程度对生育率水平和生育意愿的反向关系已经被许多国家和地区人口发展的实践所证实。80年代鲍思顿等就通过对2036县资料的分析，探讨了影响妇女生育率的社会经济因素，发现在少数民族地区婴儿死亡率和工业劳动力比重变量影响较大，在汉人社区，文盲率和婴儿死亡率起着最为重要的作用③；K.Mahadevan 等研究了印度居民教育程度和家庭规模的关系，说明了教育对降低生育具有明显效果④，张晓辉等在1992年联合国人口基金资助的研究中，用逻辑斯蒂回归方法分析了妻子教育程度和丈夫教育程度对期望家庭规模的负相关联系。类似的研究基本上取得了比较一致的结果。
比较成功的社区人口控制实践无不将教育置于首位，其原因在于以下若干基本假设：其一，“教育虽然不直接降低生育率，但增加了个人接受新的生育控制观念的机会，更重要的是，它使个人摆脱了狭隘的地方性、家庭性偏见的束缚，使个人与更发达的社会体制、社会观念建立了联系”⑤；其二，教育提高了生育子女的机会成本，推迟了个人组建家庭及生育子女的年龄。当经济增长方式由粗放型向集约型转变、由劳动密集型向技术密集型转变，提高了对较高教育程度劳动人口的需求及其经济收入，推进了教育水平增高和孩子影子价格增高的良性循环；其三，教育有助于妇女认识并谋求夫妻平等，提升妇女在家庭中的自主和决策权力，对降低生育愿望有积极的作用。
人口控制的社区教育培训，主要形式有请干部、技术人员和其他技术能手讲座培训，组织群众外出参观学习，发放技术资料，在村一级建立图书室和阅览室等，教育方式丰富多彩。教育内容并不仅仅限于生育知识，还包括大量有助于群众发展生产、优化生活方式、提高生活质量的内容，重在解决现实问题，是应用性的教育。一些社区给村民印发了宣传读本，不仅包括生育节育知识，同时广泛地包括生殖健康知识、婚姻知识、计生政策、育婴保健知识、农作物种植知识、禽畜养殖知识、营养知识、司法诉讼知识、经济财务税收常识等，注重实用性和通俗易懂。社区教育的另一个特点和优势在于不局限于课堂教育，重视教育方式的生活化和全程培训，这和从孔子到近代梁漱溟等哲人所倡导的身躬力行、因时施教的理想是非常相似的。例如虎林县富荣村进行的社区试点从引导妇女种植蔬菜大棚开始，这对当地群众还是一个新鲜事物，村里专门从邻县蔬菜专业村请来一个“老师”，住在村里四个月，从播种到结果，每天挨家挨户解决疑难，传授不同品种蔬菜的种植方法，并经常交流，共同解决问题，现在的村民已经不用指导，自己可以解决绝大多数问题，并可以指导新建大棚农户种植。社区往往根据种植作物的时期和实际情况进行培训，在该施肥时传授施肥知识，在该除虫时培训除虫技术，真正起到了科学技术指导生产的效用。与学校教育相比，社区教育有较强的实用性和指导性，重视解决现实问题，可以取得低成本高回报的效益，是农村社会经济发展的重要推动力。
4 推动群众参与，促进自我组织、自我管理
社区发展重视社区成员积极和广泛的参与，这种参与以自觉自愿为原则，以公共利益为基础。80年代以后，政社合一、行政命令和强制执行的人民公社管理体制逐步过渡为“乡政村治”格局，在农村基层成立了村民自治委员会，在广大农村推行村民民主自治。人大常委会制定了《村民委员会组织法》，为群众广泛参与提供了法律保证，创造了群众自觉参与、由下而上推动社区事业发展的良好局面。
群众参与社区建设的重要优势在于使党的群众路线真正得到落实，群众路线是我党取得革命战争胜利和进行四化建设的重要法宝。当前党的计划生育政策和群众的实际生育要求之间还存在较大的差距，农村人口控制就尤其需要深入群众，基层计生干部要从群众的对立面转为群众的贴心人，想群众所想，急群众所急，努力为群众服务，这才能使计划生育工作由“天下第一难”逐步变难为易，干群关系得到根本改善，使社区基层组织逐步实现良性运转，增加群众生活的安定感受。
人民公社体制下依靠行政推动实现发展是长期计划经济体制下形成的管理模式，依靠自上而下的定指标、定任务、直接投资和负责实施，中央和上级的指示一层层地深入基层，虽然具有高执行效果的优点，但也不可避免具有若干不足方面：官僚制的运行体制使管理成本相对较高，信息收集、信息传递和反馈成本也很高，往往不能制定因地制宜、行之有效的解决方案；通过行政手段集中有限资源培养若干典型社区是容易的，但一旦政府减少“输血”，减少资源的提供，树立的典型就容易缺乏后劲而逐步衰落；政府扶持树立的典型集中了有限的资源，而在不能获得这些资源的其他村庄就很难学习和推广先进社区的经验。行政推动的农村发展道路的弊端在于风险环境改变的暂时性和不可持续，及行为结果的个别性和不可滚动，这也是不少社区发展计划不能持续有效的重要原因。推动群众自觉参与，重视社区成员自我组织、自我管理和自我发展，则具有长期持续性和普遍经验的优点。沈红以农村扶贫为例说明扶贫不仅需要稀缺资源向基层社区的传递，同时更强调社区内部成员发展“自组织”，减少管理成本，协调社区内生性资源⑥。人口社区控制的成功同样表明，群众对社区发展的参与有助于带来生育控制的自觉遵守，如果群众的自觉实践成为村规民约的一部分，成为社区成员共同遵行的无形的社区规范，就更能成为农村人口控制长久有效开展的保证。
社区发展与人口控制的实践表明，计生协会作为群众性组织，是引导群众，推进群众自我管理、自我发展比较成功的形式。有些地区通过计生协会骨干的“帮一带二扶三”，不断滚动地扩大社区计划的参与范围，从一小部分人口扩展到整个社区全体成员；有的农村社区利用计生协会成员众多、相互熟悉联系紧密的特点，通过协会内部的资金和技术互助实现对比较贫困农户的帮扶；也有一些农村社区利用协会的独立法人性质，通过借贷、集资的形式，发展群众自己的经济发展项目。农村计划生育协会正逐步成为基层社区成员实现自我组织、共同发展的较好载体。
由下而上的群众参与和自我组织，从社会经济各方面重新塑造农村发展的新管理方式和新发展途径，激发起农民群众巨大的积极性，这可以与联产承包带来农民生产热情的解放相媲美。在一些有条件的农村社区，已经在探索计划生育工作的社区民主自治，这将成为农村人口控制的新发展方向。实践证明和必将再次证明，群众的共同参与是改造农村社会的根本动力，人民群众是实现农村现代化发展的坚实力量和主力军。
5 推进地方性制度安排的创新和扩散
从制度经济学角度看，制度是影响发展的核心要素。在社区人口控制实践中，涌现出大量热心公益、积极奉献的先进事例，但为了确保社区发展与人口控制可持续、能滚动的实现，关键在于必须建立和完善必要的制度和机制来保证其长期性运行。
这些制度和机制往往不是上级规定，而是地方性因地制宜的制度安排，从而往往是行之有效的。以虎林县丰田村为例，该村以奶牛养殖为主导产业推进社区发展，在此基础上建立人口控制社区发展方案。丰田村在穆棱河畔，每年河水汛期上涨会淹没大片水稻种植耕地，因此与当地其他农村相比，群众的收入水平相对较低，村集体的提留统筹也较少，社区和群众都比较贫穷。而河水丰季和淡季的落差，形成了大片天然草场，使社区开展畜牧业具有得天独厚的条件。一头奶牛需要300 多元的初始投入，当地农民无法承担，所以村社区召开村民大会，制订“村有户养、保本增殖、利润分成、盈亏自负”的规则，社区提供愿意养牛农户3200元贷款，养牛户4年还本，并交还给村里一头成年母牛。 对于农民而言，一般两年可以还清贷款，奶牛生下的小牛，除了一头要交还给村里，其他的就归自己所有，可以继续滚动发展，农民因此具有较高的积极性。村社区也得到实利，最初村里共投入25万元，目前已基本收回，1996年村里从农业发展中获得的集体收入有3万元， 而通过这个奶牛运营机制收入达到4万元，现在村里打算进一步将奶牛发包给个人， 不断滚动扩大养牛规模。可以想象，当这个奶牛运营机制运行到一定程度，村里开办奶粉加工厂、饲料厂等也将水到渠成。丰田村的例子说明，即使在一个贫困的社区，只要制定了适当的机制，也可以带动社区成员走出贫困的陷阱，推动社区的滚动发展。
人口社区控制另一项重要制度创新是建立“人口与社区发展基金”。一般来说，基金的筹集可以包括企业的上缴利润和管理费、政府（特别是民政部门）的拨款、社会捐助和群众个人集资。通过建立基金，可以发展与社区人口控制有关的各项公益事业和风险环境的改造，包括为五保户、无儿户提供养老、医疗补助，完善社区计生网络，开展家政教育，放贷投资给计生户独户或联户开展的创收活动，特别是有利于妇女参与的经济项目，并可以支持邻近社区的发展。各项贷款需要提出项目申请，由计生系统和有关单位共同对项目进行论证，确定项目可行性和偿还能力，订立借贷合同，以此保证基金的良性运行和保值增殖。实践表明，基金的运行切实起到了将人口控制工作落实到千家万户的效果，帮助群众脱贫致富，发动群众参加适合自己的生产项目，使基金成为社区发展的启动资金和不断滚动的机制，从而不断扩展社区建设的内容和范围。
社区人口控制制度建设的成功，在于重视从实际出发，自我运行，而不是单纯依靠行政推动和政府投入。因此，在条件比较类似的其他社区，可以通过“制度创新的扩散”，学习借鉴该社区的典型经验，带动邻近社区滚动发展。与曼斯菲尔德（E.Mansfield ）等提出技术创新的“模仿”和“维持”类似，当某项制度创新在一个社区中取得突出成绩，其他社区就根据自己采用该制度的成本和可能性，跟着采用该项制度创新。制度创新的扩散也往往具有“同心圆”的特点，因此社区人口计划的发展可以以点带面，取得逐步扩大的效果。
6 实行各部门的综合管理与齐抓共管
社区发展虽然突出强调群众的自觉参与和自我组织，但是政府部门的指导和扶助也非常重要，尤其在推行人口控制社区计划的初期，政府客观上发挥着“第一推动力”的作用。群众风险感受是“泛风险观”的，与改变群众生活的风险环境相关联的社区人口控制也必然是综合性的，这决定了在社区发展与人口控制工作的具体实施中必然涉及方方面面的工作。社区人口控制并非仅仅是计划生育部门努力工作就可以实现的，特别需要加强领导重视和社会各部门积极参与，以综合管理为本，强化各部门的配合和齐抓共管。一些成功推行社区发展和人口控制一体化的地区，往往通过政府下文规定有关部门的计划生育职责，涉农部门和财政部门要在农业发展政策、项目、资金、技术等方面向计划生育农户适当倾斜，帮助他们发展经济增加收入；宣传、教育、科技、文化部门要把计划生育工作同创建少生快富结合起来，通过普及教育，提供科学知识，活跃文化生活；卫生部门要为妇女儿童，特别是实行计划生育的家庭提供妇幼保健、避孕节育、优生优育、手术医疗方面的技术咨询和技术服务；妇联、共青团组织要通过各种组织形式动员妇女和青年，引导他们转变生育观念，参加经济活动；民政部门为五保户和无儿户家庭提供养老和医疗保障，等等。各部门发挥各自的职能优势，形成管理的合力，才能促进社区人口控制的实现，这在实践中已经涌现出不少成功的例子。
反之，如果各个部门不能相互协调、共同管理，仅靠计划生育一个部门的力量，推行社区发展与人口控制的一体化是非常困难的。不少地方领导对人口控制社区计划缺乏理解，认为是“种了别人的地，荒了自己的田”，割裂地理解社会经济人口的整体发展，孤立地实行政府管理和部门分工，结果往往因为条块分割造成不同部门的互相制肘，难以深入开展计划生育工作，也使社区发展不能取得预期的成效。
同时，各部门对社区发展的齐抓共管不应该仅仅是一种“承诺责任”，应该通过制度手段的建立，保证综合管理成为“制度责任”，这是关系到社区发展成败和长久有效运行的关键因素。实际工作中已经形成不少可借鉴的综合管理制度形式，例如建立社区发展管理领导小组，加强统筹规划，组织协调各部门关系，对各部门工作督促检查；各部门同社区发展管理领导小组签定合同书（责任状），明确与计划生育部门工作配合所应承担的责任；将人口管理情况列入各部门目标责任考核内容中，作为考核部门工作情况和实行相应奖惩的依据。这些制度安排的经验在其他农村地区的推广，对于实现社区人口控制工作的综合管理是非常必要的。
7 强调因地制宜，充分挖掘社区资源
社区人口控制不能急功近利、好大喜功，应该因地制宜地，根据社区的实际情况，解决社区中存在的实际问题，才有可能事半功倍，取得社区发展与人口控制的共同进展。所谓因地制宜，就是根据本社区的特点，充分挖掘社区内部各种资源，形成适合本社区的独特发展模式，而资源的闲置和不充分利用也是对社区发展能力的浪费。在这种意义上，社区发展是内生性的发展而不是外生性的推动。例如，云南新平县大厂乡保和村是深山环抱中的少数民族村，交通不便、人均土地较少，村里利用丰富的竹林资源开办了筷子生产厂，通过“工厂加农户”的办法，带动了整个村庄的勤劳致富。反之，如果不能充分挖掘社区资源，将资源转化为生产力，即使有丰富资源，也难以摆脱社区的贫困。同样在新平县的另一些村庄，我们发现虽然气候宜人，有丰富的水果、甘蔗资源，但是因为交通不便和信息闭塞，难以转化为现实的收入，只能听任这些水果烂掉、扔掉。试想如果能够兴建一个水果罐头生产基地并打开市场，利用“基地加农户”带动群众富裕，社区的富裕和发展是指日可待的。几乎所有成功的社区发展都有这样一个共同点，即充分地利用社区内部的各种资源，并积极将它转化为进一步发展所需的资本积累。不考虑社区内部的实际情况，不切实际地推广新技术、新道路，往往事倍功半，不能取得预期的效果。
社区资源的内容是丰富的，不仅包括自然资源，同时包括人力资源、社会资源、信息和市场的资源。不同社区资源禀赋的不同，决定了其独特的发展道路。有以资源采掘为主导产业的矿业社区，有以环境保护为特色的旅游业社区，有些社区因为水面众多发展专业水产养殖，有些社区因靠近城市发展蔬菜和经济作物的种植。近年来，社区内部另一种重要资源，即地方传统，对发展的积极意义越来越引起人们的重视。传统文化影响着社区发展资源获取的方式，戴星翼等在浙南的研究中发现，村落社区中存在的“做会”传统为农户兴办企业提供了资本初始积累的方式，形成了企业信贷资本“体外循环”的特点⑦；地方传统同时影响社区发展的产业选择，例如胡必亮等在湖北段夹村研究中揭示，打铁业的传统手工业和钢丝绳生产的主导产业之间存在着密切的相关关系⑧。资源禀赋的内生性，使农村发展具有明显的社区特质，因此形成了丰富多彩、因地制宜的社区发展模式。
以上根据我国24县社区人口控制网络的试点实践，总结了社区发展和人口控制如何才能很好结合在一起的若干成功经验。人口控制社区行动的核心在于改造社区的风险环境，通过现代生活方式的引入和群众的自觉参与改变群众应付生活风险的手段，从而改变群众对生活风险的感受和预期，对生育意愿自觉转变产生持续影响。这些成功经验的总结，对进一步深入开展我国农村人口控制工作，将会起到积极的指导意义。我们相信，通过人口控制的社区行动，可以使计划生育工作的“两个转变”落到实处，并能充分发挥群众参与和自治，实现社会经济和人口事业的综合协调发展，为中国农村人口控制工作找到一条长治久安、富有成效的治本道路。
收稿时间：1999—03
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