浅论中国国家权力结构体系的制约关系，本文主要内容关键词为：中国论文,国家权力论文,体系论文,结构论文,关系论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
在中国，社会主义社会还处于初级阶段，虽然实行了生产资料公有制为主体，人民群众在政治上、法律上有了当家作主的权利，但是，由于种种原因，国家权力还不可能在全社会范围内为人民群众直接行使，而只能通过人民群众选举出来的代表行使，这就导致了权力所有者与权力使用者的分离，因而在我国国家权力结构体系中，权力制约问题在理论上的研究和在实践上的应用都显得非常重要。笔者针对我国国家权力结构之间的相互制约关系谈点粗浅的看法，以抛砖引玉。
一、“议行合一”是社会主义国家权力运行机制的核心
马克思主义认为，权力是一个系统，处于这个系统最顶端的是国家。国家是特殊的权力机关，是权力的集中体现，国家权力是建立在经济基础之上最重要的上层建筑，它是统治阶级借助于国家机关对内实行阶级统治、巩固政权、进行经济建设和文化建设，对外防止侵略、维护国家独立的工具。为了保证国家权力的正确行使，世界各国都制定了与之配套的国家权力结构及运作系统。纵观我国国家权力结构及其运行机制，它的核心是“议行合一”。所谓议行合一，就是指社会主义国家的政权机关按照民主集中制原则建立的行政机关、审判机关、检察机关统一于和从属于国家权力机关的制度。我国目前实行的人民代表大会制度，就是“议行合一”制度的具体运用。它明显区别于资产阶级国家权力分割体制的三权分立。
“议行合一”制度的产生是马克思主义经典作家在理论和实践上长期探索的结果。劳动人民在取得国家政权以后，到底用什么政权形式来代替被打碎了的旧的国家机器？或者说，社会主义国家是照搬三权分立体制还是应建立新型的人民政权？马克思主义经典作家作了认真的探索。1871年巴黎公社诞生以后，马克思发现“公社就是帝国的直接对立物”和“可以使劳动者在经济上获得解放的政治形式”，进而提出“公社不应当是议会式的，而应当是同时兼管行政和立法的工作机关”〔1〕。这就是后来几乎在所有社会主义国家实行的“议行合一”制度。由于巴黎公社的政权形式在理论上和实践上都受到了历史的局限，议行合一制度的完整阐述和真正确立，是在列宁写出《国家与革命》和十月革命胜利之后。1918年的苏俄宪法和1924、1936、1977年的前苏联宪法确立的国家最高权力机关苏维埃代表大会，尽管具体组织形式有所变化，但其内部分工性质的议行合一制度始终没有改变。在我国，议行合一的原则具体体现为民主集中制。毛泽东同志早在新民主主义革命时期就主张建立“由各级人民代表大会决定大政方针，选举政府”〔2〕的制度， 并明确指出这种制度就是民主集中制。 建国以后， 从《共同纲领》到1954、1975、1978、1982年的宪法，都规定我国政权形式是按照民主集中制原则建立起来的。
社会主义国家能够用议行合一制度来代替资本主义的三权分立制度，这首先是由当代社会两种截然不同的阶级主权所决定的。在国家权力不能进行分割的情况下，资产阶级集团利益的矛盾运动，决定了资本主义权力运行方式的分散性和多样性；社会主义国家人民利益的一致性，则决定了国家权力组织形式的统一性和权威性。基于集团利益与人民利益这两种对立的阶级主权观，在权力运行机制上就表现为三权分立与议行合一制度的对立：资产阶级为掌握权力而瓜分权力，为瓜分权力而制衡权力；无产阶级为最终消灭国家政权而整体占有权力，为管理社会而*3敌心诓糠止ぃ谀诓糠止ぶ惺敌腥χ圃级乐估挠萌Α4永贩*
展来看，对于国家政权由有目的地占有到作为社会发展手段的占有，不能不是人类权力史上的伟大飞跃。资产阶级思想家们只注重政权形式的技术性设计和管理程序的完善，却往往撇开了任何政权组织和行政活动都必须是统治阶级意志的反映这一基本前提。在社会主义条件下，统治阶级的意志就是人民的意志。人民建立自己的代表机关并通过它实现对社会的管理作为统一行使国家主权的方式，这是唯一适当的选择。权力宗旨与人民利益的统一，就是社会主义国家“议行合一”制度存在的现实基础。
二、我国国家权力制约的内容及其方式
“议行合一”制度在我国的具体运用就是民主集中制，其组织形式就是人民代表大会制度。人民代表大会制度的具体内容是：全国各族人民经过民主选举产生地方各级人民代表大会，进而产生全国人民代表大会。全国人民代表大会是最高国家权力机关，在国家政治生活中居于最高地位，行使国家权力。 我国宪法第62 条规定全国人民代表大会行使15项职权，归纳起来大约有四类，即立法权、人事权、审批权和决定权。由于这些权力都与行为规范有关，故称为规范权。我国的人民代表大会既是制定法律的立法机关，又是直接组织和监督国家执行机关的最高权力机关。就是说，要在全国人民代表大会以内产生出隶属它领导、接受它监督、对它负责的执行机关——“一府两院”，来贯彻执行最高权力机关根据人民意志制定的法律。这种在国家最高权力机关领导下，由执行机关各司其责的工作制度，不仅能够保证国家机关同人民群众的密切联系，而且有利于人民代表根据宪法赋予的权力，对包括人大常委会、国务院、中央军委、最高人民法院、最高人民检察院在内的国家机关，以及包括国家主席、人大常委会委员长、国务院总理、中央军委主席、最高人民法院院长、最高人民检察院检察长在内的国家工作人员，进行有效的法律监督和工作监督，从而使人民当家作主的权力地位，真正在法律制度上、组织原则上和工作职能上，得到具体的体现和切实的保障。人民的权利决不许滥用，人民代表大会有权对掌握权力的不法分子进行罢免并给予法律制裁。改革开放以来，我国有的党政干部经不起权力的考验，经不起金钱的诱惑而走上犯罪的道路，自然也遭到了各级人大的罢免。原北京市副市长王宝森因腐化堕落受到了北京市人民代表大会的罢免就是明证。这在本质上体现了人大以权力对权力进行的制约。
我国的行政权掌握在人民政府手中。在国家是国务院掌握行政权力，执行行政国务活动。在地方是各级人民政府执行行政权。国家的行政权力由全国人民代表大会规定并授予，各级地方的行政权力由各级人民代表大会规定并授予，人大常委会成员不得担任国家行政职务。行政权对人大负责并受它监督。行政权有两个特点，一是执行，二是管理。所谓执行，就是执行全国人大的决议和法律。所谓管理，就是统一管理国内的行政事务。与其它权力相比，行政权的实力很强，它兼有领导经济建设和从事国家管理的双重职能。但是，行政权力的利用一刻也不能脱离人民的利益，更不能膨胀，它的实践活动必须“从群众中来，到群众中去”，同时要全心全意为人民服务，一方面，国家的、也就是作为统治阶级的人民的一般意志，要通过行政机关在人民群众中得到贯彻执行，另一方面，人民的具体意志和要求，又要通过行政机关反映到国家权力机关中来。行政机关在国家权力机关与人民群众中起着桥梁作用。正是由于行政机关的桥梁作用，所以社会主义国家的行政管理活动能够保证决策、执行、监督、反馈等完整管理过程的实现和良性循环，使国家的法律、政策和计划及时得到修正、补充和完善。行政机关的活动在整个国家政治生活中的地位和作用，决定了它任何时候都只能以人民利益为自己工作的出发点和立足点，任何时候都不能以人民授予的权力去搞权钱交易、以权谋私等不正之风。如果行政机关的工作人员利用行政权力搞以权谋私，那不仅是对人民的背叛，而且也会葬送无产阶级政权，他们必将受到法律的审判与制裁。在改革开放的实践中，确实有一些干部，一旦大权在握，就忘记人民，渐渐地脱离人民而注重追求个人的私利，由人民意志的执行者成了人民是他的意志执行者，由社会的公仆成了社会的主人，最近揭露出的因腐化堕落受到惩处的级别最高的官员陈希同、无锡老干部倪品良、原丹东市市长常义等等，都是权力放纵与私欲膨胀的典型。他们滥用人民给予的权力以权谋私、行贿受贿，以权换钱达到了惊人的地步。这些滥用行政权力的腐败分子自然也被人民钉在了历史的耻辱柱上，并受到了法律的严厉惩处与制裁。
我国的司法权由人民法院和检察院行使。按照宪法规定，人民代表大会统一行使国家权力，在这个前提下，明确划分国家的审判权、检察权，使国家权力机关和审判、检察等机关各司其职、协调一致地工作。宪法还规定，人大常委会组成人员不得担任国家审判和检察机关的职务。我国的审判权由人民法院行使，不受行政机关、社会团体和个人的干涉，专门负责惩治违法和犯罪行为。检察权由人民检察院行使。在西方资本主义国家，按照三权分立原则，检察权大都不是独立的，而是从属于行政权的。在我国，检察权是独立的，以国家名义行使法律监督权。由于我国的人民代表大会制度是人民利益和意志的最高体现，那么人民利益和意志的统一性、权威性就决定了我国的司法机关只能在权力机关的领导下，代表人民去行使对少数人民的敌人实行专政的职能。在我国，因为不存在特殊利益集团之间的利害关系和权力纷争，我国的审判权和检察权就只能作为人民政权的重要组成部分，为实现和保障人民的整体利益和意志服务。审判机关和检察机关的全部工作，都只能对国家最高权力机关负责，亦即对人民负责。这就要求执法者必须以人民的利益为重，在心灵深处崇法，从内心真正感知法律、需要法律并尊重法律，甚至把法律看成是自己的第二生命或可以献身的事业，这样执法的效果才会理想；在法律知识上必须知法、懂法，熟悉和精通法律原则、法条规定，才能正确地判断案件并使所办案件经得起历史的检验；在实践中自觉守法、带头守法；在执法中护法，不受权势、金钱、感情的干扰，严格依法办事，只有这样，执法者才能为人民掌握好司法权与审判权。如果执法者硬要利用人民给予的权力以权谋私，或迫于情势、权势、碍于面子，拿法律原则作交易，那将是执法犯法，既要受到人大的罢免，又要受到行政权力的制裁与法律本身更严厉的审判。如郑州市原中原区法院院长刘士荣，把党和人民赋予他的权力当做为个人谋取私利的工具，1987年以来，接受罪犯贿赂多次，先后随意改判案件，重罪轻判，轻罪不判的案件达10多起，共收受贿赂款达40798元。 其结果被中原区人大罢免了法院院长，撤销了一切行政职务，开除了党籍并判了徒刑。广东省惠州市公安局原局长洪永林，在1983年到1991年间，利用职权收受贿赂，共计港币90多万元，人民币30多万元。但最后都遭到了人民的审判3和法律的制裁，被抛进了历史的垃圾堆。
综上可知，在人大、政府、司法的权力结构中，人大既是立法机关，又是监督机关，行政权与司法权受人大制约，并对人大负责。
三、正确发挥中国共产党在国家政治生活中的领导作用
如前所述，我国的全国人民代表大会是国家的最高权力机关，但是在这个权力机关中，必须要有政党对它进行领导，它才能正确地行使权力。在我国，中国共产党对人民代表大会实行领导权。因此，加强和改善党对人大工作的领导，是坚持和完善人民代表大会制度的关键。党对人大实行领导权，这是因为人民代表大会制度的创建，是我们党领导中国人民经过长期浴血奋斗争得的人民民主政权。没有中国共产党的领导，就不可能改变中国人民几千年来受压迫的地位，不可能建立人民民主专政的政权，使人民成为国家的主人。没有共产党的领导，就不可能取得社会主义建设的胜利。党的领导主要是对国家实行政治、思想和组织的领导，正如中国共产党章程指出的：“制定和执行正确的路线、方针和政策”。党的路线、方针、政策制定后，交全国人民代表大会讨论通过，然后变成法定的意志制定成为行为规则，以事先指导人们的行为，事后衡量人们的行为。国家如果没有行为规则，党中央的精神就无法贯彻，国家机器就无法运转。相反，如果人大没有党的领导，没有党为人民当家作主，人民要成为国家的主人也就是一句空话。当然，从国家角度上看，全国人民代表大会是最高国家权力机关，在国家中居于最高地位。但是，国家只是社会的一部分，就整个社会而言，中国共产党是全中国人民的领导核心，这说明了党与国家的关系是领导与被领导的关系。
在中国的国家政治生活中，党掌握着国家的领导权，并不受其他民主党派的限制和约束，否则，它就失去了领导权的地位和作用。但是，党的领导权掌握着整个国家的命脉，它的正确与稳定直接关系到国家的政权的巩固与稳定，因此，又必须使党的领导权的行使科学化。中国共产党的领导权的行使，创造了比较成功的经验。首先，中国共产党的领导权的行使有一个科学的内部制约机制。行使我国党的领导权的核心机构是中国共产党中央政治局常务委员会，这个机构实行集体负责制，按照民主集中制的原则，少数服从多数形成最后决策，在讨论问题以及最后表决时，每个成员都是平等的。这就避免了最高权力落到某个人的手里，从而在核心机构的成员之间形成了稳定的内部制约机制。这样，从内部来看，中国共产党的领导权是受到制约的，不能由某个人为所欲为，而是集体行使，共同负责。其次，从外部上看，中国共产党的领导权虽然不受其他权力的限制，以确保党的领导地位，但是，在重大问题的决策上，中国共产党仍要征求其他民主党派的意见，接受民主党派的监督。中国共产党章程规定：“中国共产党领导的多党合作和政治协商制度将长期存在和发展。”这表明中国共产党行使领导权时是与其他党派协商的，充分发挥政党的民主性同时又认真接受民主党派监督的。最后，根据宪法的规定，国家的一切权力属于人民，中国共产党作为执政党，党的章程明确指出，要“积极支持人民当家作主”。这说明党必须支持人民掌好权，用好权，管理好国家。权力是人民的，党没有任何私利和特权。同时，党章明确规定：“党必须在宪法和法律的范围内活动。”宪法也强调：“一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织都必须遵守宪法和法律。”所以，掌握党的领导权的集体和个人，就被规范、限制在人民代表大会制度制定的宪法与法律范围内，任何人不得超越宪法与法律之上、凌驾于宪法与法律之上作威作福，更不允许有滥用权力、以权谋私的权力腐败行为。从以上分析可以看出，我国党的领导权的行使是较科学的：如果把最高领导权赋予最高统治者个人，这样国家虽然稳定，但却产生个人专制；如果回避党的领导权，设置几个平等分立的机构，势必破坏国家的统一性；如果在行使党的领导权的机关之外设置一个监督权，就会影响党的领导权的最高地位；如果党的领导权力不受外在的监督与法律的制约，就很难保证最高权力行使的正确性和稳定性。由此可见，中国共产党的领导权行使的内部制约性和外部协商性，无疑是一个创造，为科学行使社会主义国家的最高权力积累了有益的经验。
综上所述，我国的权力制约模式与资产阶级的“三权分立”是有区别的：资本主义把国家权力分为立法权、行政权和司法权，分别由议会、政府和法院行使，形成分权形式的权力结构，三权是并列的、制衡的，根据其外部特征可以概括为三权分立列成平面的面式结构，相对于古代社会权力主体内部上对下的单向控制，它规定了权力主体之间相互制约的关系，从这点来看，“三权分立”无疑是私有制社会权力制约模式的最佳选择。然而，在权力私有的剥削阶级社会，权力掌握在少数统治者手中，权力制约权力毕竟是在统治阶级内部进行的，权力客体（广大劳动人民）事实上并不享有参与制约权力的资格。对于统治阶级而言，国家权力是统一的、不可分割的。因此，“三权分立”只是一种形式，它在本质上仍然是少数统治阶级的一种分工，这种“分权只不过是为了简化和监督国家机构而实行的日常事务上的分工罢了。”〔3〕无论是古代社会以君权为核心的上对下的制约，还是近代社会以来通过“三权分立”而进行的相互制约，只要权力垄断在少数人手中，就不可能对权力进行有效的制约。目前，不少资本主义国家的总统、首相（如韩国的卢泰愚、全斗焕）因行政权力腐败下台就是明证。
而我国的权力结构是指，人民代表大会是国家的权力机关，享有立法权，由人民代表大会产生其它国家机关；国家行政、审判、检察机关的权力由人民代表大会赋予，人民政府掌握行政权；人民法院掌握审判权；人民检察院行使检查权；这些国家机关对人民代表大会负责并受它监督，最高国家机关领导人由全国人大选举、决定和罢免。中国共产党对全国人大实行领导权，但党的领导权内部是制约的，并且领导人必须在宪法和法律的范围内活动。从分工的角度而言，可以概括为党实行领导权；人大实行立法权；“一府两院”实行具体的操作权。人大与“一府两院”的关系是决定和执行，监督与被监督的关系，是相互制约、分工合作的关系，这就形成了一个民主集中制形式的立体式结构，既有横向的权力分工，每项国家权力都分工明确；又有纵向的层次分工，形成权力结构的从属机制；既强调了权力的统一，又重视权力的分工，把权力的统一和权力的分工有机地结合起来；既不能使党的领导权处于动态之中，又不能使党的领导权落入个人之手，从而创造了中国共产党领导下的多党合作与政治协商制度，由党的核心机构集体行使最高领导权，既保障了最高领导权的稳定性，又防止了个人专断最高领导权而形成的独裁与各种腐败，这就创造了社会主义社会的特有的权力制约模式。在这种权力结构形式下，我国的党政领导干部与国家机关工作人员，必须一切从人民利益出发，为人民掌好权，用好权，只有这样，才能防止权力的逆向运作为社会带来的深重灾难，从而推动社会向前发展。
注释：
〔1〕《马克思恩格斯选集》第2卷，第375页。
〔2〕《毛泽东选集》合订本，第1006页。
〔3〕《马克思恩格斯全集》第5卷，第324页。