改革开放以来的中国农民工就业政策社会效应评估研究，本文主要内容关键词为：农民工论文,中国论文,改革开放以来论文,效应论文,就业政策论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：F323.7 文献标识码：A 文章编号：1000-7636(2010)10-0089-07
农民从农业向非农业、从农村向城市的转移是各国经济发展中的一种共同的趋势。改革开放三十年来，中国农民流动就业由少到多，已经成为中国工业化、城市化中一个非常重要的现象，给城乡二元经济结构体制带来了巨大的冲击，也使一系列社会问题日益凸现，涉及多方面的制度和利益关系。复杂的深层次的矛盾和问题实质上是有关制度和就业政策及二元结构转换的矛盾。研究农民工政策的历史演进和政策实施的社会效应的重要意义：使农民工政策从制定到实施进入以人为本、公平对待的新阶段。
农民工政策是国家社会政策的重要组成部分，对政策影响的评估不仅看政策的制定，还要看政策的实施效果，因为社会政策的实施质量与社会管理体制、适用政策的群体和政策执行的环境紧密相关。本文从农民工政策环境的变迁、政策调整及实施中的问题几个方面对中国农民工就业政策从制定到实施的情况进行分析。
一、改革开放以来农民工进城务工环境变迁的主要问题
中国农村劳动力的流动开始于农村家庭联产承包责任制的实行，随着工业化、城市化的推进和对外开放的进程逐渐达到高潮，最终将随着城乡统筹发展和城市化的完成流动基本终止。十一届三中全会后，随着农村经济体制的率先改革和市场化进程，中国的农民在城市化的各种体制障碍一时难以消除的情况下在城乡之间采取了候鸟式的流动就业方式。20世纪90年代中期后，农民工进城务工出现了新变化：长期稳定的外出和家庭化的外出明显增加。
这一阶段，农民工进城后，因为体制上把他们当作“外来人口”，在住房、医疗、就业、子女上学的等方面遇到了一系列的困难，他们在城市社会的边缘性地位越加凸现。最突出问题主要有以下两方面：
1.对农民工的就业限制问题
农民工进城就业加大了城市本科以下学历劳动者的就业压力，互补和替代的量化比较目前还无法准确测算，但农民工在城市的就业岗位随着他们的就业能力的提高呈上升趋势。各省市政府基于城市劳动力的就业压力，用户籍身份划线对农民工进城的规模总量和就业的行业工种进行了普遍限制：卡证、暂住证管理；从事的行业、职业限制；限制雇佣农民工和清退政策；针对下岗失业人员的保护性政策。这使得：在制度层面上，强化了已经开始淡化的城乡分割的制度性歧视，即强化了城里人和农村人的身份等级；在生活层面上，恶化了农民工融入城市的制度环境和就业环境，使农民工从进城一开始所建立的劳动关系就不具有合法性；大量的进城农民工只有打“黑工”，就业在制度上无保障，合法权益受到侵犯的事频频发生。就业过程的中断对于农民工的打击要比城市职工更沉重，因为农民工在城市几乎是一无所有；就业清退政策加大了农民工的边缘性心理，增加了他们对政府不认同感和抵触情绪；就业限制的制度化使二元经济体制改革中户籍制度和就业体制改革的进程出现了逆转。
2.农民工子女的教育问题
随着农民工流动就业的时间持续和规模扩大，流动儿童即第二代移民的教育问题浮出了水面。据国务院发展研究中心农村部崔传义研究员测算，东部地区占全国的比例65.32％、中部20.20％、西部14.48％。流动最多的省从高到低的排序：广东19.55％、江苏8.31％、浙江7.38％、上海5.61％、福建5.5％、北京4.57％、山东4.21％。[1]这些流动儿童或是在家乡出生，然后被父母带到城市；或是在城市出生，然后继续留在城市，是农民工进城务工的派生部分。在中国工业化和城市化进程中，农民工子女问题体现着更深远的社会变迁意义。
党中央和国务院及有关部门曾两次出台了关于流动儿童就学的暂行办法，如提出以就近入学为主等意见，但这些原则精神因没有附带实施的配套措施而没有得到有效的落实。随着农民工在城市就业和生活的稳定性增强，其子女的随迁是必须要做好的事情；否则，中国农村劳动力转移就会永远在路上，而第二代移民成长过程所引发的社会问题将更深广。
二、21世纪国家调整农民工进城务工的主要政策
进入21世纪以来，农民工政策发生了根本性变化，政策的着力点是保障农民工就业的合法权益，为其进城务工创造公平的就业环境。政府的公共政策职能由对农民工的防范管理开始向以人为本、公平对待的服务职能转变。
1.国家调整农民工就业管理和就业服务方面的政策
2000年下半年，七部委联合发布《关于进一步开展农村劳动力开发就业试点工作的通知》提出：“按照城乡统筹就业的原则，逐步建立统一、开放、竞争、有序的城乡一体化的劳动力市场。”2001年3月，《中华人民共和国国民经济和社会发展第十个五年计划纲要》中提出：改革城镇户籍制度，形成城乡人口有序流动的机制。2001年11月，国务院批准的公安部《关于推进小城镇户籍管理制度改革意见》提出：凡在小城镇有合法固定的住所、稳定的职业或生活来源的人员及有共同居住生活的直系亲属，均可根据本人意愿办理城镇常住户口。2001年11月，国家计委、财政部等部委《关于全面清理整顿外出或外来务工人员收费的通知》中指出：对农民工的行政事业性收费一律取消。2003年1月，国务院办公厅《关于做好农民进城务工就业管理和服务工作的通知》中要求解决拖欠和克扣工资、做好培训工作、多渠道安排农民工子女就学问题。2003年4月，国务院颁布了《工伤保险条例》，首次将农民工纳入保险范围。2003年6月，国务院《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》中规定废止《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》。2003年9月，国务院办公厅在转发教育部等部门《关于进一步做好进城务工就业农民子女义务教育工作意见的通知》中明确农民子女受义务教育以全日制公办中小学为主。2004年3月，财政部提出：面向农民工子女的收费项目一律取消。2006年国务院的《国务院关于解决农民工问题的若干意见》(国发[2006]5号)，系统全面地提出了解决农民工问题的指导和原则，涉及40个方面的内容。可概括出3个方面18项具体政策，关于就业服务方面的政策内容主要有：劳务输出地政策、流入地政策、改善农民工进城务工环境方面的政策。[2]
2.国家调整农民工职业技能培训方面的政策
2003年9月，农业部等六个部门在《2003-2010年全国农民工培训规划》中明确了中央和地方各级财政在财政支出中安排专项经费扶持农民工培训工作。2004年1月，国务院发布《关于促进农民增加收入若干政策的意见》。指出城市政府要把对进城农民的职业培训、子女教育、劳动保障及其他服务和管理经费，纳入正常的财政预算。2006年《国务院关于解决农民工问题的若干意见》将农民工的职业技能培训政策分为输出地和输入地的培训，包括：引导性、技能、劳动安全保护、法律法规、劳动技能资格认定方面的培训政策，职业技术学院、技工学校的教育、短期使用技术方面的培训政策，就业上岗前后的培训政策等。2006-2009年，中央1号文件关注的内容：2006-2007年，要求做好农民工转移培训及相关就业服务；2008年强调保护农民工权益；2009年，针对金融危机下农民工失业，强调加强培训，促进就业等。2000年以来，农民工在城市生存和生活的一系列问题已经引起了党中央和国务院的关注。
三、21世纪国家改善农民工进城务工环境的政策调整
1.为农民工提供公共就业服务环境的政策调整
进入21世纪以来，农民工问题受到党和国家的高度重视，国家树立以人为本、全面协调可持续发展的科学发展观，把农民工问题放在推进工业化和城市化战略的全局之中，积极进行政策的调整和完善。尤其是2006年国务院的《国务院关于解决农民工问题的若干意见》(国发[2006]5号)，系统全面地提出了解决农民工问题的指导和原则，着力保障农民工的合法权益，为农民工进城务工创造良好环境。
2006年5号文件之后，国家加大清理和取消各种针对农民工进城就业的歧视性规定和不合理的限制力度，包括对企业使用农民工的内政审批和行政收费，规定不得以解决城镇劳动力为由清退和排斥农民工。提出要把农民工纳入城市的服务体系，让农民工在就业服务、培训、子女教育、居住、疫病防治等方面共享政府在城市的公共服务。具体操作内容包括：(1)制定公共政策来统筹考虑长期在城市就业和生活的农民工对公共服务的需要；(2)增加了对农民工进行公共服务方面的财政支出，在逐步建立覆盖所有进城务工的农民工的城市公共服务体系；(3)公共职业介绍机构向农民工免费提供政策咨询、就业信息、就业指导和职业介绍；(4)将农民工子女义务教育责任纳入本城镇的教育发展规划，列入教育经费预算；(5)加强了对城乡结合部等农民工聚居地的规划、建设和管理、疾病监测和免费治疗、计划生育管理，关注和改善农民工的居住条件。
2.为农民工提供职业技能培训环境的政策调整
党中央在《2003-2010年全国农民工培训规划》中把为其提供教育培训和就业服务的工作放到就业政策调整的重要位置，政策的实施主要是政府和非政府组织财政支持下的公共服务。具体操作内容包括：(1)继续实施好农村劳动力转移培训的“阳光工程”；(2)完善对农民工培训补贴的办法；(3)政府支持企业等用人单位逐渐建立起稳定的劳务培训基地，鼓励发展订单式培训，利用电视开展远程培训；(4)把农民工的培训责任落实到单位和部门，对承担公益性培训的民营培训机构实行减免税；(5)鼓励和支持各类职业技术学院扩大对农村的招生规模，使农村的初、高中毕业生在就业前能够接受到正规的职业技术教育；(6)人保部、教育部、农业部、国务院要形成一种合力，建立一种协调配合的工作机制；(7)对建筑业、煤炭业等农民工集中的行业，严格实行持证上岗制度；逐步推行国家职业资格证书制度；推动农民工的培训上档次、长期化、制度化。[2]
综上所述，21世纪的农民工政策体现了突破二元经济结构的城乡分割体制的制度建设方向，体现了中国工业化和城市化中建立统一的劳动力市场与以人为本相结合的时代性，体现了政府对农民工的管理职能由限制、管制向公共服务和合法权益保护方向的职能转变，体现了政府解决农民工问题立足当前、抓紧面临的突出问题与创造良好的就业环境的政策措施的可操作性。农民工问题具有普遍性、全局性、长期性，需要统筹管理，要首先解决农民工受歧视和权益保障方面最直接、最现实的问题，逐步从根本上解决产生农民工问题的体制性和制度性根源，在逐步解决涉及农民工利益的深层次问题中，形成从根本上保障农民工利益的体制和制度；对于一时解决不了的问题，提出解决的原则、方向和思路，为农民工政策的进一步调整和完善留有空间。[3]
四、国家调整农民工就业政策后仍存在的主要问题
在中国，农民工政策在实施中出现问题并要不断进行调整具有客观性。中国是一个没有流动习惯的民族，城市化路径也不会与各国雷同，最大规模的人口在最短的时间里一起向城市集中，并且要实现向城市文明的转型，所发生的问题必然是极其复杂的。国家一直在努力调整政策，有些问题是执行中的政策问题，有些问题是政策执行中的问题，不可能通过政策的实施就能解决全部问题。本文从政策调整角度分析影响农民工政策实施中的体制性因素。
1.目前农民工获得公共就业服务很有限
(1)对农民工的就业限制政策已取消，但就业的公共服务歧视依然存在。从政策制定来说，农民工流动就业的歧视性政策障碍已基本消除，就业岗位的限制和卡证收费等就业准入的问题基本得到解决。但一些城市的政府以管理之名行限制之实，还在限定企业要优先招收城镇劳动力和使用农民工的比例，向企业收取使用农民工人数的管理费。按照各地颁发的文件初步统计，农村劳动力进城务工涉及的收费项目有20多项，在乡里需要办外出务工证、计划生育证、健康证、毕业证等证明，在打工城市需要办暂住证、就业证、健康证等证明。收费标准各行其是，在我们调研中，暂住证按照工本收费是5元，按其标准收费的只占办证的20％，其他的是按照29～70元的标准收费的；健康证的收费标准是工本费5元和体检费30元，按其标准收费的只占33.5％，其他的是按照65～100元的标准收费。总之，各种证件的收费都高于规定标准。①
(2)户籍制度附带的歧视政策已基本取消，但户籍的门槛依然很高。近几年，硬性就业准入制度已经基本解决，城乡分割的户籍制度已经松动，附着在户口上面的城乡利益差别在逐步缩小，但由于中国长期实行的是城乡分治的户籍管理制度，已经形成了城市政府和农民工双方都认同的户籍文化，这种集体性的屏蔽制度仍是影响农民工成为市民的重要因素。从工业化国家农民在经济、政治和文化层面融入城市的顺序看，目前，进城农民工还难以享受城镇职工和当地市民的待遇，也就无法在城市社会中获得合法的市民资格。一些地方政府把国家有关规定的有稳定收入来源和合法住所的迁移户口条件，改为购买住房为户口迁移条件，提高了农民工进城的门槛。
2010年中央一号文件指出：“要加快城镇化步伐，重点发展中小城市、小城镇特别是县城和中心镇，把解决符合条件的农业转移人口逐步在城镇就业落户作为推进城镇化的重要任务。”一些地方政府只对本地农村人口放开进入中小城镇的户口限制，使跨区域流动就业的农民工享受不到国家开放中小城镇的户口政策。没有城镇户口，就无权享受城镇居民的各种生活保障，这样，政府的公共服务和财政支出就很难从户籍人口转换到覆盖包括农民工在内的常住人口，农民工在城市里就业，却游离于城市的社会管理和监督，这种社会管理权利的缺失，既影响农民工在城市里各方面权益的保障，也使政府对城市的社会管理高成本。
(3)取消农民工子女就学歧视早有政策，但问题依然严峻。中国对农民工子女的义务教育政策演变大致分为三个阶段：第一阶段(1992-1997年)，进城农民工子女的义务教育尚未得到政府的重视，城市公立中、小学拒绝接受农民工子女入学，设立高收费门槛，双重边缘化现象发生；农民工资发缴费自办简易学校，但得不到政府承认，流动儿童失学比例高。第二阶段(1998-2002年)，原国家教委、公安部1998年制定《流动儿童少年就学暂行办法》，肯定了农民工子弟学校，明确了农民工子女接受义务教育的权利和条件，但边缘化的状况没有大的改变，城市公立中小学歧视性收费没有降低，民办学校多数未取得合法地位，没有纳入城市义务教育系统。第三阶段(2003年以来)，2003年，国务院颁布了《关于进一步做好进城务工就业农民子女义务教育工作的意见》，为农民工子女接受义务教育搭建了政策框架，农民工子女入学问题的政策指导思想由流入地的公办学校负责。该政策近年来在中央的一系列文件里面得到了明确，在新修订的《义务教育法》中也得到了明确的规定。各地也普遍加强了对农民工子女义务教育的领导，采取切实措施保障农民工子女接受义务教育，以公办学校为主接收农民工就学的格局基本形成。
但从官方的调查数据看，农民工子女的义务教育问题仍然严峻。相当一部分进城农民工子女，可能因为得不到相应的机会，被迫放弃或主动放弃了继续接受教育的机会和权利。据全国妇联2008年初发布的《全国农村留守儿童状况研究报告》，流动儿童受教育状况不及全国儿童的平均水平，失学率高达9.3％。一直未上学者占6.85％，失学者占2.45％。从8岁到14岁，流动儿童未上学比例由0.8％增长到15.4％，中途辍学的现象比较突出。调查发现，在失学的12～14岁流动儿童中，有超过60％的人已经开始工作。这不仅违反了义务教育法，还严重侵犯了儿童的基本权益。[4]
(4)就业培训有了很大进展，但体制上的问题仍是影响培训政策社会效应的重要因素。农民工的技能素质高低决定着他们的就业稳定性和收入水平，由此造成就业能力低下的状况引起了党中央和国务院的高度重视，2004年中央六部门共同组织实施了农村劳动力转移培训阳光工程，为积极配合阳光工程的实施，中央财政设立了农村劳动力转移培训补助专项资金，2004年安排资金2.5亿元，重点用于农村劳动力输出大省、产粮大省、贫困地区、革命老区开展农村劳动力转移培训。培训补助资金直接补贴到农民个人，让受训农民直接受益，并与充分就业相挂钩。在中央财政资金的带动下，地方各级财政安排资金达5亿多元。2005年中央财政继续加大了支持力度，安排资金4亿元，比2004年增加了1.5亿元，增长了60％。阳光工程的启动，促进了农村劳动力的转移就业，提高了劳动技能，增加了农民收入。[5]《2003-2010年全国农民工培训规划》(以下简称《规划》)对农民工培训的经费投入、培训激励政策、职业资格证书等方面又进行了规定。
从政策执行中遇到的困难看，在农民工培训的投入、服务的提供、权力的配置等工作成了中央政府与地方政府、地方政府之间、政府与企业之间博弈的平台，原因在政策制定上，各自分担的财政和行政责任有些地方没有明确。例如，《规划》对经费的规定：“实行政府、用人单位和农民工个人共同分担的投入机制。中央和地方各级财政在财政支出中安排专项经济扶持农民工培训工作。”但至于各级政府之间如何分担投资，农民工流入地与流出地政府如何分担，企业如何参与农民工的人力资本投资等问题却没有明确规定。《规划》规定：“用人单位开展农民工培训所需经费从职工培训费用中列支。”“符合条件的教育培训机构，均可申请使用农民工培训扶持资金。”目前，涉及政府补贴，各部门都将农民工的培训纳入自身的体系，而对各部门的义务和责任却没有明确的规定。
(5)农民工的居住条件备受政府关注，但问题基本没有解决。就业和居住是农民进城生存发展的两个关键条件。城市政府在城镇规划和住房制度上为之搭建了一个进城的平台，提出了建适合农民工在城镇稳定生活的廉租房的设想，但解决的难度很大。据首都经济贸易大学“中国农村劳动力就业状态研究”课题组调查，目前农民工居住状况：住在企业提供的宿舍——地下室、建筑工棚等，约占70％；和家属住在城乡结合部的民房内，约占40％；有些企业提供的集体宿舍一间住十几人、几十人，早中晚三班工人同居一室，相互影响；在偏僻的城乡结合部租房的农民工，住在当地农户在自家院子里搭建的偏房或仓库，其中不少属于违章建筑；以蔬菜种植为业的农民通常住在自己搭建的窝棚里；收购废品为业的农民工甚至直接住在垃圾场旁边的棚子里；有很多在城市务工的农民工夫妻，同在一个城市却没有安居之所。农民工的居住现状显示了农民工在城市的社会经济地位，也看出城市的政府在农民工的住房问题上缺乏统筹安排、缺乏规划。在许多时候，城市政府的管理冲突往往是围绕整顿违章建筑和租住等问题展开的。这种局面不论对于哪个方面来讲，都是高成本的。大量农民工居无定所，长期处在城市的边缘，不被城市接纳乃至受到歧视或伤害，融不进城市社会，享受不到应有的权利，会导致农民工对城市普遍怀有一种疏离感和责任匮乏心态，也可能造成重大的不稳定因素。
2.目前农民工就业不稳定的状况没有明显的好转
主要有三方面的原因：(1)农民工流动就业正在发生着三大转变：①由亦工亦农向全职非农转变，一部分已在城市长期生活，其归属已在城市；②由亦工亦农向非农就业转变，大部分人从职业上看基本非农化，但工作并不稳定，仍处于城乡两栖状态，或在不同地区、不同企业之间不断地奔走，是比较典型的流动人口；③由谋求生存向谋求平等转变。就业不稳定是指处在第二种转变中的农民工。据首都经济贸易大学“中国农村劳动力就业状态研究”课题组在全国19个省中，对就业于民营企业、私营企业、灵活就业的农民工的调查，在2009年中，57％的人有过失业，其中，失业持续时间在1个月的占21％，1～2个月的占36％，4～6个月的占16％，6个月以上的占27％。(2)政策缺陷是造成农民工就业不稳定的法制原因：①一些地方政策的歧视性倾向造成了农民工就业权利事实上的不平等；②一些企业在使用农民工时存在着有法不依的现象，出于各种原因，不与农民工签合同。调研数据显示，没有与企业签订劳动合同的外出就业的农民工为54.3％，签订临时合同的为35.3％，签订长期合同的只占10％。在没有签合同的比例中，如果将企业没有说而自己也不知道签合同的比例34％加入的话，那么，企业不与农民工签合同的比例占64％，农民工自己不愿意签合同的比例占16％，其他原因的占20％。(3)农民工的个人资源禀赋条件是就业不稳定的主观因素。中国劳动和保障科学研究院社会保障所牵头的课题“国家调整农民工政策社会效应研究”2009年11月调研数据显示，有48.9％的农民工表示，就业中最主要的困难是“缺少职业技能”。全国第二次农业普查数据显示，没有接受过技能培训的农民工高达76.4％。首都经济贸易大学“中国农村劳动力就业状态研究”课题组对就业于民营和私营企业的农民工的调查数据是79.4％。农民工的文化素质直接影响着他们接受新知识和各种信息的能力。在对这一群体的调研中，在一个单位就业3个月及以下的占4％，3个月至半年的占10％，半年至一年的占26％，1～2年的占25％，2～3年的占12％，3年及以上的占23％。能够稳定地在一个单位工作三年及以上的农民工还不到三成。目前城市劳动力市场中的农民工约80％是“80后”，大多数已经与农民这个身份标识无关而成为全职的非农劳动者，他们的就业不稳定就会影响企业形成稳定的技术工人队伍，影响产业转型升级——向低碳经济转变，进而影响中国制造业的竞争力和工业化的质量，也阻断了农民工市民化的进程。
五、对“十二五”期间调整农民工就业政策的建议
农民工问题是一个综合性的社会问题，需要进行一系列的制度安排，提出综合性的政策设计。农民工目前的问题与中国的经济发展、结构转变、社会公平相矛盾，这是农民工问题所在，也是“十二五”期间农民工问题所在。
“十二五”期间，农民工政策调整的主要要点应是：(1)健全城乡统一、平等就业、规范有序的劳动力市场和覆盖城乡的农民工公共就业信息和服务体系，把农民工进城务工纳入城乡公共就业服务范围，政策引导农民工外出务工就业，鼓励农民工就地就近转移。(2)发展政府公共投入与市场机制结合的农村劳动力职业教育和技能培训制度，提高农民工就业能力和融入城市社会的能力。(3)加快建立覆盖农民工的普惠的公共服务制度，深化社会管理制度改革，加快完善农民工与城镇居民共享的教育、卫生、住房、文化体育和社会保障等服务体制，把农民工住房、子女教育、医疗、社会保险、文化等问题放在突出的位置，这些问题解决了，其他问题就会较好解决。(4)以加强农民工劳动权益保护为政策调整重点，构建平等协商互利合作的新型劳资关系，制定包括规范经济罢工在内的劳动关系法、完善工会法、完善合同法，依法保护农民工的就业权益。(5)以促进稳定就业农民工和“80后”农民工市民化为政策调整重点，深化户籍制度改革，加快落实放宽中小城市、小城镇，特别是县城和中心镇落户条件的政策，促进符合条件的农业转移人口在城镇落户并享有与当地城镇居民同等的就业和社会保障权益；探索大城市农民工进城落户的办法，力争在“十二五”期间，在农民工进城落户定居上能取得突破。
注释：
①数据来源：首都经济贸易大学“中国农村劳动力就业状态研究”课题组2009年8月至2010年3月在全国19个省市(安徽、河南、湖北、湖南、陕西、贵州、四川、山东、江西、内蒙古、黑龙江、吉林、辽宁、江西、北京、云南、浙江、陕西、天津)中的47个城市、22个社区、21个城乡结合部的调研数据。本调查根据实际情况抽样，调查对象为在私营企业和民营企业及从事灵活就业的农民工。城市发放问卷3500份，最终确认的有效问卷3131份，有效率94％。样本选取在农民工就业比较集中的地区、性别、年龄、就业的行业，实现了正态分布。
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