论我国民委系统民族关系预警机制的构建，本文主要内容关键词为：预警机制论文,民族论文,关系论文,论我国论文,民委论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：C91 文献标识码：A 文章编号：1672-433X(2009)06-0017-08
目标的达成与否取决于能否建立起实现目标的有效机制。任何机制都是一个系统。在机制系统中，我们把系统的构成要素和要素间的组合秩序称为系统的静态结构，把系统要素间相互作用的方式称为系统的动态结构。系统的静态结构是系统的“硬件”，是系统具有其特定功能的基础；系统的动态结构是系统的“软件”，它决定着系统要素间动态作用的方式，调整系统要素功能发挥的方向与强度，以实现系统整体功能最大化的目的。民族关系预警机制是民族关系预警系统为发挥其预警功能，以一定的规则规范系统内各组成要素间联系的内在协调方式。所以，在国家民委系统中建立民族关系预警机制，不仅需要对民委系统的静态结构进行一定程度的调整，更重要的是需要对民委系统的动态结构进行创新和改革。
一、民委系统民族关系预警机制的宏观结构
组织机构犹如机制的骨骼，它不仅构成机制运行的载体，同时也反映机制的宏观架构。要想把民族关系预警机制纳入到原有的组织框架之中，换言之，要想使今后的民委组织系统能够具有较强的民族关系预警功能，必须在分析民委系统现行组织机构结构的基础上，按照建立民族关系预警机制系统的要求，对其进行必要的调整。
1.民委系统的现行组织机构架构。国家民委是国务院主管国家民族事务的职能部门。国家民委下设办公厅、政策法规司、经济发展司、文化宣传司、教育科技司、国际交流司、财务司、人事司等8个职能司(厅)，此外，还有机关党委、信息中心、离退休干部局、民研中心、少数民族古籍整理与出版办公室、监督检查司、机关服务中心等。这些机构共同承担着执行党和国家的民族政策，努力促进少数民族和民族地区经济、政治、教育、文化、科技等事业的发展，保障少数民族的合法权益，维护平等、团结、互助的社会主义民族关系的健康发展，实现各民族共同繁荣的重要任务。在国家民委领导之下，还有各省、市、自治区民委，民委内部根据实际需要又设置若干个职能处室，一般是办公室、政策法规处、经济发展处、文教宣传处、人事处、离退休人员工作室、纪检监察室、机关党委等，有的民委根据本地方情况还设有宗教处、外事与参观接待处、少数民族语言文字办公室等。除了上述两级民委外，还有各少数民族自治州民族事务委员会，及各自治县(旗)民族事务委员会等。截至目前，我国已建立155个自治地方，其中，自治区5个，自治州30个，自治县(旗)120个。与此同时，对散杂居少数民族的权利也制定和采取了保障措施。在全国范围内建立了1173个民族乡[1]。
民委系统现行组织机构的静态结构可以描述如图1。
从中我们可以看出，国家民委隶属国务院领导，其下又直接领导各省、市、自治区民委，各省、市、自治区民委又领导该区域内若干个少数民族自治州、自治县(旗)民委等。从对这两级民委系统内设机构的职责的研究来看，应当说各职能部门都不同程度地具有维护民族关系的职能，但是民族关系预警管理活动的职责并不明确，甚至可以说，在现有职能中是没有的。显然，这与中央“建立健全社会预警体系”[2]以及国家民委十一五规划“建立民族关系预警体系”[3]的要求是不相符或者是有差距的。因此，要建立民族关系预警机制，就必须首先将民族关系预警管理的各项职能明确化、规范化、制度化，并使其纳入到各职能部门的日常工作中去，成为重要的一部分。这就必然涉及机构职能要素的重组和机构间互动方式的调整。
图1 国家各级民族系统的组织体系图
2.预警系统的运行流程与民族关系预警机制的动态结构。从系统的动态结构来看，一般预警系统运行流程的典型结构如图2[4]。
显然，要建立民族关系预警机制，就必须结合民族工作的特点，将预警流程的一般性框架结构，创造性地复合于民委系统的组织架构中去。为此，我们设计民族关系预警机制系统模式如下：
图2 一般预警系统运行流程的典型结构
图3 民族关系预警机制系统模式
上图中大虚线框内的部分是预警系统的组织机构序列(信息处理组、警情研判组、警情预报组、预控对策组、应急指挥组)及其运行流程。大虚线框下面是民族关系预警机制运行的保障机制，由组织保障、制度保障、技术保障和资金保障四部分构成；图中的中虚线框内是民族关系预警系统中的各组织机构的职责分工。中虚线框下面由监督部门通过各种监督手段构成民族关系预警的监督执行机制，实施对整个预警机制系统的所有组织机构及其履责情况的全程监控；图中的4个小虚线框构成民族关系预警体系的4个功能模块，即预警智囊模块、警情信息模块、警级判别模块、警势应对模块。这些模块作为预警的微观管理系统，在图中从左至右各自依次输出具体功能，以及这些功能系统运行后生成的各种信息资料库，如调整后的指标体系、案例库、预案库等等。
该图表明民族关系预警机制由民族关系预警系统的组织机构、职责分工、运行流程、监督执行以及保障系统构成，且该机制的组织系统受民族关系预警管理指挥中心的领导，同时也需要政府其他部门相关职能机构的有力支持和配合。
民族关系预警管理指挥中心通过民委内部的民族问题研究中心与外部智力资源联系构成一个智囊团子系统，主要负责预警指标的建立和维护。外部资源主要是指分散于全国各地的各学科的专家、各民族院校的教授以及社会研究机构等。预警指标的遴选及其权重的设置都是专业性很强的工作，必须要由足够专业的智囊团系统来承担该工作。指标不是固定不变的，不同民族地区具体情况不同指标权重也应是及时调整的，每一阶段的预警工作结束后都应当对指标体系进行调整和维护，并形成新的指标体系，以适应不同时期和不同民族地区民族关系预警的特殊性。
信息处理组主要负责信息汇集和信息分析的工作。该信息处理中心在民委系统内部的组织实体主要是下设各职能部门，他们要严格按照指标体系的范围采集能够反映民族关系发展趋势的重要信息并进行分类、汇总、存储，以生成新的信息库。信息分析组从信息库中提取有用信息，进行数据的简单整理和加工，初步诊断出民族关系预警状态的高低。
警情研判组主要负责警情研究和判断警级的工作。根据信息处理组汇报的预警状态高低值来识别警情。寻找警源最终对警级进行评估，并在警情演示系统中用五种不同颜色来表示“无警”、“轻警”、“中警”、“重警”和“巨警”。
警情预报组主要负责警情预报的工作。警级评估判定后一方面向上要按规定的程序向有关部门及时呈报，另一方面，向下更要善于借助媒体力量(民族地区社会公众)发布该警级，并公布相应的预控对策；同时要密切跟踪报道警情的发展状况，使公众及时参与到预控管理过程中来。
预控对策组主要负责预控实施的整个过程。从已有的案例库中提取类似问题的预控对策，并加以适当修改建立若干新的预控对策，并进行最佳选择，最终落实。
应急指挥组主要是负责应急处置的所有工作。预控对策失败后就要立即启动应急预案，预案可以从已有的预案库中提取，但是应当注意可用性，在预案启动完成后也要将新的预案存储于预案库中，以备日后使用。
3.根据建立预警机制的要求对民委系统结构的调整。根据预警机制框架结构的要求，预警管理活动可分为预警信息汇集、信息分析、警情研判、警级发布、警势预控和应急管理等环节。只有当这些环节一一贯穿到民委组织系统的各个职能部门中，使其形成一个有序的运行链条，民族关系预警机制的建立才可能形成。图4是我们设计的一个将预警活动纳入民委组织系统之后所形成的一个宏观框架图。图4表明，民委组织系统进行调整后，其运行机制发生如下变化：民委系统与国家其他有关机构(如维护稳定办公室、安全部、公安部等)，按照一定规则构成民族关系预警的协同关系；民委之下，各职能部门之上增加了一个专司民族关系预警管理的决策指挥中心，可由民委分管领导负责，协调、指挥各职能部门预警工作的展开。该中心全面负责预警工作，是民族关系预警的综合管理机构。其最突出的职能是警情研判、警势预控和应急管理，设三个专业研究组。
图4 民委预警系统的宏观框架
警级研判组。其职责是对信息中心所反映的信息进行综合判定并确定警报级别。人员构成主要是本级民委的高层领导和一些具有专业知识和丰富经验的资深专家，这些专家主要来自全国各民族院校以及社会研究机构等。
警势预控组。其职责是针对警情研判组的警报，采取预控措施来予以消除或缓解警势。该组主要由民委分管领导以及所属职能机构的主要负责人员组成。
应急处理组。其职责是在预控措施失效后采取快速反应的应急处置。该组由各民委分管领导以及所属职能机构的主要负责人员组成。
民族关系预警管理的决策指挥中心与社会研究机构相连接，形成一个民族关系预警管理的开放的智力支持系统。
各级民委的内设机构按照分工，大都赋予了民族关系的预警信息的采集和汇集职能(图中用符号A表示)，他们将按照民族关系评估指标体系的指标分类，分别负责本部门分管指标数据的采集和初步汇集，之后将结果向本级信息中心汇集。政策法规司、信息中心、民族问题研究中心的预警职能更加突出，除了预警信息的采集和汇集之外，还具有预警信息的分析职能(图中用符号B表示)。此外，监督检查司和纪检监察机构可负责对预警机制运行的监督检查职能(图中用符号G表示)，其中的监督检查司还具有应急管理职能(图中用符号F表示)，办公厅负责警报发布(图中用符号D表示)。地方民委内设机构中增设信息中心，行使预警信息汇集和呈报职责。地方民委信息中心在遇有重大警情信息可在向本级民委呈报的同时，可越级向上级民委的信息中心直接呈报。
二、民族系统民族关系预警机制系统的微观结构
以上我们从民族关系预警机制的载体，即组织机构的角度阐述了宏观架构的设计，下面我们将从民族关系预警机制功能链条的角度，对该机制的各个功能环节展开微观分析。按照整个预警机制系统各种功能传递的先后顺序，我们认为，民族关系预警机制系统内部应当由以下几个功能子系统即子机制构成。
1.预警信息汇集机制。在民族关系预警管理的整个过程中，信息发挥着十分重要的作用，它是整个预警机制系统的起点和基础，所有的决策、所有的组织、所有的应急机制、所有的行动协调，都建立在真实、迅捷、可靠、严密的信息基础之上。及时收集、传递和共享信息，可以保证政府及时和准确决策，协调应对危机的行动。因此，预警信息的有效汇集和监测是十分重要的。
预警信息汇集工作应当由民委系统内各职能部门按照一定分工分别负责。各职能部门应当设专人，按照特定的监测预警指标，对该级政府辖区内面临和可能面临的不利于民族关系和谐发展的状况进行实时监测，密切跟踪。由于各职能部门收集到的信息处于分散状态，所以必须要有一个综合部门——信息中心，专门负责预警信息的汇集等管理工作。该中心不仅直接受本级民委领导，同时还要接受上级民委信息中心的领导并上报预警信息。
预警信息的传递过程也是预警信息在政府各部门之间的沟通过程，通过预警信息的传递，各有关职能部门和人员被紧密联系起来，围绕着预警信息，危机应对系统开始发挥作用。但是由于在预警信息传递过程中各个传递环节的过滤，往往存在不同程度的信息失真和衰减，因此建立一个有效的预警信息传递渠道并保持其畅通，是预警信息汇集的关键。预警信息汇报应注意时效性，为此要进一步明确和细化预警信息报告的内容、标准、程度、时限、渠道、协作等要求。
预警信息汇集机制模式示意如图5。
图5 预警信息汇集机制模式示意图
2.预警信息分析机制。民委各职能部门的信息汇集到信息中心后，就需要对信息进行初步分析。预警信息分析是指根据所收集到的所有民族关系评估指标的实时监测数据进行分类研究，并结合历史数据，将这些数据转化为相应的指标值，同时将这些指标值与预先设定的指标“阀值”进行比较，来决定是否有出现影响民族关系和谐发展的危机因素，并找出警源。
信息分析工作技术含量较高，因此应有专业部门(预警信息分析机构)来承担该职能，组织方式上主要以专职研究机构为主，辅以社会研究力量。预警信息分析机构可就近设置在各级民委内部，由某个分管领导牵头负责。民委各职能部门要把对预警信息的汇集和分析与日常工作结合起来，同时信息分析机构还应当肩负起指导各职能部门信息收集点的工作和维护信息传递渠道的任务。
信息分析的方法主要有定性分析和定量分析。其内容包括监测、识别和诊断三个步骤，监测是预警系统正常运转的前提，识别是关键环节，诊断是技术性的分析过程，它们之间是前后有序、信息共享的因果关系。
监测。对民族关系进行监测要选择恰当的信息监测范围，避免出现误警和漏警的情况，要紧密跟踪影响民族关系良性发展的危机苗头，实时监控危机的演变历程，如实记录危机的外部表征，通过对大量监测信息的整理、分类、存储、传递、建立信息共享的信息档案，并将监测信息及时准确地输入下一个预警环节。
识别。运用评价指标体系对各种监测信息进行分析判断，以识别出征兆，针对各种征兆分析主要诱因。识别的任务之一就是判断当前各个领域内的评估指标的状态已经或者正在变异，另一个任务就是判断该指标已发生的变化可能导致的连锁反应，即动态发展趋势。
诊断。对处于警戒状态的评估指标进行诊断，对其征兆状态和程度进行评价，对其现实的致因进行综合分析，以明确哪个是主要的危险源。“无风不起浪”，只有找到了主要的诱发根源，才有可能把握危机的来龙去脉，才可能继续开展下一步的预警管理活动。
预警信息分析机制模式示意如图6。
图6 预警信息分析机制模式示意图
3.警情研判机制。警情研判不仅要结合对信息的监测、识别和诊断找出了警源，而且更重要的是判断警情的严重程度——警级。警级是根据警情的警限区间，为表达警情的严重程度而人为划分的预警级别。在民族关系预警系统中，根据警情的发展演变，参照警情的警限或警情等级，运用定性与定量的方法，结合历史经验，便可判定警情的严重程度。判断警级是预警活动的目标之一，警级判断出后，就可以为决策部门提供支持。
警情研判难度很大，一般应由民委分管领导主持进行，由民委政策研究机构联合民族院校的专家学者以及社会研究机构一同完成。主要采用定性和定量相结合的方法，共同来确定警级。定性分析是指在建立专家系统的基础上，根据预警指标系统的各影响因素建立阶梯层次结构和判断矩阵，由专家依据相关知识和经验，定性地评估警报等级。定量分析指根据获取的各种监测数据，运用预警的数学模型，定量地计算出警报等级。
警级作为衡量预警对象风险大小程度的尺度，一般划分为无警、轻警、中警、重警、巨警等级别，在预警图上以绿灯区、蓝灯区、黄灯区、橙灯区、红灯区表示。警情研判机制模式示意图如图7。
图7 警情研判机制模式示意图
4.警报发布机制。警级判定后，应立即向上级和有关部门发出警报。必要时还应及时向社会发布公开警报。俗话说“纸包不住火”，当今社会，信息传播的渠道已经多种多样，特别是借助互联网这一平台，信息实现了高速、实时传播。因此，各级政府或有关部门若想隐瞒、封锁信息已不再可能。再者，从政务公开的角度讲，及时发布危机警报和相关信息，切实做到政府信息公开和保障公民的知情权已经成为各级政府的必然选择。
警级发布要遵循权威、准确、及时的原则，同时还要具有连续性，使上级有关部门、媒体以及公众随时了解警情事态的发展变化，以便主动参与到政府预警处理的过程中来。因此各级各地政府或民委机构需要建立一个统一的警报发布中心，直接隶属该层级地方政府来管理，方可避免各职能部门出于自身利益考虑延缓警报发布。统一的警报发布机构有利于保证发布警报的权威性、准确性和及时性。具体做法就是要完善新闻发言人制度，新闻发言人制度是建立在公民知情权基础上的一种制度，是政府信息公开化的重要形式。
警报发布机制模式示意如图8。
图8 警报发布机制模式示意图
5.警势预控机制。警势预控是指在发现危机或得到危机警报后，对危机发展态势进行及时、有效的预先控制行为。通过警势预控可以用较小的代价迅速化解危机，避免危机的扩大和升级，掌握危机应对的主动权。警势预控的前提是预警，预警是预控的基础，预控是预警的目的，是对预警的理性反应，是预警的必然延续。预控对预警有很大的依赖性，没有预警提供及时准确的信息，预控就不可能实施，更谈不上效果。相反，没有预控，预警的意义也就不能彰显。
对民族关系进行预警的目的就是要实现对影响民族关系各种因素的早期预防和预控。实施预控的主体单位应是各级民委的警势预控中心。考虑到预控措施的实施可能需要协调和调动各种资源和力量，警势预控工作应由民委主要领导负责，统一指挥和调度，以充分利用各方资源和力量，提高预控的效果。
警势预控要事先准备好在不同警情和警级下的预控对策，一旦警报发出，则根据预警信号的类型、性质、警级而采取相应的预控措施。这些预控措施包括以下环节：组织准备、常态预控、非常态预控。
实施警势预控首先需要进行组织上的准备，也就是开展预警分析和对策行动的组织保障活动，它包括整个预警系统活动的制度、标准、规章，目的在于为预警活动提供有保障的组织环境。组织准备的任务之一就是规定微观的预警管理系统的组织结构(机构、职能设定)和运行方式，其二就是在系统发出警报的时候提供对策。其次还要包括常态危机日常对策和非常态危机紧急应对计划两个部分。
由于既面临可能发生的风险，也存在着业已产生的危机，因此，实施预控应具体问题具体分析。就可能发生的风险而言，预控措施具有一定的主动性，因而主要采取回避风险、转移风险、分散风险、中和风险等方法；而对业已存在的危机现象来说，预控措施相对来说就较为被动，主要采取的则是补救、抑制的策略。预控活动的功效主要取决于预防措施的针对性、社会群体的协调性、预警主体的能动性以及实施行为本身的规范化等因素，当然，在特殊情形下还应辅以一些强制性手段来保证预控活动的顺利进行。与此同时，如果在实施预控的过程中发现了不明风险状态，那就有必要立即开始进行监测警情、寻找警源等工作流程，重新开展又一轮的预警活动。如果预控的效果好，那么警势将得到有效遏制，如果预控失败则要立即启动应急预案，从而进入危机管理活动的下一个环节。
警势预控机制模式示意如图9。
图9 警势预控机制模式示意图
6.应急处置机制。天有不测风云，预警和预控的可能性空间都是有限的。当遇到难以预料的危机或预控失效的情况，就应当立即启动应急处置机制。应急处置机制是民族地区出现民族关系危机之后的应对，是一种建立在应急预案基础上的各部门协同配合的应急响应。因此就这个意义上讲，应急处置仍然属于预警管理的范畴。
应急处置的首要前提是应急预案的制定。应急预案是政府组织管理、指挥协调相关应急资源和应急行动的整体计划和程序规范，包括完善的应急组织管理指挥系统、强有力的应急救援保障体系、综合协调、应对自如的相互支持系统、充分备灾的保障供应体系、体现综合救援的应急队伍等。制定好应急预案是科学、有效地处置危机事件的前提和重要基础。
在应急处置机制中，各部门的协同配合具有突出的地位。要建立协调一致、有序、高效的指挥系统，这是有效应对突发公共危机的重要基础和关键。当代社会瞬息万变，各种情况错综复杂，危机事件往往突如其来，猝不及防，从而使得任何一个部门，有时甚至是一级政府，即使水平再高、能力再强，也难以单独应对。为此有必要建立一种“统分结合”的机制，即平时各部门各司其职，危机来临时则必须形成资源统一配置、部门统一协调、力量统一指挥的协同应对机制。反观目前我国危机指挥体系和应对机制的现状，各系统、各部门各自为政的力量较强，政府统一指挥协调的机制相对较弱。关键是缺少一个协同应对危机的机制。为此，有必要在各民族地区率先建立危机应急指挥中心，同时逐步尝试建立跨行政区域的协同体系，便于统一配置资源，协调各种关系，提高应对效率。
为了保证应急处置的顺利进行很大程度要取决于资金、物资和人员的及时投入。为此各级政府和民委还应建立健全应急保障制度。
应急处置机制模式示意如图10。
图10 应急处置机制模式示意图
7.监督执行机制。民族关系预警监督执行机制，是指建立在民族关系预警指标体系及其运行规则基础上的一整套目标管理体系。这套机制应能对民族关系预警系统的运行质量实行纵向到底、横向到边的全方位、立体化的监督，确保民族关系预警系统所包含的工作内容在各民族地区以及各民族地区的各层次(省、地、县、乡、街道)中得到切实的执行。民族关系预警监督执行机制主要由：监督执行机构、监督执行的内容、监督执行的方式等部分构成。监督执行机构由国家民委分管领导，负责通过监督检查司和纪检监察局对民委各相关职能部门的工作进行全面系统的监督。其内容包括：
①针对信息汇集中的指标维护，监督有关部门及时进行指标及权重的修订及调整，以适应各种不断变化的情况。②在信息上报之后通过各种方式检查信息是否有瞒报、谎报及漏报等情况，规范信息上报的程序，提高信息利用效率。③针对信息分析加工后建立的数据库，定期或不定期地进行优化升级，更新数据，提高其参考价值。④对案例库、预案库的更新情况、丰富程度以及质量情况进行定期检查，促进库中资源不断充实和完善以及调用的方便。⑤在警级呈报的环节中，监督有关部门按照呈报规定准确呈报警级，检查相关的保密工作。⑥在警级发布环节中，保证发布机构的工作遵循有关规定和原则。⑦在警情研判过程中，防止少数干部不经调查研究“拍脑门”作出判断，或独断专行导致判断失误，检查并督促相关领导按照科学决策程序，积极吸纳专业社科机构和专家学者的研判意见。⑧监督各部门有关民族关系预警系统运行中的资金使用情况。
监督的主要方式有奖惩、考核、巡视、审计、问责等以下几个方面：①奖惩：监督执行机构有权要求各部门真实客观地报告民族关系中出现的各种预警信息，依法对积极工作的机构和个人进行奖励，对隐瞒危机信息者，对渎职的机构或个人进行严惩。另外，在监管机构内部也进行检查，对于督导不力的部门或个人要给予惩处。②考核：按照预警的责任分工范围，对相关部门及其领导进行政绩考核，综合运用民主推荐、民主测评、民意调查、实绩分析、个别谈话和综合评价等具体方法考核评价。③巡视：派督查员到有关民族关系预警的各责任部门进行调查，深入群众了解情况，将督查、巡视的具体情况向派出单位组织汇报，发现问题，及时解决。④审计：审计财政拨付用于民族关系预警管理资金的使用情况，保证专款专用，杜绝浪费。⑤问责：确保负有民族关系预警职责的责任单位和责任人，始终处于一种负责任状态、对失职行为进行质询和问责。
监督执行机制模式如图11所示。
图11 监督执行机制模式示意图
一般而言，民族关系预警机制是民族关系预警实践的主要形式，是以民族关系预警系统为载体的[5]。通过民族关系预警机制系统可以在国家和地方政府等不同层面建立一套行之有效的民族关系预警机制，各民族地区在实际具体工作中也应当把握因地制宜的原则。我们期待所提出的上述民族关系预警机制系统不仅能对民族关系状况和潜在问题与危险作出评价，对民族关系中长期发展趋势作出评估，还能实现预控功能和应急反应功能，从而在政府决策过程中发挥重要作用，使其在构建和谐社会进程中发挥积极作用。
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