听证：高校管理的制度创新，本文主要内容关键词为：制度创新论文,高校论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：G647.1;G46文献标识码：A文章编号：1007-8606(2004)02-0015-003
2001年底，北师大开始尝试“听证会制度”，成为国内首家启动这一民主制度的高校。[1]华东政法学院也积极尝试听证制度，至今，先后就学生违纪处分事件召开了5次听证会，其中4次驳回了校有关职能部门的“原判”，并出台了《听证暂行规则》。[2]上述事件，在全国高校引起了较大反响。应该说，在高校管理的各个领域和环节尽快推行听证制度，具有重大的理论价值和实践意义。
一、听证制度的历史视界
听证制度是指“行政主体在作出影响行政相对人合法权益的决定前，由行政主体告知决定理由和听证权利，行政相对人随之向行政主体表达意见，提供证据，以及行政主体听取意见、接纳其证据的程序所构成的一种法律制度”[3]。听证制度作为行政程序法律制度的核心，其法理学基础一般认为是英美普通法中的自然公正原则。“自然公正原则”最早是一个司法规则，“是英国皇家法院对下级法院和行政机关行使监督权时，要求他们公正行使权力的原则”。[4](p.151)这一原则后来被移用到行政程序中，成为支配行政机关活动的程序方面的规则，也是对行政机关行使权力的最低限度的要求。作为一种基本的程序要求，这一原则内涵着两个基本的规则，即听取对方意见和排除偏见。前者可以表述为：“任何人或团体在行使权力可能使别人受到不利影响时，必须听取对方的意见。”具体内容包括公民有在合理的时间内得到通知的权利，了解作出决定方的论点和根据，为自己辩护的权利等三个方面。后者可以表述为“任何人或团体不能成为自己案件的法官”。
自然公正原则是一个非常灵活、富有弹性的原则，它所要解决的问题“不在于公民是否享有某种权利，而在于行政机关行使行政权力对公民可能产生不利的结果时，需要遵守一个公正的程序”。[4](p.152)因此，在后来的演变发展过程中，它逐步形成了一系列相对独立的程序制度。专家学者对这些程序制度的具体表述虽各有差异，但概括起来，实质上反映了两种价值倾向，一种体现为必须最大限度理性化的形式公正，另一种体现为以尊严为本位的程序人道取向。前一种价值取向通过程序法治、透明、中立、听取对方意见及合理性来体现，后一种价值取向则通过参与、平等、人道及自愿来体现。
听证制度在其发生演化过程中，首先是以立法听证的形式出现的。立法机关为了使立法更趋合情合理，为法律创造更好的实施条件，于是就请与立法有关的利害关系人、法律专家等陈述意见，从而形成了立法听证。但是在20世纪之后，随着行政权的不断扩大，人们发现，单纯以法律赋予行政相对人事后的司法救济，已不能有效地保护其自身的合法权益。于是，对行政程序的关注，就促使行政听证制度应运而生。目前，听证制度作为行政程序的核心内容，早已为各国所认可。我国1996年《行政处罚法》的通过，标志着听证制度在我国的确立。
二、听证制度适用于高校管理的依据
“只有公正的程序，才具有产生公正结果的能力。”[5]在高校管理领域引入听证制度具有显明的法理依据和基础。
1.从高枚管理的性质分析。我国高校目前的法律地位和性质还不能等同于行政机关。因此对行政机关要求的听证程序对高校来说显然还不具备强制推行的条件。但我们也应看到，高校与行政机关无论具体的管理方式还是法律地位，均存在着极大的相似性。在具体的管理方式上，高校管理与行政机关一样，也是采用两种方式进行运作：一是通过制定各项方针，引导被管理者按照管理者所希望的方式行事，以实现其期望的管理目标；二是对违反相关规定者予以处罚，以警示他人。从法律地位上看，我国大部分高校都是以公共利益为运行宗旨，都是拥有一定行政职权（如授予学位、颁发学历证明、内部处罚权等）的组织，许多决定同行政机关一样，具有强制性、确定力和执行力。尤其值得关注的是，目前高校被作为行政诉讼被告的案件也开始被法院受理和判决。[6]众所周知，行政诉讼是一部关于“民告官”的法律。《行政诉讼法》第二条规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”法院以诉讼的方式解决学生与学校之间的纠纷，无疑是把高校摆在了行政机关的位置，高校管理职权其实已被等同于行政机关。由此看来，引入听证制度就有了它的法律基础。
2.从高校管理的科学化、民主化分析。按照现代管理原则，一切有关学校管理的事项和措施都应公之于众，每一位教职工和学生对此都有知情权。这也是我国加入WTO后所有工作都应遵循的一项基本法律原则。应当看到，目前的高校管理同民主化、透明化的要求还存在一定的差距。要使广大师生对所在高校产生良好的心理认同感和亲和力，就要跟他们坦诚相待，一切与其利益相关的事项都要开诚布公，一些重大决策及整个决策的形成过程都要为其所知晓，而听证制度正是这样一个沟通的桥梁。听证，说到底就是一个程序，一个为持有不同意见的诸多当事人提供公开发表意见的机会，面对面地交流不同观点。公开和透明正是听证的本质要求。如果我们把听证的功效仅仅归纳为有效化解学校的矛盾冲突，顺利完成某些工作计划，就显得有些过于直白了。实际上它带给我们的更深刻的冲击和启迪应该是由此拉开了高校管理工作公开化的序幕，即提高管理工作的民主化、透明化程度。
3.从权利救济的途径分析。根据目前我国有关的教育立法，教师、学生的合法权益受到学校侵害后，其救济途径主要是行政复议、行政诉讼。事实上，由于我国的教育立法比较落后，教育行政复议活动开展得较晚，而且主管行政机关往往顾虑到高校与其在人事、资金，特别是在“管理学生”上的相关性，担心如果变更学校的决定，就在某类问题上“开了口子”，致使学校的“教学管理工作不好开展”，因此实际上教育领域中的行政救济很难发挥其应有的监督作用。行政诉讼遂成为权利救济的最终途径，但应该看到，因为在受案范围上还存在着争议，大量案件还不能得到司法救济。从法理上讲，“通过一个妥当的事前程序比事后的救济手段更能保障公民的利益”[7]，为了切实保护教师、学生的合法权益，在尽快完善教育法律、法规的同时，必须在高校的行政决定作出之前的程序上下工夫，以防患于未然，听证程序正是这种保障公民权利的最佳途径。以该程序为过滤网，即可以把可能引起争议的决定筛选出来。
三、听证制度在高校管理中的具体架构
高校管理工作纷繁复杂，涉及到方方面面，究竟在哪些领域适用听证制度呢？笔者认为，目前各高校应尽可能在一些较重大的、易给师生合法权益造成侵害的领域引入听证制度。具体地讲，应该包括以下几个方面：
1.高校管理中的“立法听证”。高校制定内部管理规章制度时应经过听证程序。学校内部管理规章是指对学校教育、教学、生产、科研及各项管理工作中所作的制度规定，是学校各级管理者和师生员工在执行教育方针和达成学校整体工作目标过程中所必须遵守的行为规范与准则、是非标准与道德伦理，一般是通过对权利与义务的规定来体现的。任何人一旦违反了它，便会引起某种相应后果，由学校给予一定处分或处罚。高校在制定一套科学、合理的内部管理规章时，引进听证程序也是很有必要的。要听取广大利害关系人的意见，如注意听取一线教师的意见，不宜片面规定一些“禁止或限制教师深造”、“重科研、轻教学”、“重论文发表数量、轻实际质量”的僵化的硬框框；在制定诸如“考试作弊一经发现，即对作弊的考生处以勒令退学或开除学籍的处分”、“禁止大学生在校内牵手、搂腰、拥抱、接吻以及女生穿低胸露背装”、“男生不准进入女生宿舍”、“禁止在校大学生结婚”的规定时，要充分听取第一当事人——大学生自己的看法。
2.高校管理中的“重大事项听证”。高校推行重大改革措施时应经过听证程序。近年来，高校面临着各种机遇和挑战，学校自身改革的压力越来越大，一些高校的管理者出于良好的愿望，殚精竭虑，出台了各种改革举措，如建立聘任制，取消铁饭碗，淡化教师身份，强化教师岗位，通过实行岗位津贴拉大分配差距。这些改革措施确实充分调动了教职工的工作主动性和积极性，但也可能带来这样或那样的不公平、不公正，使一部分人的利益受到伤害。为此，一方面要建立严格规范的考核制度，另一方面则要建立起一套规范的民主管理制度，尽可能地保证各项改革措施的公平和合理。高校庞通过各种形式的听证会，听取各界意见，使改革的实施情况和问题得到及时的反馈，为措施的进一步完善和调整提供重要依据。
3.高校管理中的“奖惩听证”。对教师、学生实施的一些重大具体管理行为应该经过听证程序。一方面，一些重大的奖励性管理行为应经过听证程序。举例来讲，根据《教师法》的规定，“教师享有参加进修或者其他方式的培训的权利”。但在现有条件下，不可能每一位教师都能有进修培训的机会，学校只能将有限的经费和名额分配给某个或某些教师，为了缓解学校管理中此类难以解决的矛盾并且确保选拔优秀人才，听证程序也是必不可少的。另一方面，一些重大的惩罚性管理行为也应经过听证程序。例如，对违反学校管理规章制度的学生实施诸如留校察看、开除等重大处分时，为避免随意性，也基于惩罚与教育相结合的原则，应通过听证程序给予其为自己辩护的机会。
四、高校听证程序中应注意的具体环节
听证制度引进我国的时间并不长，现在仍处于需要发展和完善的阶段，对于大多数人来说，依然显得新鲜而陌生。因此，在高校管理领域适用听证制度，应注意处理好以下几个具体环节：
1.确定恰当的听证主持人。听证主持人是负责听证组织工作的调节和控制并具有相对独立性的人员。可以说听证程序进展如何，质量好坏，听证主持人发挥很大的作用。在高校管理中，既没有必要也不可能设置专门的听证主持人，但这并不意味着主持人可以有很大的随意性。对于主持人的要求还是应该认真对待。笔者认为：听证主持人一方面应具有专业法律知识，这是基础；另一方面应具备一定的高校管理经验，为处理特定的管理行为奠定基础。应该指出的是，为确保程序公正，真正作到“自己不做自己案件的法官”，防止其了解案情，做出“先入为主”的预断，听证主持人也不宜是学校的有关领导。
2.选择合适的听证参加人。一次成功的听证，除了要有独立的、高素质的主持人以外，选择合适的参加人也是成功的关键。而选择参加人的关键是参加听证的人必须是与听证行为有利害关系的人。如，在对教师考评中进行的听证，其参加人除了被考评的教师以外，还应有教务处、专家组、学生代表、本部门主管教学的领导以及教师同行代表的参加，只有这样，才能在听证过程中，全面地倾听各界人士的意见，全面客观地对一个人作出公正的评判。而在对学生进行重大处分的听证中，参加人则应该有拟被处分的学生本人、学生所在班级的学生代表、学生被处分事件的见证人、负责处理该事件的教师、学生所在班级的班主任或辅导员、本系或学院主管学生工作的领导，在作出诸如开除学籍等可能会对学生的前途命运产生重大影响的处分时，必要时还应请学生家长参加听证。
3.充分重视听证的效力。举行听证的目的在于公正、合理地作出某项决定，同时，也是为了防止行政人员滥用职权，违法执法。可是目前一些部门搞的听证，尽管按一定的程序举行了听证会，除当事人参加外，不仅有多方听众，而且有新闻单位采访，看样子很规范，是在认真听取当事人的陈述和申辩，可听证会结束后就变了样，对听证结论置之不理，仍然我行我素，这种形式上的听证，实际上是听而不证。在高校管理听证中，管理者应充分重视听证效力，确实把通过听证而获取的教师和学生的意见、看法融入到行政决定中去，只有这样，才能使当事人在听证会上充分发表自己的观点，反驳于己不利的主张，并被如实记录。也只有这样，才能避免管理机关掩人耳目地适用听证程序，将听证程序作为堂而皇之的走形式的借口。