司法如何介入政治，本文主要内容关键词为：司法论文,政治论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
在现代政治体制中，法院不再是传统意义上仅仅与人们日常纠纷相关的机关，更为重要的是，它通过有关案件的裁决，担负着维护国家宪政体制、制约国家权力不当行使的责任。应当说，这种政治功能的凸显，既是法院作为独立的政治机构所必然拥有的权能与责任，同时也是现代法院与传统法院功能与角色的不同所在。西方法治国家的经验表明，法治得以发展与维护的基础，与法院的政治功能的确立与扩张是紧密地联系在一起的。然而矛盾也由此呈现：一方面，法院对政治问题的介入，有力地规制着立法权与行政权的合理行使，从而为人民的权利与自由提供司法保障；另一方面，法院又不是政治上的主角，司法独立本身亦同时要求法院应当适度地与政治相分离。因此，在承认司法对政治的介入为必需的前提之下，仍然必须回答司法究竟应当如何介入政治？其范围、力度、时机应当进行怎样的界定？正是本着这一目的，本文专题研究司法介入政治的几个具体问题，以图引起人们对这一问题的更为深切的关注。同时必须说明的是，虽然本文主要是以西方的现行制度作为立论的依据，然而，在中国业已建立了行政诉讼制度，并且学界呼吁尽快建立司法审查制度的背景之下，这一问题对于中国司法改革同样是有着重要意义的。
一、司法介入政治的范围
从词义的角度而言，“政治”意味着在社会共同体中并为共同利益而作出决策和将其付诸实施的活动。就此而言，“政治”与我们日常所言的“案件”存在着较大的差别：政治意味着一种政治上的决策与活动，而案件则大多关涉人们的私人权利与义务；政治的决定具有公共性与普遍性，而案件的判决结果一般只及于个案的范围；政治从主体上而言主要是社会上少数人的活动，而案件则以人民大众的参与作为其基本标志。
自三权分立的理论倡行于西方国家以来，法院作为特定的权力机构，就实际地介入了国家的政治生活，典型的如美国的司法审查制度的确立。瑞士、德国等也纷纷仿效，从宪政制度上赋予了司法权制约行政权、立法权的合法依据。应当说，虽然如前所言，单纯的“案件”与“政治”本身有着较大的差异，然而法院政治功能的确立，恰恰就在于将“政治”争端转化为案件来加以处理，从而保证了国家政治秩序的正常运作。例如，立法机构中的席位分配问题，属于典型的政治问题，然而，美国联邦最高法院也通过法律裁决，确立了“一人一票”的法律原则。据史料记载，直到1962年，出于政党利益的考虑，各个州在划分立法地区时，往往进行不公平的划分，从而使得农村地区代表过多而城市代表不足。在相关当事人诉诸法院的情况下，以沃伦为首的美国联邦最高法院在1962～1964年间的一系列决定中，根据宪法第14条修正案有关公民受到平等保护的权利，命令州立法机构运用一人一票的原则重新划分选举区域，从而使民主制度真正落到实处。就此而言，当一个立法或行政上的决定，涉及到民主政治的安危和公民人权的保护时，法院可以通过“个案”裁决的方式，作出具有普遍约束力的法律决定。
当然，法院从职能、实力、地位等方面而言，更多地属于法律机关而不是政治机构，因而在对政治问题的介入方面，各国大多以“政治问题”不受法院裁决作为基本的法律规则。正如学者所言，“并非一切宪法争端都可由司法裁决，有的成了政治问题，那要具备非法律性的知识或用与法院不相适宜的方法，或由宪法明确规定交给国会或总统来解决”。这意识着，在政治问题的解决中，可能需要政治的方法（例如说服）与政治的手段（例如谈判），这与传统上法院进行案件审理与法律判断是不同的方法与手段，正因如此，法院对政治问题的不予介入基本上成为司法的一项惯例。美国著名政治学家亨金对此作了明确的论述，它指出：“政治问题原则的真正含义是指这样一项司法政策，它宣称某些案件或某些案件涉及的问题不具有可裁判性，即不适宜司法解决，尽管这些案件或这些涉及的问题属于宪法或其他法律规定联邦法院的管辖权范围之内，或者也符合法院受理诉讼的各项要求。”
然而对于什么是“政治问题”，学术界和司法界并无明确的定义。在1962年的“选区划分案”中，布伦南法官认为，法院不能介入的政治问题应具有以下特征：通过明文显示，宪法把问题委托给平行的政府部门；或在解决问题时，缺乏能被发现和易于控制的司法标准；或在作出决定之前，必须初步决定非明确属于司法裁量权的政策；或假若法院从事独立决定，就必然对平行政府分支有欠尊重；或存在非常需要，必须不加质询地服从已经作出的政治决定；或不同政府分支对同一问题的多种意见将产生潜在的困恼。除非法院案件无法摆脱这些特征之一，那就不应基于政治问题的存在，而以不可审查为由撤销案件。布仁南法官的观点较好地确立了政治问题的判断标准，从而在某种意义上也划定了法院介入政治的大体范围。按此立论，其他权力机构能够解决或应当先予解决的问题，或者涉及国家的重大利益必须以政治决定作为行动指南的政策性决定，以及法院本身缺乏明确的司法标准来解决案件的情况下，法院都应当尽可能地对该类案件予以回避。
总的来说，政治问题的不可审查理论主要基于三权分立原则，它要求法院尊重议会、政府在宪法法律职权范围内的决定。以美国为例，“联邦最高法院有时援用政治问题学说，原因不在于它没有权力或无管辖权，而是它判定这类问题不适合于由司法机关作出答复。依照该院的观点，干预或答复将会侵犯政府其他一个或两个部门的职能和特权，甚至这种侵犯会违反分权原则”。从分权的本意而言，这就是为权力的专业性、特定性问题确立一个专职的处理机关，并通过三权分立的外壳限制其他国家权力机关的侵入。这一点，不仅在西方国家是如此，我国在设计行政诉讼制度时也有着同样的考虑。例如，与“政治问题”相当的中文词汇“国家行为”，就是法院所不得受理的案件。而所谓“国家行为”，根据最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第2条的规定：“……是指国务院、中央军事委员会、国防部、外交部等根据宪法和法律的授权，以国家的名义实施的有关国防和外交事务的行为，以及经宪法和法律授权的国家机关宣布紧急状态、实施戒严和总动员等行为。”
当然“政治问题回避”原则也并不是说法院应一味回避审查立法和执法行为，“政治问题”理论不应该被用来助长政治上的混乱。法院应尊重而不是拘泥于“政治问题回避”原则。即便是“政治问题”也并非绝对不可审理，法院基于社会需求、重大社会价值等利益衡量仍可“例外”地予以干预。如美国1974年“合众国诉尼克松”案中，法官就打破了政治问题的限制而对总统特免权进行界定，从而使“水门事件”在司法的干预下有了明确的结论。学界对“政治问题回避”原则也有不同声音，美国学者就认为，在法院拥有管辖权的情况下，当一个原告符合案件或争讼、诉讼资格、材料充分、细节清楚等要求而指控国会的一项法令违宪或指挥总统某项行政行为超越了宪法或法律规定的权限时，法院不受理这个案件是没有理由的。以此而论，“即使政治问题回避原则不是背叛宪法，那也可能违背宪政。在把该原则适用到宪法问题上时，它就意味着司法机构放弃了它作为立宪体制监护者的角色。法院在宪法问题上适用这一原则，就是在制衡的大墙内或在违反个人权利的情况下宽恕一种渎职，从而鼓励无法无天的状况”。权力分立之所以必须与权力制约紧密地结合在一起，就是考虑到不仅要求各机关专司其职，同时还应当在其他机关违法行使权力危及人民的权利和自由时，能够挺身而出。实际上，按照托克维尔的说法，政治问题与法律问题的区分并不如人们想象的那样泾渭分明：“在美国，几乎所有政治问题迟早都要变成司法问题。”“需要由他们定案的政治问题，都与当事人的利益有关，只要他们不否认正义，他们就不能拒不审理。”因此法院介入政治的范围是以“政治问题”为主要限制的，表现出司法克制的一面；但这种克制不是绝对的，如果断言法官不能裁判政治问题，其结果是：要么是法官并非独立而真实的法官，只是傀儡、工具或民主的摆设；要么是法官不负责任而自绝于社会。在有着社会的迫切需求的前提条件下，法官可以甚至应当介入政治问题，虽然它的判决可能很快随着社会发展而被推翻，并从一般意义上看这将侵损、弱化司法权威，但在强烈社会需求下，法官对政治问题的裁判这一行为本身就已经彰显了司法的权威。质言之，“政治问题回避”原则的关键不是说法院无权干预政治问题，而是某些问题无法通过司法解决或不适合司法解决，那么，法官应当选择克制并主动回避。
有必要指出的是，跟“政治问题”的概念确定一样，是否突破“政治问题回避”原则几乎完全是由法官根据宪政理念、社会需求而确定的。所以，对于法院政治功能的限度来说，法院介入政治的手段、时机或许比厘定“政治问题”的概念或标准更为重要。“区别司法裁决与其他裁决的因素并不是裁决了什么，而是如何裁决和谁来裁决。”这也可以视为是英美法系中“程序先于权利”原则的延伸，它意味着，正当的法律程序有利于疏解法院所招致的压力，并成为法院公信力需要倚重的资源，自然这也是法院就法院如何介入政治，提供了一种法律上的限制。
二、司法介入政治的力度
司法对于政治的规制作用固然重要，但这种作用也不能无限度地扩大。权力制衡制度设计的底线是通过一种权力构成对其他权力的约束，同时却不至使其他权力正常运作的基础受到破坏，所以，法院主要是制约行政和立法机关行使权力，而不是替代它们。对于行政和立法机关的合法行使的或者没有形成个案争议的权力行为，不论法官是否赞成都必须尊重。因此，司法在介入政治的力度上应是十分克制并受到严格限制的。这既是司法固有的特征使然，也是分权制衡、民主宪政制度的内在要求。诚如有的学者言道的：“过分侵略性的司法审查有时又因不民主的物质而受到批评。当法院侵略性地使用它们的审查权力时，它们有可能破坏行政机关针对公众的愿望作出合法反应的能力。正如法院在‘查弗伦’案里指出的，‘没有选民的联邦法官有义务尊重那些有选民的行政官员作出的合法的政策选择’。”这种司法力度的限制是多方面的，并与各国的司法传统联系紧密。
首先，司法介入政治只能是就个案进行的。尽管有时法院可能会以某个并不必然涉及政治的案件为借口介入政治，即所谓“出现在法院的许多‘纠纷’实际上根本不是纠纷，而是被安排得像是纠纷，为的是可以适用司法过程”。但不论如何，法院介入政治必须以存在一个待查的实际案件为条件，在司法“判断”过程中进行该行为的评判，而不能主动介入。“法院只有当问题以涉及诉讼双方权利的案件形式提交给他们时，才对一个法令的合宪法性表示关注。联邦法官在任何情况下都不会抽象地考虑一项法令的合法性，或者就一项拟议中的法案的合宪法性向国会或总统提出任何意见。”这个惯例是自美国首任总统华盛顿时就业已确立的。1793年，华盛顿曾向最高法院提出29个问题，征求法院的看法和意见，但是最高法院拒绝回答，理由是除了在按正常司法程序提交法院的正式案件中，就不能表示意见。这种克制既符合法院的政治“身份”，同时也与司法的特性紧密相连。我们常言及的“不告不理”原则的政治含义，就是司法权在政治功能上的节制要求。托克维尔认为：“如果法官可以从理论方面和以一般方式抵制法律，可以自主行动和弹劾立法者，那他就显然进入了政治舞台，变成某一政党的支持者或反对者，激起全国人民纷纷参加战斗。”司法的中立及司法的公正都以此“克制”作为必要条件，否则，司法过多地主动出击，就可能使自己处于政治的风口浪尖，最终在党派争斗和其他权力的反弹中丧失自己固有的阵地。
第二，司法介入政治应尽可能以穷尽其它救济手段为前提，这意味着，在负责该项事务的机关并没有作出最终的决定时，法院不应提前介入该纠纷的处理。典型的如美国行政法中即强调司法审查以“穷尽行政救济原则”为条件，即当事人没有利用一切可能的行政救济以前，不能申请法院裁决对他不利的行政决定。在解决具有政治意义的纷争时，为了保障行政机关、立法机关的自主，法院也应当本着这一原则，当案件尚未达成“成熟”即司法机关适宜受理的阶段时，不能受理案件，而是应尽可能为其他机关改正其所作决定提供机会，以避免司法成本的增高并尽可能减少政府各部门间的冲突。例如在1938年的迈尔思诉贝思勒亨案件中，法院就声称：“在规定的行政救济用尽以前，任何人对于可能的和已经或即将受到的损害，不能请求司法救济。”穷尽其它救济原则的限制既使其它政治机构内部有更多的自我改进错误的机会，又避免了司法介入政治过于强烈可能对分权体制和司法权威的冲击。当然这一原则的限制不是绝对的，基于各种社会利益的考量，法官也可有所突破，甚至可以说法院对这一原则的运用有着高度的自由裁量权，但总的看来，法院一直努力避免承认穷尽其他救济方法的例外情况，因为，过多的例外最终会取消这一防范司法权过于膨胀的原则。
第三，遵循比例原则。比例原则起源于19世纪德国的警察法学，狭义的比例原则是指“一个行政权力之行使，虽是达成行政目的所必要的，但是不可给予人民超过行政目的之价值的侵害。易言之，是将行政目的达成的利益与侵犯人民的权利之间，作一个衡量，必须证明前者重于后者之后，才可侵犯人民之权利”。该原则被人们比喻为“不可用大炮打小鸟”。20世纪以来该原则逐步发展成宪法原则。比例原则注重价值的相互衡量。借鉴该原则，司法在介入政治方面，应强调这种介入所带来的维护宪政保障权利等社会利益应胜于可能造成的侵犯其它政治权力的危害以及因政治问题不确定性带来的对司法权威的消极影响。根据这种比例关系来确定介入政治的力度。非涉及重大利益和非十分必要的情况下，法院不应轻易干预政治。凡能以对立法权和行政权“侵犯”较弱的方式低烈度地进行的，尽量采用这种方式。例如通过干预某一特定问题，督促政治权力自行解决其它方面所存在的类似的问题。此外，比例原则也包括“穷尽其它救济原则”的例外情况，即在某一特定情况下，法院根据公平考量，平衡各方面利益的结果之后，认为当事人由于这个原则受到的损害，远远超过政府由于适用这个原则得到的利益时，也可突破该原则，径直受理该案件。
三、司法介入政治的时机
作为政治机关的法院和作为“政治家”的法官必然要介入政治，但法院、法官的角色定位和功能选择决定了他们不能成为社会矛盾的中心。司法要介入政治问题，但又必须是问题已经到了非解决不可的程度和适宜他们解决的时候。因此，司法适时地介入政治问题是法院功能的能动主义与克制主义平衡的体现和要求。就司法介入政治的时机而言，应实现司法权威与社会需求的平衡。社会需求是法官进行利益衡量的首要因素，也是决定司法规制政治的时机的关键因素。卡多佐大法官在阐述社会需求对法官造法的重要性时说：“规制的含义体现在它们的渊源中，这就是说，体现在社会生活的迫切需要之中。这里有发现法律含义的最强可能性。同样，当需要填补法律的空白之际，我们应当向它寻求解决办法的对象并不是逻辑演绎，而更多是社会需求。”司法权并不是要造就一批脱离社会的精英法官，而是要将人民的需要与社会的期望体现在司法活动之中，从而使法院在某种意义上成为“社会的代表”。这也同样能够说明社会需求对司法介入政治的意义。例如美国最高法院在1864年的黑奴案判决中，坚持农场主对奴隶的财产权，典型地背离了社会大众对司法的期望。而20世纪60年代的沃伦法院的废除种族隔离的判决，不仅推动了一场社会革命，同时也使法院的政治功能为人们所尊重、理解。由此可见，法院必须对社会需求进行明智的判断，以决定司法介入政治的时机。它既不能过早，否则即落入政治的漩涡；也不能过后，从而成为政治的附庸。这种时机的选择，国外法学界大多以“成熟原则”称之，成为法院介入政治时机的最佳表述。
所谓“成熟原则”，是指为了保障立法、行政活动不受司法的过分干预，避免法院过早地介入政治而陷入到抽象的政治决策过程，强调必须在案件形成以后并达到某个阶段才可以由法院介入，从而将具有臆想的、可能不会发生的或可能以无法预见的方式发生的事项排除在法院的受案范围之外。该原则与“穷尽救济原则”在功能方面具有互补性，即都是旨在防止司法对行政权、立法权的不必要或不适时机的干预。但两原则间也有些不同，前者强调的是事情本身是否达到了适合法院审理的“案件”的程度，它关注的是“法院与诸机关之间的体制关系以及法院在无需行政机关在有关问题上进一步巧妙发挥的情况下解决争议的能力”；而后者则着眼于当事人请求法院救济前，在多大程度上必须事先穷尽其它救济手段或者说“当事人是否企图缩短行政等程序或他是否已合理奋力地保护了自己的利益。”在相关政治问题的处理上，如何娴熟地应用这两种不同的原则，往往也是法院理性与经验的体现。在判断案件是否成熟方面，法院主要考察的内容一方面是争议是否适合由司法来决定；另一方面是法院若不受理该案，对当事人伤害有多大。美国最高法院在1967年的艾博特制药厂案件的判决中声称：法院传统上对行政决定不愿给予确认判决和制止令的救济手段，除非这个决定已经成熟到可以作出司法解决的程度。成熟问题应从两个方面来看，即问题是否适宜于司法裁判，以及推迟法院审查对当事人造成的困难。在该案件中，联邦食品和药物管理局要求在所有标签和其它印刷品中注明处方药品的通用名，违反本规定者将被处以民事和刑事制裁。药品公司认为这一规定超越了食品和药物管理局的权限，要求法院确认该规定违法，并制止其执行。食品和药物管理局争辩说该规定尚未执行，没有发展到诉讼要求的成熟程度，没有任何公司因为违反规定而受到制裁。法院认为该案已经成熟，因为药品公司已经处于两难的不利地位，它要么花费大量资金更换标签来遵守该规定，要么冒着民事和刑事制裁的风险拒绝该规定。当事人这种困境已经是现实而非抽象的问题了，法院如仍不介入审查将会给当事人带来更大伤害。在1996年克罗宁诉联邦航空管理局案中，交通部和联邦航空管理局规定：任何雇员如果被查处有与酒精或毒品有关的任何不良行为，便永远不得再任任何航空公司的职位。飞行员和公司工会以该规定未向被指控者提供听证机会违反了宪法的正当程序条款为由诉诸法院，法院认为该案件还不成熟。首先，对于受到终身就业限制的人到底会受到什么样的程序性保护尚不清楚，如果有了足够保护，就不需法院参与；其次，推迟审查不会对原告带来任何伤害，没有人因此受到制裁，即便面临制裁，还可在受到制裁时向管理局提出程序质疑，程序可能因此完善。值得注意的是“时机成熟原则”固然体现了对司法权介入政治的限制，但同时也是维护司法权威的有力举措，它反映了司法机关的审慎考虑，因为行政权的范围常常模棱两可，结果也难以预料，行政机关的行动的影响通常在实施行动之后变得比较清晰，因此，法院认为，如果可以等待行政权行使的进一步发展，也许就能够作出较为可靠的裁决。当然随着法院政治功能的发展，对“成熟原则”的要求的标准呈现越来越低的趋势，以便于司法更多地介入政治和社会生活，从而将对“时机成熟原则”的积极意义的关注与私人当事人的需要在各自权利方面的指导相调和。
作为反映社会需求的客观化标准的公众舆论和社会环境对于司法介入政治的时机的选择同样是十分重要的。公众舆论包括群众对国家政治、经济、社会等问题及其处理方法的看法态度。“公众舆论的背后是人类的欲望、希望和要求，它们通过人类本身使人类感到它们的存在，并使它们在司法中、在撰写法律著作和立法史中有所作用。”因应了公众舆论要求的司法介入才容易得到广泛的认同，“涉及政策的司法裁决只有在得到相当大部分选民支持的限度内才能有效和持久。”因此司法在介入政治的时机选择上必然要尊重公众舆论、考虑当时的社会环境。以美国最高法院就种族问题的裁判为例，1896年美国最高法院在普莱斯诉弗格森案中确认了种族隔离但平等的原则，而在1954年的布朗诉教育委员会案中最高法院基于平等保护原则而取消了种族隔离制度。上述两判决的巨大反差除了法官对宪法不同的解读的原因外，更与黑人争取权利的斗争及公众对种族隔离政策态度的转变有关。具体背景是，到了20世纪50年代，在黑人自由运动和马丁·路德金等宗教改革推动下反对种族隔离运动已越来越深入人心。布朗案的裁决本身是美国最高法院顺应国内一系列经济、社会和政治变动的结果，没有上述社会环境、公众舆论的变化，最高法院介入这一激烈的政治冲突并成功废除了种族隔离制度是不可想象的。正如王希先生所言的：“最高法院之所以最终能作出这样的决定，是诸多因素共同作用的结果。没有基层黑人群众的勇气，没有有色人种协进会的黑人和白人律师的精心策划和在法庭上有理有节的斗争，没有众多的社会科学工作者和他们的研究成果的支持，没有类似沃伦这样的大法官的对政治问题的敏感和对美国社会前途的关切，布朗案不可能获得成功。”所以说公众舆论和社会环境是司法介入政治时机选择的重要考虑因素，法院的政治判决是市民对法院的要求和希望的反映，是时代的产物。
当然，法院介入政治的时机要尊重社会环境、公众舆论，但司法的独立性要求又决定了法院决不能过于迎合或迁就于大众需求和社会舆论。实际上，有创见性的司法判决不仅可以限制公众舆论的激情与非理性，也可以引导健康的社会舆论，司法介入与社会舆论是良性互动的。就布朗案而言，最高法院的判决除了顺应社会舆论要求外，又触发了一系列社会反应，最后又反弹回最高法院。布朗案只标志着取消种族隔离运动的全面开始而非结束，通过该判决的执行，特别是在美国南部地区的艰难执行，使种族平等意识得以强化。此后，法院则以此为开端在更广泛领域驱逐种族隔离制度。
综上所述，引起司法介入政治的时机受到范围、强度和触发事件的影响。“范围”指受政治行为影响的人的范围，虽然司法以个案介入政治，但在案件的背后活动着的是社会需求以及受其裁决影响的广泛群体；“强度”指公众对政治行为影响的强度感觉，政治行为如果被公众宽容的接受，那么一般不需要司法介入甚至不会启动司法程序；“触发事件”即出现可以由司法介入的个案事实，它决定了法院选择何种角度或哪个案件，来介入政治问题的解决与处理。