借用“外脑” 增强监督实效
——浅析区（县）人大常委会建立专家咨询制度的必要性和可行性
潘建国
区（县）人大常委会开展监督工作，是宪法和法律赋予的一项重要职权。近年来，随着形势的发展变化，基层人大面对领域繁多、情况日益复杂的各种监督议题，仅仅依靠自身有限的专职力量，难以做得非常准确和到位。通过多年对基层人大工作的研究和观察，笔者认为在基层人大常委会中建立专家咨询制度和设立咨询专家人才库，借助“外脑”提供智力支持，对人大决策所涉及的专业性问题进行论证，对保障人大决策科学化、专业化和民主化大有裨益，在现实中也有可操作性。
区（县）人大常委会建立专家咨询制度的必要性
建立专家咨询制度是指区（县）人大常委会在履职活动中，对专业性较强的事项，委托相关的专家学者或其他专业技术人才，就相关的法律性、科学性、技术性和合理性问题予以论证，提供专业的分析或处理意见，以辅助人大常委会进行决策的工作规范。当前，从各地实践的情况来看，笔者认为推行此项制度有三个方面的现实需要。
一是能够切实缓解基层人大专职力量不足的矛盾 。基层人大常委会通过制度性的安排，将一些专业性、技术性较强的监督议题及立法调研事项，委托相关的专家、学者先行咨询论证，人大常委会再在分析专家意见的基础上择善而从，既能有效增加人大工作的辅助力量，又能保障基层人大的有限资源专注于实行精准监督，可以有效突破当前基层人大专职人员不足的瓶颈。
二是可以有效弥补基层人大常委会成员发现问题能力不足的缺陷 。近年来，随着社会专业分工的日益精细化，基层人大监督事项涉及的专业领域也越来越精尖，给基层人大的监督工作带来了新的挑战和考验。面对人大监督事项存在的各种专业鸿沟或技术壁垒，很多基层人大常委会成员虽有积极建言献策的满腔热情和良好愿望，但由于自身缺乏专业知识而无法提出有分量的监督意见，在履职时常常感到力不从心。建立专家咨询制度和设立专家咨询人才库，作为基层人大常委会的专业“智囊”，借力发功，可以切实提高人大监督的水平。
本实验选择台湾凌阳公司生产的TN_9红外探测传感器作为测温模块，外形如图3所示。它是一种集成的红外探测器，内部有温度补偿电路和线性处理电路。 其测量距离大约为30m；测量回应时间大约为0.5s。测量距离∶目标直径=1∶1(如图4所示)，即传感器温度感测口到测量目标的距离a与测量目标直径b的比例为1∶1，当然如果测量目标为等温物体，测量目标的直径b也可以大于测量距离a，传感器的视场约为53.2°。传感器尺寸为12mm×13.7mm×35mm，体积较小，分辨率为0.062 5°C；而且它具备SPI接口，可以很方便地向单片机传输数据。
曾经在地球上最富有、最发达、最颐指气使的白国，在22世纪衰落了，成为地球上最贫困、最落后、最低声下气的弱国。根据地震专家预测，位于地震带上的白国西海岸将在三天之内发生一场摧毁力极强的地震。如果不采取措施，白国西部的五千万人将全部遭殃。白国不得不向离他们最近的帕帕国求援。帕帕国总统杨歌马上派卡尔松执行“海葵花”行动，就是用原子弹引发远离大陆的宝瓶岛附近的海底火山，使将要爆发的大地震提前被人工引爆，并将地震的震心由西部城市转移到无人的海上，从而减少损失。
区（县）人大实施专家咨询制度的可行性
及时转变观念，筑牢人大科学决策的认识基础 。由于在区（县）人大常委会建立专家咨询制度和设立咨询专家人才库，在我国现行的法律法规中尚未有明确的规定，有的地方的基层人大因为“没有法律依据”而趑趄不前，不敢大胆探索；有的基层人大虽然在局部范围对专家咨询工作进行了尝试，但运行机制不够规范，专家辅助决策的气氛不够浓厚……目前不少基层人大常委会较之于同级党委和政府，在专家咨询工作的开展方面，存在着明显滞后的状况。笔者认为，基层人大要改变这种被动局面，首先是要统一思想，充分认识到专家辅助对人大决策的重要作用，尽快将其摆上基层人大常委会的重要议事日程，努力使其成为在党统一领导下，实现人民当家作主和依法治国有机统一的良好“助推器”，成为人大常委会运用法治思维和法治方式开展监督工作，实现科学决策、民主决策和依法决策的内在要求，从而推动人大常委会的监督工作。
完善制度设计，实现专家咨询工作的规范运作 。为了避免专家咨询工作的随意性和主观性，在基层人大开展专家咨询工作要有相应的规范来进行约束。在拟建立的专家咨询制度中，应当明确以下的重点内容：一是明确专家咨询的概念、目的、性质、定位和工作原则。二是明确专家咨询的工作范围，规定基层人大常委会哪些领域的决策，必须先行委托专家咨询。一般认为，专家咨询的范围包括协助基层人大立法联系点开展立法调研活动，对上级征求意见的法律法规草案提出专业建议；协助基层人大常委会对拟备案的重要规范性文件进行审查，提出专业建议；协助基层人大常委会对当地国民经济和社会发展中长期规划、年度计划和财政预算执行及预算决算草案等重大事项，进行审议前的调研，提出专业建议；协助基层人大常委会对影响面广或涉及长远性利益的重大建设项目，进行审议前的评估和论证，提出专业性建议；协助基层人大常委会对可能存在行政风险、法律风险的政府重大投资决策和重大财政开支事项，进行审议前的评估和论证，提出专业建议；协助基层人大常委会对议案（或重点建议）草案所涉的专业性问题，提出完善的意见或建议；协助基层人大常委会分析研究重大或疑难信访案件的处理方案，提供专业建议；对基层人大常委会、各专（工）委、人大办公室需要专家咨询或论证的其他重要事项，提供专业意见。三是明确咨询专家组织的构建和管理方式。在基层人大常委会组建的专家团队中，可按其咨询的业务内容，大致分为“监察司法工作委员会专家咨询组”“财政经济工作委员会专家咨询组”“城乡建设环境与资源保护工作委员会专家咨询组”“农业与农村工作委员会专家咨询组”“教科文卫工作委员会专家咨询组”和“社会建设工作委员会专家咨询组”这六个专家组，由人大相关的专（工）委办进行日常的联系、召集和管理，以利于他们有针对开展人大咨询工作。四是明确咨询专家的聘任条件、任期、推荐和聘任程序，以及对咨询专家的解聘、增补等方式。人大咨询专家库专家的任期，最好与相关的人大常委会任期保持一致，这样有利于工作开展的连续性。五是明确专家咨询的权利和义务。六是明确专家参加咨询活动的保障措施。在对咨询专家的工作保障方面，要坚决防止那种以专家作点缀而忌讳其表达不同意见的做法，支持思想交锋，努力营造专家咨询工作的民主氛围，从而保障专家咨询意见的独立、公平和公正。同时，要建立起基层人大常委会、各专（工）委办与咨询专家良好的沟通渠道，让专家学者及时了解人大决策的需求和目标，对委托咨询事项的各方面情况，提前有一个比较清晰的把握，让他们预先研究，在深思熟虑后才提出建议方案，尽可能使专家的研究成果和咨询建议，可以有效地应用到人大的决策之中。在对咨询专家劳务报酬的保障方面，可以参照执行财政部印发的《中央财政科研项目专家咨询费管理办法》，并将该项开支，纳入到人大常委会每年的公共经费预算中，严格加强经费的开支管理，自觉接受审计监督。
三是大大丰富了人大民主监督的内涵，拓展了社会力量有序参与人大决策的新路径 。基层人大常委会向专家学者咨询意见的过程，其本身就是人大决策民主化的过程。基层人大常委会如果将一些关系到社会稳定和发展大局、涉及人民群众根本利益的重大监督议题，有针对性地委托专家进行深入研究，或委托独立第三方进行技术性调查，充分发挥他们专业性强和价值中立的特点，实行多维度的“扫描”和“诊断”，接受专业人士的“挑刺”，预先进行风险评估，多“一双眼睛”看一看，多“一把尺子”量一量，就可以及时校准纠偏，给基层人大的决策加筑一道“安全网”。
3）SAGD污水处理方式中，如MVC和MVR之类的蒸发式污水处理技术较为成熟且应用前景广泛，因此考虑结合MVC和MVR来进行余热回收利用的方案设计。
整合各方资源，高标准构建多元化的咨询专家人才库 。习近平总书记指出：“我们进行治国理政，必须善于集中各方面智慧、凝聚最广泛力量。改革发展任务越是艰巨繁重，越需要强大的智力支持。”基层人大咨询专家制度的建立，要贯彻落实好习近平总书记的指示，真正发挥对人大工作的智力支持作用，应当以“宁缺毋滥、质量为先”的态度，坚持“高层次、权威性和代表性”的标准，组建基层人大的咨询专家人才库。被推荐担任人大咨询工作的专家学者，必须具有良好的政治素质，具备胜任人大咨询工作相应的学历和专业技术职称，在专业领域中有一定影响力或享有较高声望，并热心参与人大咨询工作，具有良好的职业道德和较强的工作责任心等。为了确保基层人大所聘任的咨询专家都具有较高的水准，笔者认为可以采取以下的程序进行确定：一是由人大常委会的领导班子成员、各专（工）委办领导从辖区内外各行业协会、各专业技术团体、法学会、大学院校以及区（县）人大代表、政协委员的专业人士中，按行政管理、工商贸易、金融、城建、环保、文化教育、法律、科技各方面的适当比例，推荐出咨询专家的建议人选。在推荐咨询专家的建议人选时，要兼顾专家的行业分布，平衡好专家群体的知识结构、区域结构和年龄结构，以尽量使之趋向合理，并尽可能避免与政府的咨询专家重叠。二是由人大常委会办公室将各方的推荐意见进行汇总，然后报人大常委会主任会议研究和蕴酿。三是由主任会议在综合考虑候选专家政治素质、工作履历、专业特长、业界影响和人大工作实际需要的基础上，择优提出咨询专家的拟任名单。四是将主任会议通过的咨询专家拟任名单提交同级人大常委会表决，并由人大常委会主任向被聘请的专家颁发聘书。五是注重培养和发展新的咨询专家，以适时扩充专家库中咨询专家的数量。
找准职责定位，正确把握人大决策的主导权 。基层人大常委会所聘任的咨询专家，其职责只是应邀参与人大常委会相关审议、审查或调研活动，为人大常委会履行监督职责提供专业性的分析或咨询意见，发挥参谋和辅助作用，他们本身并不享有人大的法定监督职权，也不是人大实施监督活动的主体，不能代替人大常委会去行使监督职责。事实上，人大咨询专家的意见，只是他们从专业角度发表的个人见解，有的意见也不一定很精确。专家参与人大决策的咨询，虽然能够为人大决策提供理论和方法的支持，但其提出的意见并不是人大常委会决策的唯一依据。对此，我们必须在辖区党委的统一领导下，正确把握人大决策的主导权，对专家咨询意见可能存在的局限性、准确性或可靠性，要有一个清醒的认识，不断提高自身的分析能力和鉴别能力，做到既保证“谋”和“断”相对独立，又做到以“谋”助“断”，在综合权衡各方意见的基础上，吸纳专家学者的意见，确定最优的工作方案，从而形成人大常委会主导、有关工作机构运作、咨询专家良性互动的人大决策新机制。
（作者单位：广州市番禺区人大常委会监察和司法工作委员会）
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