公共文化服务绩效考核研究
——基于河南省公共文化服务绩效考核的实践探索

邹慧君

(洛阳师范学院 法学与社会学院， 河南 洛阳 471934)

摘 要 : 构建科学规范的绩效考核指标体系和考核模式， 是推进公共文化服务绩效考核工作顺利开展的关键。 为此， 需要从公共文化设施、 公共文化服务供给、 公共文化制度保障、 公共文化反馈评估四大方面对公共文化服务体系绩效考核指标体系进行思考和设计， 构建“四位一体”的公共文化服务绩效考核新模式。

关键词 : 公共文化服务； 考核指标体系； 考核模式

党的十九大提出： 要完善公共文化服务体系， 深入实施文化惠民工程。 落实这一战略部署， 切实保障公民的基本文化权益， 绩效考核是关键， 而科学规范的绩效考核指标体系和考核模式是绩效考核工作顺利开展的关键。 笔者依托调研团队在河南省进行了广泛的实地调研， 在此基础上对公共文化服务体系绩效考核作一探索， 以期在相关理论和实践上提供借鉴。

到别人家做客，要走了，我说“不用送了”，然后拉开一个门是卧室，再拉开另一个是卫生间，最后，还是被送出去了……

一 、公共文化服务绩效考核的理论基础和相关依据

(一)理论基础

一是治理理论。 治理是各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和。^[1]治理理论主张社会管理力量的多元化， 推进政府与公民对公共生活的合作管理， 强调国家权力应逐步向社会回归， 同时还强调一种回应性， 即公共管理人员和机构要对公民的要求作出及时和负责的反应。 这一理论为公共文化服务绩效评估注重多元化主体参与、 鼓励公民参与并进行监督、 建立群众需求和反馈评价机制等， 提供了有益的理论支撑。 二是新公共管理理论。 新公共管理理论主要是以新自由主义经济学为基础， 并将私营企业的管理理论作了理论创新， 其理论内涵对公共文化服务绩效考核有很强的指导意义。 其一， 该理论强调政府管理与服务要以顾客为导向， 针对公共文化服务绩效评估实践中对服务对象的忽视， 该理论给出了很好的回应。 其二， 该理论认为政府应该采取充分授权或者分权的方式进行公共管理， 同时引入竞争机制。 这对开展公共文化服务绩效评估的有益启示在于： 要将公众纳入公共文化服务绩效考核的主体之中， 大力支持第三方以及社会公众的参与， 通过对公共文化服务软硬件的全面考核， 提升公共文化服务的整体水平和有效性。

(二)政策依据

2015年， 《中共中央办公厅、 国务院办公厅关于加快构建现代公共文化服务体系的意见》颁布， 同时出台了《国家基本公共文化服务指导标准(2015—2020年)》， 明确了包括基本公共文化服务项目、 硬件设施和人员配备在内的3大类、 14项、 22条基本公共文化服务标准要求。 2016年12月颁布的《公共文化服务保障法》中也明确指出： 要建立反映公众文化需求的征询反馈制度和有公众参与的公共文化服务绩效评价制度。 近年来， 河南省关于公共文化服务体系建设方面的政策文件陆续出台。 2015年， 河南省委办公厅、 省政府办公厅印发了《关于加快构建现代公共文化服务体系的实施意见》， 出台了《河南省基本公共文化服务实施标准(2015—2020年)》； 2016年， 河南省政府办公厅印发了《河南省推进基层综合性文化服务中心建设实施方案》， 这些都为制定符合河南省实际的考核指标提供了有力依据。

(三)现实依据

绩效考核指标设计要建立在实地调研的基础上， 既要有前瞻性， 又要符合省情实际。 为把握河南省公共文化服务体系建设的现状， 笔者所在的调研团队在前期进行了河南省基层公共文化服务供给侧专题调研。 调研通过发放调查问卷、 走访座谈、 实地查看等形式对被抽取到的60个县(涵盖300个乡镇和1500个村、 社区)进行了实地调查， 掌握了大量的一手资料。 此项调查主要包括： 公共文化设施设置情况、 公共文化设施利用率情况、 公共文化服务活动开展情况、 人员配备情况以及居民对公共文化设施的知晓度情况等。 同时， 调研组还对河南省城乡居民公共文化服务需求与满意度进行了调查， 主要包括居民享受公共活动场所设施及服务状况、 获取公共文化活动信息方式状况、 参与公共文化活动状况以及对所参与的公共文化活动状况的满意度等方面。 调查所得到的一手数据及资料为制定符合实际的公共文化服务绩效考核指标体系提供了有力的数据支撑。

二 、公共文化服务绩效考核应重视的问题与导向

综上所述，Netrin-1联合Kim-1对新生儿窒息后AKI风险预测效果比较理想，敏感度、特异度高，有利于及时发现AKI，有针对性地调整治疗方案，改善预后，降低死亡率。

(一)工具理性偏差

第一， 重“供给”轻“获得”。^[3]大多数地方指标体系设计中更侧重于对政府以及文化单位公共文化服务“供给”的考核， 但公众是否从这种“供给”中获得“满足感”往往被忽视。 如笔者在参与某些公共文化服务场馆年终考核工作时， 在群众满意度调查中， 存在调查对象数量少、 调查内容简单、 调查形式单一、 调查结果不太准确等问题。 第二， “政府导向”而非“公众导向”。 当前公共文化服务中既存在“供不应求”， 也存在“供不适求”。 前期笔者参与的公共文化服务群众满意度调查结果显示： 居民对公共文化服务的不满意原因中， 46.9%的群众认为“活动缺乏趣味性”， 35.4%的群众认为“活动缺乏常态化”， 26.7%的群众认为“活动单一不丰富”。 农村居民对图书室以及电子阅览室等设施满意度较低， 调查显示： 27.6%的被调查者认为“设施设备不齐全或陈旧”， 19.9%的被调查者认为“距离远”， 17.4%的被调查者认为“服务内容少”。^[4]

我很轻捷地翻越了一道淌着黑水的壕沟，来到了那煤老板平时挂着“办公室”字样的几间屋前。透过窗口，我急速地用目光在里边寻找着那个胖乎乎的身影。但，这间屋里除了一些凌乱的用物和满地废纸以外，早已空无一人。门前还算宽敞的地面上，有很明显的刚刚轧过的车轱辘印痕。那家伙平时开着一辆什么“帕萨特”。他到底还是像惊恐的鸟儿一样开溜了。

(二)价值理性偏差

第一， 社会力量利用欠缺。 政府不仅是公共文化服务的供给主体， 同时也是公共文化服务绩效的评估主体, 这种政府主导的公共文化服务绩效评估方式， 使得政府各部门将上级的评估指标放在第一位， 而忽视了公共文化服务对象——公众的需求与利益。^[2]这导致政府绩效管理缺乏社会公众参与和媒体监督。 第二， 考核对象缺乏整体性。 在现实考核中， 一般是对各类公共文化机构(如图书馆、 文化馆、 博物馆等)的单独考核， 考核对象较为分散， 不是对当地地方政府公共文化整体绩效水平的考核， 这样就弱化了对地方政府的绩效评估和激励， 不利于当地公共文化建设整体绩效的提高。 第三， 指标设计难理解难操作。 绩效考核指标设计复杂， 纵向横向维度多， 观测点不明确， 缺乏可操作性。

国际公共文化服务绩效考核实践给我国公共文化服务绩效考核带来的最主要的启示在于以公众为中心。 无论是在公共文化绩效考核指标设计上， 还是在考核主体上(变单一考核主体为多元考核主体)， 吸收公众参与公共文化服务绩效考核， 是我国公共文化服务绩效考核理论研究和实践操作的一个重要发展方向。^[6]要使公共文化服务绩效考核更为科学， 需要打破“政府主持、 政府考核”的传统模式， 构建“四位一体”的公共文化服务绩效考核模式， 即“政府引导-第三方主持-公众参与-社会监督”， 发挥政府、 公众、 专家、 第三方评估机构在考核工作中的作用。 目前， 河南省正在积极探索实施多元化的公共文化服务绩效考核模式， 力图突破传统考核模式带来的弊端， 其中一些做法富有启示意义。

公共文化服务绩效考核是一项复杂的系统工程， 特别是个别关键指标的设计可谓“牵一发而动全身”， 在论证和设计过程中， 必须规避可能出现的偏差， 鲜明标定应把握好的导向。

三 、公共文化服务绩效考核指标体系的基本内容

以上指标体系的设计坚持了应有的导向， 在三个方面予以重点突出。 一是突出服务效能考核。 通过考核指标内容的甄选以及权重的分配， 引导现代公共文化服务体系建设重点由设施建设向服务效能提升转化。 指标中公共文化服务供给权重达到40%， 就是基于这样的考虑。 二是突出政府职责考核。 政府及文化部门的绩效考核与具体的图书馆、 博物馆、 文化馆、 重大文化工程等属于性质很不相同的考核对象， 其绩效指标严格来讲存在很大差异， 指标内容既包括政府文化管理部门考核指标、 公共文化机构考核指标， 同时还包括针对政府职责的考核指标。 三是突出群众满意度考核。 指标设计中除了涉及政府文化“供给”， 还注重考核群众的文化“获得感”， 加强群众对公共文化服务满意度的评价互动性与回应性的考量。 在指标体系设计中有关于“公共文化反馈评估”指标， 主要侧重对群众需求和满意度的测评。

表1 公共文化服务绩效考核指标体系

从公共文化服务涵盖的内容看， 公共文化服务绩效考核指标一般主要从公共文化设施、 公共文化服务供给、 公共文化制度保障、 公共文化反馈评估四大方面进行考核， 基本框架设计如表1。

四 、公共文化服务绩效考核模式的实践探索

因此， 在构建公共文化服务绩效考核指标体系时， 应着重把握好以下三个导向。 一是注重“公众导向”。 公共文化活动要以群众为中心， 公共文化服务要体现对群众需求的回应力， 要有效回应并满足公众需求。^[5]因此， 在考核指标的设计中不能仅关注供给的“量”， 还要侧重供给的“质”， 注重考核公众对公共文化服务的“获得感”和“满足感”。 二是注重均衡化发展。 当前， 公共文化服务体系建设中城乡不均衡、 区域不均衡、 群体不均衡等问题较为凸显。 通过构建科学合理的公共文化服务绩效考核体系， 强化各级政府推进公共文化服务均等化的发展动力。 三是注重服务效能。 当前， 公共文化服务中存在重“硬件”轻“软件”、 重“数量”轻“质量”的现象， 公共文化服务体系的主要矛盾已经逐渐从供给不足向服务效能不高转变。 公共文化服务重在“服务”， 通过指标体系的设计和效能导向， 不仅考量硬件设施建设， 更要注重服务软件和效能发挥， 达到“硬件必硬， 软件不软”。

通过本综述，我们认识到脂肪不只是传统认为的储备器官，也可能是一个启动能量平衡调节的内分泌器官，因此，是否可以将瘦素作为肝病的常规/辅助监测项目，或作为一种治疗药物（治疗肥胖、不育症，抗肿瘤）等仍有待进一步研究。

在具体实施中， 主要包括考核培训、 网上信息采集、 现场考核以及群众满意度调查等工作环节。 其中， 考核培训方面， 由省文化厅组织， 对考核组成员进行考核流程、 考核指标等内容的培训； 网上信息采集方面， 考核对象登录指定网站填报网上考核信息； 现场考核方面， 组建考核组， 并实行“三三制”(即考核组成员包括专家学者、 行政管理人员和基层文化工作者)， 考核组进入现场后采取听取汇报、 召开座谈会、 查看现场考核指标支撑材料以及随机抽查的方式进行实地考核； 群众满意度考核方面， 省文化厅委托第三方适时对当地公众的知晓度、 参与度和满意度进行随机调查。

为了促进全省公共文化服务绩效考核工作的顺利开展， 在全省正式考核前， 于2017年年底对河南省洛阳市和安阳市进行了公共文化服务试考核， 整个试考核工作进展顺利。 针对河南省公共文化服务绩效考核工作， 《中国文化报》曾予以专门报道： “这是公共文化领域的一次重大创新和突破。” 例如， 在现场考核中， 除惯有考核流程中的汇报会外， 还有自由讨论式的座谈会， 参加讨论的人员事前不需要准备讨论提纲和内容， 不念稿子， 不走过场， 而是根据专家提出的问题进行交流、 探讨， 对当地公共文化建设中的工作做法、 发展中的问题进行现场交流。 通过座谈会， 考核专家一方面更加深入、 直接地了解当地公共文化建设情况， 另一方面了解当地领导及基层文化工作者对工作业务的重视、 熟悉以及思考程度。 另外， 在现场考核中的实地检查环节， 由工作人员当场“抓阄”， 对随机抽取规定比例的县、 乡、 村进行实地考察， 这种随机性抽检的方式， 有效提高了考核的透明度和覆盖面。

最后， 考核还需形成鲜明的激励约束效应。 在绩效考核结果运用环节： 一是要形成考核总结报告； 二是要公布考核结果， 通过媒体或网络向社会公开公共文化服务绩效考核的过程及结果， 接受社会监督； 三是将公共文化机构绩效考核结果作为确定预算、 收入分配与负责人奖惩等的重要依据。 对于考核成绩表现突出的市、 县两级政府给予一定奖励， 相反则给予通报批评并与政绩考核相挂钩， 真正形成奖优罚劣、 竞相提高的生动局面。

[参 考 文 献 ]

[1] 俞可平.治理与善治[M].北京:社会科学文献出版社,2000:4.

[2] 苏祥,周长城，张含雪.“以公众为导向”的公共文化服务绩效评估:理论基础与指标体系[J].黑龙江社会科学,2016(5):85-90.

[3] 喻峰，徐盛，颜丽清.绩效评价指标设计的价值理性与工具理性探析:基于中英公共文化服务评价的比较[J].甘肃行政学院学报,2015(1):4-18，73.

[4] 时明德.河南省现代公共文化服务体系建设发展报告：2016[R].北京:国家图书馆出版社,2017:147.

[5] 余君萍.公共治理视野下我国农村公共文化服务绩效评估研究[D].兰州:兰州大学,2010:2.

[6] 谢媛.我国公共文化服务绩效评估的理论与实践研究综述[J].四川行政学院学报,2012(4):17-21.

Research on Performance Assessment of Public Cultural Services —A Practical Exploration on Performance Evaluation of Public Cultural Services in Henan Province

ZOU Hui-jun

(School of Law and Society ,Luoyang Normal University ,Luoyang 471934,China )

Abstract : Constructing a scientific and standardized performance assessment index system and assessment model is the key to promoting the smooth development of performance appraisal of public cultural services. It is necessary to appraise the performance of public cultural service system from four aspects: public cultural facilities, public cultural service supply, public cultural system guarantee and public cultural feedback evaluation, and build a “four in one” performance assessment model of public cultural service.

Key Words : public cultural services; assessment index system; assessment mod

中图分类号 :G249.27

文献标识码: A

文章编号: 1009-4970(2019)01-0064-04

收稿日期 ：2018-09-14

基金项目 ：河南省教育厅人文社会科学研究项目(2018-ZZJH-350)

作者简介 ： 邹慧君(1981—)， 女， 河南周口人， 讲师。

[责任编辑 杨 倩 ]

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