优化地方财政支出的对策研究，本文主要内容关键词为：支出论文,地方财政论文,对策研究论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
要优化和控制地方财政支出，必须建立起科学规范的财政支出运行机制，在明确界定地方财政支出范围的基础上，控制行政经费的过快增长，改革财政补贴办法，把市场机制引入文教卫事业领域，提高支出的效益。
（一）依据中国国情，按照市场经济法则清理和规范财政支出范围。
在市场经济条件下，市场是社会资源的主要配置者，国家财政只能在社会资源的配置中起补充和校正作用，只有在“市场失灵”的领域，政府部门的介人才是必要的，这样由计划经济体制沿袭下来的财政职能范围就发生了变化，即市场能够涉足的领域应视市场介入的不同程度、不同层次，从财政职能中分离出来，依照市场运行机制进行配置和调节，而市场不能解决的或解决不好的领域财政仍需参加。依据我国国情界定财政支出范围，应坚持三个基本原则。一是满足社会公共需要。社会公共需要是区别于个人和企业的需要，是市场不能满足的需要。凡是私人拥有、个人消费或使用的商品为私人商品（或称个人消费品）。公共商品相对于私人商品而言，有三个基本特征：效用的不可分割性、消费的非排它性和受益的不可阻止性。市场经济的本质决定了市场只能提供个人消费品。对于公共消费品，因为不是由个人偏好决定，所以消费者不可能通过出价竞争的方式获得，生产者不可能在利润最大化驱使下生产，这一市场“缺陷”就必须由政府解决，也就构成了财政职能范围。二是追求社会效益极大化。如同市场配置资源的目标是追求利润极大化一样，财政也存在着资源配置社会效益极大化问题。实践证明，政府对经济干预得越多，并不是越能促进经济的发展，因而，财政供给范围的大而宽，并不能取得较好的社会效益。我国目前处于社会主义初级阶段，财力并不宽裕，在财政配置资源过程中，应特别注重社会效益极大化原则选择。如在公共需要中有些公共产品实际上是混合产品，如有线电视、高速公路、高等教育等，这类公共产品的特点是“边际成本”几乎为零，具有非竞争性，但同时又有一定程度上的排他性，能够限制未付费者的使用，在这种情况下“谁受益、谁付费”的市场经济规则仍然有效，由市场去提供、去解决可能比由财政供给更有效率。三是优化宏观经济调控，财政支出是财政职能发挥的重要手段。由于市场本身存在的缺陷，不能解决的外在经济问题，如社会分配不公、经济周期波动等都必须由政府去调控，因此，财政除提供公共产品这一基本职能外，还有校正外部效应、维持有效竞争、调节收入分配和稳定经济的职能。要体现这些职能，即决定了财政支出不能从再生产领域完全退出，而必须有效发挥在再生产领域中的作用。
根据以上原则，财政支出范围应限定为：（1）有效地提供行政管理和国防服务，维持国家独立、统一、安全，保护企业和居民的正当权益；（2）提供不能进行商业性开发和经营的基础设施，如水利设施、普通公路、机场、港口、城市基础设施建设等；（3）提供基础教育、科学、社会保障等公共服务；（4）调节经济总量以及大的产业结构平衡，促进资源有效配置和经济高效稳定增长。
由于公共商品的受益范围存在大小，有全国性的或有地区性，这就决定了中央财政与地方财政支出范畴不大相同，中央财政主要提供受益范围为全国性的公共商品，并对整个国民经济发挥宏观调控作用，支出的特点表现为购买性支出少，而转移性支出相对多些。地方财政主要提供地区性的公共商品，对地区性经济进行调节和控制，支出的特点表现为购买性支出多，而转移性支出相对少些。按照分职治事原则与受益范围原则，可以进一步界定中央与地方的事权范围。所谓分职治事原则，是指下一级政府能做的事，一般就不上交上一级政府。上一级地方政府只处理下一级地方政府不能处理的事务。所谓受益范围原则，是指按公共商品的受益范围来划分事权，如果政府行使某项政治、经济职能，受益范围遍及全国所有地区，受益对象为全体公民，应由中央负责；如果受益范围局限于某一地区就应由地方负责。据此，地方财政支出范围大体包括：（1）制定和完善地区性经济社会发展计划，实施地区性产业技术政策，充分利用地区优势，促进地区性经济发展；（2）根据本地区企业或居民对公共设施的要求，向企业或居民提供各种公共设施，优化投资环境，促进资源有效配置；（3）提供地方行政、社会治安、文化教育、卫生保健、就业训练等公共服务。
（二）推进政府机构改革，压缩行政经费支出。
行政经费膨胀左右着地方财政支出，使地方财政日益呈现出“吃饭”型特征，纠正支出范围中的不合理膨胀现象。首先，要积极推进政府机构改革。一是依市场经济法则，转变政府职能，清理政府机构，实行政企分开，改变政府对经济的管理办法，适应市场经济的需要，由直接管理为主向间接管理过渡，政府不直接插手企业的生产经营活动，转向管理地方公共事务，为经济运行提供良好的服务和加强经济检查与监督。在此基础上，确定合理的行政机构数量和内部的管理幅度，不属于行政系列的机构和编制要坚决剔除，实行定编、定员、定额。要努力压缩编制，精简人员，节约行政经费支出。二是要努力改变行政机关人员只进不出和只出不进的现象，在行政机构中引入竞争机制，逐步推行和加大机关干部辞退制度、公务人员公开考试录用制度实施的力度，建立与社会主义市场经济相适应的行政管理体制。其次，政府弥补市场“缺陷”，干预经济活动，同样应遵循成本——收益规则，以尽可能低的成本获取较高的收益。与要素投入的收益不同，由于政府干预是通过改善资源总体配置效率和利用效率体现出来的，因此政府干预的收益是很难用货币精确测算的。但政府干预的成本容易掌握。它主要包括：（1）政府工作人员的工资、福利支出；（2）行政设施（办公楼、小汽车）支出和日常行政费用；（3）监督成本，即为保证政府工作人员忠于职守而设置的监督机构、舆论机构的各项费用支出；（4）各项隐蔽性干预成本。可见，控制行政性经费必须从压缩政府干预成本着手，必须控制人员机构经费中的随意性增长。再次，引入零基预算，减轻财政负担，从预算编制上实施有效控制。
（三）深化改革，积极稳妥地在文、教、卫等事业领域引入市场机制。
经过十多年的改革，特别是近几年来事业单位在向市场经济逐步过渡中，已积累了很多有益的经验，有的事业单位合理组织收入已初步具备一定规模，为在文教行政领域里引入市场机制创造了条件。当前，应结合事业单位财务体制改革，加快步骤，采取措施，将各项事业改革推向深入。
在文化事业方面，把能够转化为商品生产者生产、出售的部分逐步转出，如文艺团体的演出、艺术展览以及剧场、广播、电影、电视等制作，公园、群众文艺娱乐等，可陶冶个人的艺术情操，为个人提供艺术享受，完全可以作为商品出售获取应有的收入。对目前尚难转出的部分，应分析其内部情况，开展不同形式的“以文补文”活动，合理组织收入。对确实有效益的项目，财政可以利用资金有偿使用的形式，支持其起步和发展。
在科学研究方面，应根据情况区别对待。属于基础性研究，没有任何收入，国家应当在财力上予以完全支持，并使投入的资金随着财政收入的增加而增加；属于应用型研究，可以通过收费实现企业化，一部分研究机构可以放到企业中去，或与企业建立紧密的联系，以解决经费来源问题。对于一时难以推向市场的，财政可在政策和资金上适当扶持，制订规划，帮其开拓市场，或者采取核定收支、定额补助、经费逐年递减等形式，促使应用科研机构逐渐适应市场变化的需要。
在公费医疗方面，逐步建立国家、集体、个人三方面责权利相结台的医疗保险机制。根据有关的政策，对公费医疗享受范围进行清理，在此基础上，本着保证基本医疗与克服浪费的原则，合理确定公费医疗经费定额，积极推行和完善公费医疗经费与医疗单位、享受个人经济利益适当挂钩的办法，并随着居民收入的增加，逐渐加大个人在医疗经费上承担的比例，最终建立起适应社会主义市场经济体制的医疗保险制度。
在教育方面，应逐渐调整和优化教育经费支出的内部结构和比例。我国教育事业需要大发展，但在人民生活还不富裕的前提下，办教育主要靠国家财政。近十年来，教育经费支出增长迅速，占财政支出的比重逐年增长，目前我国教育经费支出占财政支出的比例比一些发达的市场经济国家还要高，这说明国家对教育经费的供给已经不低，关键的问题在调整支出结构。要按照教育的不同层次和不同类别，采取不同的财政政策区别对待。对基础教育，在保人员经费的基础上，努力增加教育公用经费的投入，从政策上、资金上、工作上大力支持勤工俭学，合理组织收人，改善办学条件。对于高等教育、中等教育和职业教育，区别不同情况，采取专项经费管理、定额补助等办法，鼓励社会、企业、个人兴办教育事业。同时，要实施综合财务计划管理办法，坚持预算内、外资金捆在一起统筹安排，建立多元化教育投资体系，广泛动员社会力量兴办教育事业，并随着居民个人收人的提高，逐渐增加个人在教育投入中的比例，形成国家、社会、个人共同发展教育事业的新格局，拓宽教育事业发展道路，最终建立可行的教育经费供给机制。
在社会保障方面，要尽快补齐财政的缺位。逐渐建立与社会主义市场经济体制相适的社会保障体系，包括养老保险、失业保险、医疗保险体系等。财政在社会保障领域里的职能范围需要进行调整，要在进一步完善现有的社会救济和社会福利两方面经费供给和管理制度的同时，逐步扩大劳动保险范围，建立国家、企业、个人共同负担的高度社会化保障体系。通过立法和税收的形式，尽快建立起社会保障基金，财政通过预算拨款、财政政策等形式，对基金的规模和使用进行调控和监督，以形成最终由社会各方面共同承担责任的社会保障体系。
（四）改进和压缩财政补贴，减轻财政负担。
随着市场经济的发展，各种要素市场的建立和完善，企业市场主体的确立，原有计划经济体制下的财政补贴也将得到扬弃。具体来说，应从以下几方面进行改革：一是按照“尽可能多的市场、尽可能少的财政”原则，将部分企业推向市场。要压缩财政补贴，充分发挥财政补贴在市场经济中的必要作用，必须引入市场机制，将有些带有“混合产品”性质的企业推向市场，如公用汽车、煤气等。这些产品尽管属于公共需要产品，但并不存在非排他性，即可以通过收费原则限制受益者范围，取得经济效益。二是改革补贴方式，将补贴由暗补改为明补，由补贴生产企业改为补贴到受益者个人。在目前的财政补贴中，补贴的产品大多为公共产品或关系国计民生的基础产品，无论是价格补贴还是亏损补贴，其补贴的目的在于提供企业和个人的公共需要和维持国民经济的正常运转。因此，将补贴由提供给生产者企业改为提供给受益者个人，是符合补贴目的的。因而需要进一步完善要素市场，遵循价值规律，放开和理顺价格，理顺工资与物价的关系，逐步将补贴打人工资成为工资性收入。市场公用煤、煤气、自来水、电的价格调整后，应取消公汽月票、煤气证等福利证件，以工资性补贴方式直接补给个人，并视财力许可转化为工资性收入。合理调整农用生产资料价格，逐步取消农资价格补贴，相应调整农产品价格，给农民直接补贴。三是促进企业经营机制转换，压缩亏损补贴支出。目前在财政补贴中支出最大的是亏损补贴。企业亏损分为政策性亏损和经营性亏损。由财政补贴的仅仅是政策性亏损，而允许有政策性亏损的企业，由于经营不善，又会出现经营性亏损。由于这两种亏损难以区分，往往造成财政补贴不仅包括政策性亏损，而且还包括经营性亏损，这也是近几年财政补贴居高不下的重要原因之一。因此，必须深化改革，转换企业经营机制，作为政府应实施“壮大放小、扶优限劣”的政策，强化扭亏责任制，走出“扭亏增盈”路子的误区。对于扭而不盈、越扭越亏的企业，取消其资金、能源、原材料、税收、补贴等优惠，让其破产或兼并。对于企业，应立足于市场，眼睛向内，挖掘内部潜力，加强各项管理基础工作，增加市场竞争能力，调整产品结构和产业结构，实现企业经济效益的根本好转，减少对国家财政补贴的依存度。作为财政，对亏损企业应认真进行清理整顿，划清政策性亏损和生产经营性亏损的界限，防止把生产经营性亏损化为政策性亏损。
（五）改变管理方式，提高财政建设性支出效益。
世界各国国际经济的发展表明，发展中国家的经济增长离不开政府的大量建设性投入。从我国实情看，政府财政支出中仍需加大建设性投入，但随着市场经济体制的逐步建立，财政建设性支出管理方式亟待改变。
一是改变预算外资金管理方式。预算外资金是国家财政性资金，不是部门和单位的自有资金，必须纳入财政管理。为数可观的土地收益、住房公积金、国有资产性收益以及社会保障基金等等，纳入财政预算管理后，无疑可以增加地方政府投资建设的财力。
二是改变财政建设性支出方式。财政建设性投资要遵循国家和地方产业政策，起调控和引导社会资金投向的作用，同时要坚持有偿原则，对项目投资要跟踪问效，建立必要的责任制度，始终兼顾社会效益和经济效益。
三是改变事业单位财政管理方式，实行收支统管体制。取消原有的三种预算管理形式，在测定事业单位事业发展计划、事业单位收支状况、财政政策和财力水平的基础上，按照“零基预算”原则，确定事业单位定额补助标准，同时将事业单位收入全部纳入单位预算，实行收支统管体制，单位可以按照财政核定的财务收支计划安排支出。推动部分有条件的事业单位逐步走向市场，实现自我发展。
四是改变国有企业财务管理方式。对地方国有企业，财政应逐步减少直至取消经营性亏损补贴，企业财务依法自主管理，只受《会计法》、“两则”和有关法规的规范与约束。财政对企业着重进行法规监管，重点是对接受财政周转金和贴息贷款的企业财务进行监督检查。
（六）建立科学、规范的预算约束机制，强化预算管理。
一是要严格执行《预算法》。目前我国颁布《预算法》对控制财政支出起到了一定的规范作用，但由于各行各业均颁布了不同的法规，在执行过程中各部门从自身利益出发，仅依据本行业法规，致使有法不依、各行其事等现象时有发生，影响了《预算法》的实行。因此，我们必须加强《预算法》的宣传和落实工作，在财政预算执行中，《预算法》是基础性法律，任何部门单位必须执行，财政部门本身应以身作则，贯彻执行《预算法》，使之真正成为财政支出运行中的法律保证。
二是要建立规范、科学的转移支付制度，使财政支出的弹性（随意性）减少到最低限度。财政支出按是否直接购买、投资，分为购买性支出和转移性支出。按其受益级次又可分为中央对地方的转移支付和地方对下级政府的转移支付，如专项拨款等。在财政支出中转移支出是比较有弹性的（在这里主要是政府间的转移支出），把握不好就会造成财政支出缺口。在现实中常常出现“中央拿来一点、地方配套一点”，中央出政策、地方出资金等比较随意性的政策，如果地方不配套部分资金，中央财政就不会资助一部分资金，这使得地方政府常常表现出宁可打乱正常支出计划也要挤点钱的气概来，从而影响了正常的财政支出。要解决这个问题就必须规范转移支付制度特别是中央对地方的转移支出，使转移支付既能发挥中央调节地区经济发展水平的能力，又能使地方财政支出得到优化和控制。
三是要注重地方财政支出运行全过程的控制。财政支出预算的成立、调整、执行和决算，每个环节都存着增减变化的可能性。因此，控制财政支出必须是环环相扣、步步着力的全过程控制。预算成立是支出的起点。编制支出预算应依据本地国民经济和社会事业发展计划，坚持总量平衡的原则，把支出总盘子控制在可用财力的范围以内。在具体编制预算的过程中，要分清主次，有序进行。年初编制的预算，在执行过程中将不可避免地因情况变化或新任务的出现而进行必要的调整（包括追加和追减）。这就要把好预算调整关口，坚持做到：追加预算必须有可靠的财力来源，杜绝赤字追加；对追加项目要审慎论证，减少并努力克服主观随意性；追加审批也要程序化、规范化，防止少数人点头定夺和越权行事。预算执行是支出实现的基本环节。一般地说，支出预算可划分为正常经费预算和专项经费预算。对正常经费使用，要强调计划性，注意均衡供应资金，防止前松后紧、寅吃卯粮，给决算超支留下隐患。对专项经费的使用，一方面应掌握好资金拨付时机。当财政资金供应紧张、调度困难时，应优先支援农业生产、企业挖潜改造等生产性资金和急需解决的事业项目，推迟、延缓或减少非生产性开支项目的资金供应，让有限的财政资金尽可能早地发挥效益。另一方面要鼓励项目单位采用公开招标方式，尽量选择最佳施工（投资）方案，在保时保质保量的前提下最大限度地节省财政投资。支出决算是对支出预算执行结果的总结。要严格按程序认真审核经费的使用效果和节省程度。拒绝接受没有达到预期目标的决算，追踪检查项目开支并追究项目单位责任人员的责任。要通过决算审核和签证，对财政资金的拨款、转拨、使用环节的管理和资金使用效果，做出准确的评价和总结，为指导今后进一步用好财政资金提供有益的经验和可靠的资料依据。
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