对我国新兴煤炭资源型地区经济高速增长现象的思考，本文主要内容关键词为：煤炭资源论文,现象论文,我国论文,地区论文,经济论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
经济增长速度长期滞后的煤炭资源型地区在2001—2004年间人均GDP年均增长率迅速提高至14.8％，高于同期全国13.3％的增长率。同时，在中西部地区迅速崛起的一批新兴煤炭资源型地区(主要分布在晋、陕、蒙、宁、新等地，如山西的忻州、阳泉、晋城，陕西的榆林，内蒙的鄂尔多斯等，这些地区煤炭储量丰富、煤质佳、开采条件好，都是国家规划建设的大型煤炭基地)经济增长速度更高，如鄂尔多斯、榆林、晋城、忻州、阳泉在2001—2004年间人均GDP的增长速度分别高达30.3％、28.9％、17.9％、17.6％、16.4％。新兴煤炭资源地区经济高速增长及高增长背后存在的问题引起了人们的关注和思考。
一、新兴煤炭资源型地区经济高速增长的背景
煤炭资源的开发促进煤炭资源型地区经济增长有两条路径：一是煤炭资源就地直接作为生产要素进入生产，使生产可能性边界扩张；二是通过直接向区域外输送煤炭获取收益，并带动运输等相关产业发展，从而促进经济增长。我国新兴煤炭资源型地区主要分布在晋、陕、蒙、宁、新等地，经济基础落后，主要依赖于输出原煤和电力等上游产品获取收益。从直观上看，遵循这一路径的增长速度取决于煤炭价格、产量以及收益在中央、省(自治区)和煤炭资源开发地区的分配，因而新兴煤炭资源型地区的经济增长和我国的宏观经济背景、煤炭资源管理体制、世界能源价格的走向紧密相关。促进煤炭资源型地区经济增长速度的提高，特别是新兴煤炭资源型地区经济迅速增长的背景可以概括为：天时——我国重化工业时代的到来、煤炭资源管理体制市场化改革的深化、国际能源价格持续攀升；地利——新兴资源型地区资源优势和“新兴”优势。
1、我国重化工业时代到来引发的能源紧张使得煤炭资源型地区赶上了前所未有的发展机遇
进入21世纪以来，我国经历了向重工业化迈进的重要转折点，重化工业在工业增加值中的比重逐年上升，2001—2004年分别达到60.6％、62.6％、65％、68％，原来依靠轻工业、一般加工业的地区，如广东、江苏、浙江都出现了明显的重化工业增长势头。建材、冶金、钢铁、电解铝等高耗能产业的迅速扩张造成煤电油运全面紧张，“电荒”以及背后的“煤荒”从东部沿海一直蔓延至全国。由于我国富煤、少油、缺气的国情，巨大的需求缺口引起了国家对煤炭资源开发的加倍重视，加大投入建设13个亿吨级的大型煤炭基地。大量的资本投入到相关的新兴煤炭资源型地区，再加上煤炭工业产值及相关产业产值的提高，有效地促进了这些地区经济迅速增长。
2、市场化的体制改革、尤其是煤炭资源管理体制改革的深化为新兴煤炭资源型城市实现迅速增长提供了良好的制度背景
(1)《矿产资源法》(1996)的修正安排了探矿权、采矿权交易制度，资源产权的可交易行为对于资源型地区来说是对其发展非常有利的外部条件。
(2)煤炭价格市场化程度的不断提高，在运行了10多年的煤炭价格双轨制后，随着电煤价格的进一步放开，最终将形成市场化的煤炭价格定价体系，真正体现煤炭资源的价值。定价机制的市场化改革，避免了因计划价格过低形成剪刀差而导致资源型城市在资源输出过程中受损。
(3)在煤炭资源开发的利益分配上，从税费结构来看，返还力度加大，为地方实现经济增长提供了必要的资本积累。
(4)不容忽视的是，20多年的市场化改革造就了大批极为活跃的微观市场主体，它们充分利用了资源开发的市场机会，成为推动新兴资源型城市经济迅速增长的重要主体。
3、国际能源价格持续攀升是造成我国煤炭价格与需求量上升的重要国际经济环境
2000年以来，我国原油价格开始与国际价格接轨，国际原油价格的持续上涨对我国能源的价格和消费结构形成了一定的冲击。作为石油的非完全替代品，根据微观经济学原理，煤炭的需求量随着国际石油价格的走高而增加。这种替代效应引起的需求增加拉动了煤炭价格的上涨和供给的增加，直接表现为煤炭工业产值的增加和经济的增长。
4、新兴煤炭资源型城市的快速增长还有赖于其自身的优势——“地利”
(1)这些地区煤炭资源储量丰富、煤质佳、开采条件好，如鄂尔多斯市煤炭探明储量不仅丰富，而且具有地质构造简单、埋藏浅、煤层厚、低瓦斯、易开采等特点，是优质的动力煤和化工煤。
(2)新兴煤炭资源型城市很少受到传统煤炭资源型城市所受的体制束缚和困扰，较之传统的资源型城市，他们往往有更活跃的微观主体和更宽松的发展环境。
(3)这些地区原先的经济基础较差，如鄂尔多斯、榆林、忻州、吕梁等地区有大量国家级贫困县，基数较小，因而一个相对于发达地区而言并不大的增量就会引起较高的增长率。
二、新兴煤炭资源型地区经济增长过程中所面临的挑战
1、新兴煤炭资源型地区投资环境欠佳，资源收益外流
(1)新兴煤炭资源型地区的投资环境不容乐观。自然环境不佳是这些地区面临的首要问题，如晋陕蒙交界地带是目前新兴煤炭资源型地区的集中分布地带，但该地带属干旱、半干旱气候，风蚀水蚀地貌交错，地表物质松散，植被稀疏脆弱，特别是水资源的短缺，直接限制了大规模的工业开发。由于早期开发不注重环境保护以及近几年过于追求短期利益，在煤炭资源的开发利用过程中出现了严重的生态破坏情况，使得原先脆弱的生态环境雪上加霜。其次，从国家的区域政策角度来看，这些地区因其较弱的自然环境承载力而可能被确定为限制开发区，则将更多从环境保护的角度出发去发展这些地区。能源工业的发展将直接受国家的区域政策所限。第三，从投资软环境的角度来看，煤炭资源开放过程中的政府官员寻租行为是不容忽视的，官商勾结对投资环境的优化和整个地区的稳定和发展产生了极为不利的影响。
(2)不容乐观的投资环境不仅难以吸引外部资金进入，也迫使本地投资者将资金转移至其他地区寻觅投资机会。为寻求舒适的生活空间和消费场所，煤炭资源型地区一些富裕的人群将资金转移至环境较好和城市化水平较高的地区。据报道，每年仅房地产购买一项，山西省外流资金就在100亿元以上。这就形成了一方面政府花大力气、高成本地从外面引资，另一方面本地富豪却不断地对外转移资金的奇特现象。
2、新兴煤炭资源型地区的经济增长能否持续稳定
目前新兴煤炭资源型地区的经济增长主要依赖于煤炭行业，且集中于煤炭采选与发电，产业链条较短。即使近年来发展势头很好的鄂尔多斯市，也明显地呈现这一特征：原煤绝大部分外运销售，2003年外销原煤5838万吨，占原煤产量的72％；五大主导产业除了羊绒之外，其他都直接间接与煤相关，2005年1—7月，与煤炭行业相关的五大行业对该市规模以上工业增长的贡献率达84.1％，其中煤炭采选、电力、建材的贡献率分别为47％、11.2％和8.8％。而这一类产业对不可再生的煤炭资源依赖性很大，直接决定了其发展的不可持续性。而且，新型煤炭资源型地区对这些产业的过度依赖，容易受波动频繁的能源市场的影响，导致经济增长的波动。另外，有学者研究表明煤炭采选业、电力等部门的前向连锁效果大，而后向连锁效果小，但炼焦、煤制品等原煤深加工的后向连锁效果明显大于煤炭采选业，后向连锁效果对地区经济增长的带动作用更为明显。因此，在开发初期，由于新型煤炭资源型地区原先的基数较低，容易形成较高的经济增长率，但如果目前的产业结构不调整，仅仅依赖于煤炭开发带动经济进一步增长的后劲肯定不足。所以，如何实现主导产业的升级与更替是所有新兴资源型地区实现经济稳定持续增长的关键。
但是，目前新兴煤炭资源型地区仍有可能陷入困扰传统资源型地区发展的产业低级化恶性循环的怪圈。因为较之传统煤炭资源型地区，尽管这些地区从煤炭资源开发中获得的收益无论是比例上还是水平上都要高得多，但是，一方面，如上文所述，在这些收益转化为资本积累的过程中受到投资环境不佳的制约；另一方面，由于目前煤炭资源价格不断上涨和煤炭资源产业的繁荣，出于对短期利益的追求，大量资本、劳动力等生产要素投入到这一行业。而后一个原因则将导致新兴资源型地区对煤炭行业的更深依赖。值得注意的是，煤炭资源产业繁荣对资本的吸引以及在这个过程中出现的大量短期行为，导致了对其他部门、乃至本部门的人力资本和技术研发投入产生挤出效应；同时，资源产业繁荣期间容易形成丰厚的资源租金，大量有能力的人在寻租方面投入更多的精力，减少了生产性的投入。根据中国煤炭工业协会统计与信息部的分析，2003年全行业新产品产值1.16亿元，比2002年下降50.33％，2004年1—2月全行业新产品产值仅0.19亿元。而研发投入、人力资本恰恰是一个地区经济长期增长的动力。
3、新兴煤炭资源型地区经济高速增长是否惠及当地人民
经济增长只是手段，经济增长的目的是为了满足人民不断提高的物质产品与精神产品的需要。经济增长是人民收入水平提高的前提条件，但不是充分条件，而且经济增长不能确保收入分配的平等性。关于新兴煤炭资源型地区经济增长问题的讨论，当地人民是否从中受益是一个热点话题，也是这些地区所面临的最关键的挑战。
(1)新兴煤炭资源型地区经济高速增长是否提高了当地人民的收入水平？从图1可见，一些主要的新兴煤炭资源型地区在2000—2004年间，除晋城外，无论是城镇居民可支配收入还是农民人均纯收入的增长速度都大大高于我国同期的平均水平；同时，人民收入水平与原煤产量的变动趋势基本吻合。因此，高速的经济增长的确提高了当地人民的人均收入水平。但是从收入水平的提高速度来看，仍低于经济增长的水平，如鄂尔多斯市，人均收入水平的提高不到经济增长速度的一半，这也表明新兴煤炭资源型地区相当一部分经济增长的收益外流了。
(2)这些地区收入差距问题也很受关注。在城镇居民可支配收入的构成中，工薪收入基本占70％以上，从鄂尔多斯市分行业工资水平来看，采掘业与电力、煤气行业的平均工资水平分别名列第三和第一，1995—2003年，采掘业、电力及煤气行业职工平均工资年均增长速度分别为15.0％和17.0％，都快于平均水平，而在绝对额上，制造业职工的平均工资与这两个行业的差距分别从1708元和2684元增加到7628元和13351元，行业间的收入差距扩大。从农村居民的收入构成来看，矿区农民工资性收入比重大幅提高，根据笔者在鄂尔多斯准格尔旗的实地调研，基尼系数较小的工资性收入平抑了农户收入差距，但是不断提高的非农经营性收入将会扩大农户的收入差距。而且，由于这些地区长期处于不发达状态，存在大量贫困人口，矿区与非矿区的收入差距也在扩大，以至于有媒体惊呼极富极贫的“哑铃状”贫富分化。此外，从图1也可以看出，城乡居民的收入差距在扩大，尤其是山西的晋城、阳泉、忻州、吕梁城乡居民收入的增长速度差距超过全国，只有榆林、鄂尔多斯两地城乡居民差距的扩大速度低于全国的平均水平。因此，如何抑制收入差距，使经济增长惠及最广大的人民群众是当地亟待解决的问题。
(3)“县富民穷”的现象十分突出，如2004年，鄂尔多斯、阳泉、晋城的人均财政收入分别为全国平均水平的3.2倍、2.17倍、2.35倍，而城镇居民的可支配收入则仅为全国平均水平的93％、86％、85％。如何协调好政府收入水平增加与居民收入水平提高，也是新兴煤炭资源型地区面临的挑战。
三、相关政策建议
1、统筹规划，做好新兴煤炭资源型地区内部的功能区划，营建良好的投资环境，将资源开发的收益顺利有效地转化为当地投资，充分发挥乘数效应，促进当地经济全面增长
(1)明确禁止开发区和限制开发区，切实保护好本地区脆弱的生态环境。良好的生态环境本身也是投资环境的重要组成部分；而且正如厉以宁教授所提出的“环境是我们与子孙后代共享的，资源是我们与子孙后代共有的”，良好的生态环境也是实现可持续发展的必然要求。
(2)根据有关自然条件、生态环境、经济基础等指标体系，慎重选择好重点开发区，集中力量营建良好的投资环境。一是利用经济高速增长所带来的财政收入加大对基础设施等硬环境的投入，改变由于过去落后的发展水平所导致的落后的基础设施条件；二是在自愿有序的前提下促进本地区人口在重点开发区的集聚，在缓减禁止开发区与限制开发区人口压力的同时，有利于重点开发区发挥集聚的规模优势；三是利用国家对重点开发区可能给予的各项扶持政策，积极鼓励企业和个人在重点开发区投资设厂，特别是对于一些非煤产业给予一定的优惠政策。
(3)强化地方政府的服务意识，进一步规范政务行为、执法行为，深化审批制度的改革，提高地方政府的行政效率和服务水平，切实营造一个亲商、扶商、安商、富商的良好氛围，创建一个良好的投资软环境。
此外，虽然从长远来看，必须利用优越的投资环境这种市场手段来留住煤炭资源开发的收益，但是，改善投资环境的努力很难在短时间内见效。同时，在煤炭价格在向“价值”回归性的上升过程中，很多煤炭资源开发者没有承担本应承担的开发成本，如开发所导致的环境污染、生态破坏等社会成本仍由地方政府和当地民众承担。目前这些地区政府正在尝试多种方法来实现企业责任的“归位”，如“一矿一企，治理一山一沟”等措施，以及神华集团神东公司倡导的“产环保煤炭、建绿色矿区”等理念。笔者认为，这种方式出发点比较好，但是缺乏一定的规范，可能会衍生乱收费等现象，且直接影响投资环境的改善。所以，国家和地方有关部门应该尽快出台相关政策规范资源管理体制，以规范的形式对吨煤征收一定的“补偿费”，要切实把煤炭资源的消耗机会成本、环境污染成本和安全及人民生活水平提高等外部成本统筹考虑进去，并规定这种经费的使用方向，专款专用，如环境治理、煤炭深加工的研发补助、非煤产业的补贴等，一方面使资源开发者承担起应该承担的责任，另一方面将资源收益引导到有利于地方发展的投入中去。
2、积极吸引资金、技术、人才、管理的要素，促进产业结构升级和产业结构的合理化，实现新兴煤炭资源型地区经济的可持续增长
(1)从产业的前向联系出发，因地制宜地发展煤炭深加工行业，积极培育各具特色的煤炭资源深加工产业集群；从产业的后向联系出发，有条件的区域可以发展煤炭采选设备的生产，形成具有竞争优势的设备生产基地。煤炭深加工产品、采选设备生产往往具有较强的前后向产业关联效应，一旦这种产业关联效应通过产业集群的形式本地化后，可以将资源的比较优势转化为竞争优势，且具有较强的地理黏性，保持经济增长的可持续性。通过建立工业园区等形式，为相关企业的集聚提供必要的基础设施和管理组织保障，但一定要注意培养园区内企业间的产业关联。根据本地的实际情况，发展多种形式的集群模式，如鄂尔多斯可以依靠神华集团强大的资金、人才、技术、组织资源条件，发展大企业主导型的煤炭深加工行业产业集群；而在以中小企业为主的地区，通过市场细分，由中小企业间的竞争与协作，发展煤炭深加工或者采选设备行业中的一些市场细分产品，政府在这一过程中要加大对这种细分产品的研发投入，出台吸引相关人才的优惠政策。
(2)积极推进煤炭工业的循环经济模式建设，形成环境友好型的经济增长之路。如上文所述，新兴煤炭资源型地区生态环境比较脆弱，即使是局部重点开发区，也很容易因为开发不当而导致退化为限制开发区。因此，这些地区应当遵循“环境友好”、“资源节约”、“科技创新”的原则，构建一个从煤炭采掘、加工到废弃物利用的循环经济模式，政府适当给予废弃物利用产业一定的补助。
(3)扶持有发展前途的非煤接续产业，实现新兴煤炭资源型地区的经济可持续发展。不可再生的煤炭资源最终肯定会耗竭，而重点开发区已有一定规模的人口、产业的聚集，很难整体外迁，因此，要吸取一些已枯竭城市的教训，遵循市场导向、经济效益、科技进步、发挥优势、环境保护、产业相关、产业协调等原则，根据各地实际情况发展节能综合利用型、自我服务型等非煤产业。
3、通过多种方式提高人民的收入水平，尽可能避免贫富差距的进一步扩大，让经济增长惠及民众，在“地区繁荣”的同时实现“人民富裕”
(1)不断提高本地居民的就业水平，尤其是农村居民的非农就业水平。由于劳动力市场、尤其是农村劳动力市场仍不够成熟，需要政府的适当介入，在企业劳动需求与居民劳动供给之间构建通畅的信息交往网络。企业可以与地方政府协商，提供企业所需的工人以及应该具备的素质、技能，这样，地方政府可以有针对性对未就业人员进行技能培训，避免出现流于形式的劳动力培训，形成企业与政府、政府与农民、农民与企业的三角关系，在这个过程中充分发挥不同主体之间的比较优势，降低交易费用，提高交易效率。在一些矿区可以“矿村党支部”的形式尝试村企共建党支部，为村民与煤炭企业之间定期的交流与协调提供了组织机构和空间，也有助于就业机会的增加。
(2)通过多种手段调节收入分配，避免收入差距扩大。一是提高低收入群体的收入，政府在对未就业人员进行培训时，要向剩余劳动力较多、收入较低的农户倾斜，可以向他们发放一定数额的培训代金券，这对于困难家庭参与就业和从煤炭资源开发中享受到更多的福利有很大的帮助。二是进一步完善社会保障体系，尤其是一些年龄较大的矿区失地农民，由于他们参与非农就业的机会较少，通过建立社会保障体系，使之老有所养。三是完善个税征管机制，避免高收入群体偷税漏税；规范政府行为，建立高效廉洁的政府，坚决打击非法收入，杜绝权力寻租现象。四是积极鼓励企业肩负起企业社会责任，鼓励高收入群体进行社会捐赠，发展社会公益、慈善事业。
(3)关注新兴煤炭资源地区内部区域差异问题，使民众享受均等化的公共服务。在这些地区中，产煤区与非产煤区，重点开发区与限制、禁止开发区之间的区域差异问题比较突出。健全互助机制，产煤区和重点开发区要采取对口支援、社会援助等方式帮扶非产煤区和限制、禁止开发区；健全扶持机制，各级政府要增加对限制、禁止开发区用于公共服务和生态环境补偿的财政转移支付，重点支持非产煤区、限制、禁止开发区公共服务设施建设和生态环境保护，逐步使当地居民享有均等化的基本公共服务，并引导限制开发区域和禁止开发区域的人口自愿平稳有序地转移到重点开发区域。