完善我国行政事业单位国库集中支付制度的思考_国库集中支付论文

完善我国行政事业单位国库集中支付制度的思考_国库集中支付论文

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自1998年以来,我国在公共财政框架下进行了预算管理制度的4项改革,即编制部门预算,实行政府采购、建立国库单一账户和深化收支两条线改革。这些重大措施对财政机关、行政机关和事业单位都提出了新的要求,对加强我国财政资金管理、推进财政体制改革具有重要作用。特别是从2005年1月1日起,江苏省许多单位正式推行国库集中支付制度,经过一年多来的运转,工作进展顺利,并取得了初步成效。但在国库集中支付运行过程中还存在诸多方面的问题,值得我们进一步探讨。

一、行政事业单位推行国库集中支付制度的意义

所谓国库集中支付制度就是对从预算分配到资金拨付、资金使用、银行清算,直至资金到达商品和劳务供应者账户全过程的监控制度。其基本含义是:财政部门在中央银行设立一个统一的银行账户,各单位的预算资金统一在该账户下设立的分类账户中集中管理;预算资金不再拨付给各单位分散保存;各单位可根据自己履行职能的需要,在批准的预算项目和额度内自行决定购买何种商品和劳务,但支付款项要由财政部门来进行;除特殊用途外,资金都要通过国库直接支付给商品和劳务供应者。[1]

在改革前的国库管理体制下,财政性资金的征缴拨付主要是通过征收机关和预算单位设立多重账户分散进行的。它有3个明显缺陷:一是重复和分散设置账户,导致财政收支活动透明度差,不利于对其实施有效管理和全面监督,为截留、挤占、挪用资金及腐败现象的产生提供了滋生空间。二是由于过渡性账户的大量存在,使财政收入入库时间延滞,收入退库不规范,财政支出环节多,层层转拨,财政性资金大量停滞在征收环节和预算单位的账户上,降低了资金使用效率。三是财政收支信息的反馈十分迟缓,难以为预算编制、预算执行情况分析提供准确、及时的信息,各级政府无法及时掌握财政收支执行情况,也难以及时调控宏观经济。当前实行的国库集中支付制度,是将所有的财政收入直接缴入国库,所有的财政支出直接支付到收款人,取消征收机关收入过渡账户和预算单位现有的各种账户,重建一套完整的国库单一账户体系。实行集中支付,虽然不改变各部门、各单位的支出权限,但其作用在于建立预算执行的监督管理机制。财政部门掌握资金支付权,可以根据资金的使用是否符合预算的规定而决定是否给予支付;将资金直接支付给商品和劳务供应者而不再通过任何中间环节,可以掌握每笔资金的最终去向。因此,实行国库集中支付制度改革,是从源头、体制、机制上预防和治理腐败的治本之策,对加强财政资金管理、提高资金使用效率和推进财政体制改革具有显著的现实意义。

1.实行国库集中支付,强化了财政预算的执行

实行国库集中支付后,将政府过去的事后监督变为事前和事中监督,由支出预算总额控制变为逐笔支出的控制,使各项支出控制在单位预算范围之内,并能严格按预算执行,从而减少预算执行的随意性,强化了预算的严肃性和有效性。

2.实行国库集中支付,提高了财政资金的使用效率

实行国库集中支付后,预算支出所需资金由财政账户直接拨付,减少了中间环节,使预算资金到位及时,从而有效地降低资金划拨支付成本,提高了预算资金的使用效率。同时也改变了资金由预算单位层层转拨、环节多、在途时间长、工作效率低下的局面。既有利于财政对资金加强统一调度和管理,增强财政宏观调控能力,又能有效降低资金划拨支付成本,提高财政资金的使用效益和效率。

3.实行国库集中支付,防范了腐败现象的产生

实行国库集中支付制度后,财政部门内部实行预算的编制、执行、监督相对分开,从机制上防止徇私舞弊。财政预算部门、支出单位、财政国库支付部门、代理银行等多方形成相互制约、相互监督的有机体,有利于加强对财政支出全过程的监督和管理,杜绝不合理支出,有效地防止利用财政资金谋取私利等腐败现象的发生。此外,部门预算还强化了预算单位建立“先有预算,后有支出”及有多少钱办多少事的观念和办事原则。

4.实行国库集中支付,确保了财政资金的安全

实行国库集中支付制度前,由于财政资金拨入预算单位银行账户,预算单位就存在挤占、挪用和截留财政资金的可能,同时也存在用财政的资金对外投资或融资的可能,即用国家的钱,取得投资收益或赚取银行的利息,在一定程度上增加了国家的财政负担。如果由于投资失误,就会造成财政资金的损失。实行国库集中支付制度后,财政资金不拨入单位银行账户,这不仅可以降低财政资金运行成本,而且还可能有效地防止单位挤占、挪用和截留财政资金,确保财政资金的安全。

二、行政事业单位实行国库集中支付制度尚需解决的问题

(一)国库集中支付制度内在的缺陷

1.现金管理存在风险。财政国库管理制度资金支付管理办法规定,预算单位零余额账户可以提取现金。笔者以为在执行中存在两个问题:一是对预算单位现金提取的数额和频率没有规定,可能导致大量的现金从行政事业单位零余额账户中提出。二是行政事业单位提取现金,如何存储,如何使用,开户银行、财政部门难以监督,从动态监控情况看,现金管理的漏洞很大,隐藏很大的风险。

2.财政直接支付存在潜在风险。所谓财政直接支付,是指预算单位提出用款申请,按照规定程序经财政部门核定后,由财政部门向中国人民银行和代理的商业银行分别签发财政直接支付指令,代理银行根据支付指令通过国库单一账户体系,将资金直接支付到商品(劳务)的供应商或用款单位,并于营业当日与中国人民银行清算,完成财政直接支付活动。[3]在上述支付过程中,笔者以为存在以下潜在风险:一是行政事业单位或其有关人员伪造虚假收款人、提供虚假收款人账户;二是伪造、变造或提供虚假合同;三是伪造、变造或提供虚假用款申请。一旦违规行为得逞,财政资金就通过国库单一账户体系直接转移到非法“收款人”账下。

3.财政授权支付存在潜在风险。所谓财政授权支付,是指预算单位根据财政部门下达的财政资金授权支付额度,由预算单位向代理银行签发财政授权支付指令,代理银行根据支付指令通过国库单一账户体系,将资金直接支付到商品(劳务)的供应商或用款单位,并于营业当日与中国人民银行清算,完成财政授权支付活动。[3]上述支付过程中,笔者以为同样存在可能的潜在风险:一是预算单位及其有关人员提供虚假收款人账户,骗取或转移财政性资金;二是预算单位及其有关人员与基层代理银行及其有关人员合谋骗取或转移财政性资金;三是基层代理银行及其有关人员违规转移财政性资金。

4.会计核算体系不健全。从技术上讲,国库集中支付制度还没有形成一套完整的会计核算体系,年终对结余资金的处理缺乏具体规定。如据笔者所了解,江苏省有些单位在2005年年底对本年度的用款结余问题上,按上级通知要求对本年度的用款额度全部用完,否则将按预算科目余额一定的比例收回,因此出现所有预算单位大量用款的现象。待各预算单位的用款额度快用完时,上级又出台新的规定:“用款余额可以继续留到下年用,账务处理统一按现行规定的办法。”对年终结余的处理缺乏相对的稳定性,易造成会计核算的混乱。

(二)国库集中支付制度外在条件的局限

1.用款计划的批复与用款时间脱节。由于国库集中支付制度刚刚试行,用款计划批复还没有完全满足实际资金使用要求,在实际工作中往往出现垫支支付,但根据国库集中支付制度有关规定,垫支支付没有合适的归还途径,这对业务开展和单位正常运转产生了较大影响。

2.基层代理银行相关人员业务水平有待提高。经过一年多的国库集中支付运行,笔者发现基层代理银行相关人员对国库集中支付运作程序了解甚少或不了解,给预算单位的工作带来了很大的不便。例如,财政直接支付的入账通知书是预算单位非常重要的原始凭证,但基层代理银行对入账通知书经常不能及时打印,甚至出现无法打印入账通知书的现象。

3.国库集中支付的科目名称与行政事业单位会计科目存在差异。目前,国库集中支付中的科目名称与现行行政事业单位所执行的会计科目不完全相同,这就造成了支出用途的混乱。例如,国库集中支付有特殊性核定项目科目,但行政事业单位所执行的会计科目中没有此科目,容易造成执行这一用款额度时,各单位根据本单位的用款需求随意支出,无法统一口径。

4.财会人员综合素质亟待提高。目前,行政事业单位的财会人员素质一般,实行国库集中支付制度后,会计核算、支付方式等发生很大的变化,要求有更多综合素质高、政策水平好的财会人员与之配套,财会队伍的培养迫在眉睫。

三、完善行政事业单位国库集中支付制度的政策建议

适应新形势发展的需要,完善我国行政事业单位国库集中支付制度,笔者以为当务之急应做好以下方面的工作:

(一)创建良好的外部环境,保障国库集中支付制度的顺利实施

1.健全国库集中支付制度体系,为改革提供制度保障。针对改革过程中出现的新情况和新问题,国家财政部门应尽快制定并完善相应的政策、法规,且制度的出台应相对稳定,不应在短时间出现明显不同的规定,这样不利于基层预算单位推行国库集中支付工作。因此建议财政部门应尽快形成一个相对稳定且完善的国库集中支付制度体系。

2.建立健全财政国库集中支付监督制约机制,防止行政事业单位风险支出。[4]财政部门应紧紧围绕国库集中支付制度改革,借鉴和运用国际经验,建立以财政资金支付实时监控为中心,以现代信息网络技术为支撑,以国库集中支付系统和动态监控系统为手段,以内控管理和外部监督制度为基础,综合运用多种监管方式,强化财政事前事中监督的财政国库动态监控体系,保证预算执行的科学化、规范化、透明化,防止行政事业单位风险支出。

3.加强与协作单位的联系与沟通,促进行政事业单位国库集中支付改革。在改革运行中,有时会出现基层垂直管理单位“无人管”的现象,例如,基层银行的相关人员由于没有经过上级部门的培训学习,导致他们对垂直管理单位的国库集中支付业务不熟悉,造成这些单位在实行国库集中支付改革中的诸多不便。因此,财政部门应加强与代理银行的联系与沟通,全力配合各基层单位开展国库管理改革的工作,特别是垂直管理的基层单位。

4.加大对行政事业单位人员的培训力度。国库集中支付改革的过程,就是各行政事业单位人员学习、执行新制度、新规定的过程。财政部作为此项改革的推行者,应加大对各行政事业单位相关人员的培训及学习力度,使相关人员掌握新的业务知识,从而保证改革进程的顺利实施。

(二)改善内部环境,促进国库集中支付制度的顺利执行

1.单位领导应重视和支持国库集中支付制度的改革。各行政事业单位的领导是推行国库集中支付制度改革的关键人物之一,他们的重视程度直接影响到其单位国库集中支付制度改革的进展程度。单位领导应积极参加国库集中支付制度的培训学习,才能在新形势下正确决策单位资金的运转工作。同时,国库集中支付制度改革关系到单位资金能否正常运转,也关系到每个职工的切身利益,单位领导要在本单位大力宣传国库管理改革的重要性。

2.科学编制部门预算,为国库集中支付改革提供准确依据。在新的国库集中支付方式下,财政部门对行政事业预算单位科学编制部门预算,强化预算约束,加强支出管理等提出了新的要求。为了能使资金顺畅拨付到预算单位,要求各行政事业单位一定要编准、编实预算,以确保国库集中支付流程顺利进行。为此,笔者认为部门预算编制应做好以下几方面工作:

(1)狠抓基础工作,努力提高部门预算编制质量。基础性资料的真实性、准确性直接关系到预算编制质量,单位基础数据的准确与否不仅影响定额测算,而且还直接关系到单位能否保持正常运转,各行政事业预算单位应扎扎实实做好人员、资产状况等基础数据的核实上报。

(2)实事求是,编报各项收入预算。科学合理地预测收入,特别是行政事业性收费收入,是编制好部门预算的前提条件之一,也是合理安排支出的关键,各部门、各单位要按国家有关政策规定,认真预测各项收入,编制各项收入预算计划,不得故意隐瞒不报、少报、漏报,人为压减收入。

(3)统筹兼顾,加强项目支出预算的论证。[5]各行政事业预算单位在编制项目支出时,一定要结合各单位中长期发展规划,对项目支出预算早作研究、早作规划,做到心中有数。对所申报的项目必须按规定要求进行充分论证,提出切实可行的实施方案,分轻重缓急,合理排序。如果项目支出预算编制不准确,国库集中支付便无法执行。

3.提高会计人员的综合素质和业务水平。国库集中支付制度改革对于预算单位的会计人员来说,是一项新的工作任务,如何做好这项工作是每个会计人员所面临的挑战。为此,会计人员应积极主动地参加相关知识的培训学习,及时掌握国库集中支付改革出台的新规定,尤其应加强对国库集中网上支付的学习。目前所有资金的提取、转账交易都在网络上进行,因此,会计人员必须熟练掌握有关计算机网络的知识以适应国库管理改革的需要。

4.加强单位系统内国库集中支付审计工作。随着国库集中支付改革工作的开展,内部审计工作也要适应新形势,笔者以为内部审计工作应重点关注以下内容:

(1)审计人员应关注国家财政预算管理体制改革动向,及时了解和学习有关国库改革的政策、文件规定。自国库支付改革以来,财政部相继颁布了多项相关文件和规定,情况也在不断变化,对于每一项出台的改革措施,内部审计人员都应认真学习、掌握,对各种制度、新要求应了然于胸,吃透政策精神,思考政策对被审计单位的财务管理、会计核算产生什么影响,审计方法和应对策略做何改变。只有这样,预算执行审计工作才能处于主动地位。

(2)审计人员应重点关注单位收入来源,从源头上保证各项收入的合法性。收入是预算单位各项经济活动的资金来源,因此,内部审计人员要特别注重各项收入的合法性,警惕预算单位非法敛财。如,其他收入一般编入部门预算,很容易被预算单位用来“藏污纳垢”,将乱收费、乱罚款、乱摊派等获取的非法收入以及一些不易辨别和确认的收入记入其他收入。内审人员要给予关注,严格审查各项收入的合法、合理性,以有效地提高预算执行审计工作的质量和效果,保证国库集中支付改革的顺利进行。

(3)审计人员还应重点关注财政资金支出的真实性,保证各项支出的合法性。实行国库集中支付后,部门的财政资金被管得“死”了,问题将会更加隐蔽。审计人员应注重纵深审计,利用各级国库信息优势,从国库部门掌握第一手资料,沿着财政资金走向,对各个环节进行审计,应追溯到财政资金的最终受益者和商品、劳务提供者,审查合同的合法性,落实支出是否真实,密切注意有无与预算单位共同串通舞弊、套取财政资金的问题,这样才能更有效地监督财政资金支出的合法、合规性。

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