全国社保基金投融资策略研究——爱尔兰模式的解读与借鉴，本文主要内容关键词为：爱尔兰论文,社保基金论文,投融资论文,策略论文,模式论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
全国社会保障基金(下称全国社保基金)是专指经由中央财政预算拨入、或由国有股减持划入的变现资金或股权、或经国务院批准的其他方式筹集的资金及其投资收益所形成的基金。该基金于2000年9月由国务院决定、中央财政首期投入200亿元资金而设立[1]。初衷主要是为应对老龄化高峰期社会养老保险支付缺口需要。
根据2003年中国人口与发展研究中心预测，到2050年，我国60岁和65岁以上的老年人口数将分别达到4.5亿和3.36亿，占总人口的32.7％和24.4％。这意味着每3个中国人中就有1人在60岁以上，每4个人中就有1人在65岁以上[2]。中国当前养老基金支付能力有较大缺口：首先，原有的现收现付制度下没有形成基金积累；其次，由旧制度向新制度(统账结合)转化中显性化隐性养老金负债并没有做出妥善的解决方案；第三，各地所暴露出或依旧掩伏着的养老基金被侵占或挪用等现象，都对制度体系的将来支付能力提出了严峻挑战。截至2006年底，全国社保基金权益总额是2724.16亿元，而2006年当年中央财政和各地地方财政的预算拨入资金就达到了1745亿元[3]。面对如此急剧增大的收支缺口，当前全国社保基金无论是积累总额还是积累速度，都已显得严重滞后。
爱尔兰国民养老储备基金(下称NPRF)与我国全国社保基金几乎同期设立，并且二者设立之初在设立背景、历史使命、机构设置、筹资渠道等方面极为相似。但经过近6年的市场化运营之后，爱尔兰基金成效极为显著：筹资稳定，投资有效，基金积累稳步上升。因此，通过借鉴爱尔兰国民养老储备基金的成功经验，可以为改进和完善我国全国社保基金管理运营提供有益良策。
一、爱尔兰国民养老储备基金的投融资策略分析
NPRF是根据《国民养老储备基金法》(下称《储备基金法》)于2001年4月正式设立的。之后，基金在其主管机构国民养老储备基金委员会的指导下，进行了一系列的筹资、投资改进。
(一)基金筹集模式
爱尔兰NPRF融资渠道主要包括：一是一次性从“爱尔兰电信”私有化收益中转移的财政划拨款项：二是2055年之前每年财政转移支付相当于当年GNPI％的预筹基金：三是基金自身的投资运营收益。根据爱尔兰国民储备基金委员会公告，基金在刚设立的2001年4月2日为7.2百万欧元，到2006年底为18.8百万欧元。其总体资产所占GDP的比例将由2005年的8％逐年上升到2040年的28.3％，之后随着支出而逐年下降，到2050年基本为21.9％[4]。
(二)投资管理模式
为了获得长期的最优投资回报，根据基金的投资特点和国民储备基金的历史使命，爱尔兰制定了适合不同阶段的差异性投资策略。
第一阶段(2001～2025年)：为基金的纯粹积累增加阶段。根据《储备基金法》规定，基金规模随着每年各种筹资资金的注入和投资收益的积累而不断增大，但不得提取使用。
委员会于2001年制定的NPRF初始投资策略。其资产配置方案为：80％投资于股票和其他实物资产，20％投资于债券。并且，为了防止政府通过借用养老金来扩大政府消费，《储备基金法》明确规定禁止NPRF投资于国内政府债券。
2003年，NPRF委员会根据投资效果评估，对原有的投资渠道进行了拓宽，拟定了NPRF中期投资策略。其2004～2009资产配置目标规划，见表1。
第二阶段(2025～2055年)：这期间NPRF应根据规定每年从中提取一定比例用于发放退休金，用来缓解养老金支出压力。此时，NPRF应适当注重流动性，投资应更注重于短期投资，适当降低长期投资的比例。
第三阶段(2055～2070年)：2055年之后，中央财政将停止向NPRF划拨资金，此时NPRF应随着支出而规模日渐萎缩，根据养老金精算，NPRF将在2070年退出国内市场[5]。
二、中爱两国关于养老储备基金投融资策略的比较分析
我国全国社保基金在设立背景、使命、机构等方面都与爱尔兰NPRF具有极大相似性，但二者的运营成效却有明显的差距。究其原因，关键在于筹资、投资环节问题。
(一)筹资模式比较分析
根据《全国社会保障基金投资管理暂行办法》(下称《暂行办法》)规定，全国社保基金的资金来源主要包括：中央财政预算拨款、国有股减持划入的资金及股权资产、国务院批准的其他筹资资金以及基金的投资收益部分。截至2006年底，全国社会保障基金的权益总额是2724.16亿元，其中财政净拨入为2341.58亿元，约占85.96％，其他几种资金来源所占比重则相对较少。从这几年的执行情况看，财政预算拨款很不稳定(见表2)。
与爱尔兰NPRF的资金来源相比，我国的全国社保基金虽然在资金来源渠道方面与爱尔兰很相似，但在资金筹集的稳定性方面，却远远不及爱尔兰的NPRF。究其原因，主要是国家财政部门缺乏一个完备的扩充社保基金的长期规划。就我国养老基金的缺口现状及将来的发展趋势而言，我国更应当加快全国社会保障基金的积累速度和发展速度。
(二)投资模式比较分析
根据我国《暂行办法》规定，全国社保基金投资范围限于银行存款、买卖国债和其他具有良好流动性的金融工具，包括上市流通的证券投资基金、股票、信用等级在投资级以上的企业债、金融债等有价证券。其中，银行存款比例不得低于10％，银行存款和国债的总比例不得低于50％；企业债、金融债投资的比例不得高于10％；证券投资基金、股票投资的比例不得高于40％。截止到2006年底，其投资运营情况如表3。
通过以上比较可以看出，我国全国社保基金与爱尔兰NPRF在投资运营方面差距较大，主要可归因于资产选择、投资方式、区域配置等的不同。
1.资产选择比较
养老储备基金作为一种战略性长期资产，在投资运营的“三性”选择方面是应该有阶段性区别的。正如爱尔兰NPRF的投资策略所划分的，整体上应该划分为纯积累阶段和支付阶段，并且在纯积累阶段应该以“盈利性”为主，重点选择收益较高的长期投资资产，如股票、基金、固定资产等(爱尔兰对此类资产的投资比例在2006年已达到81.4％，见表1)，对于高流动性的资产则应采取缩量选择，如银行存款、短期债券等；而临近及进入支付阶段后，资产的选择则根据支付需求适当向“流动性”资产倾斜，同时对长期资产采取缩量策略。
据预测，我国人口高峰期将出现在2035年，养老金支付高峰期将是2050年，因此，真正需要动用全国社保基金填补支付缺口的时间也应当是20年以后的事情，就如此长的纯积累期而言，投资资产理当向收益较高的长期资产倾斜。而我国的《暂行办法》对此并没有做出特别考虑，“一刀切”地做出了资产配置比例。因此，有必要借鉴爱尔兰的阶段性投资经验。
2.投资方式比较
根据我国《暂行办法》规定，理事会可直接运作的基金投资范围限于银行存款、在一级市场购买国债，其他投资需委托社保基金投资管理人管理和运作。但由于《暂行办法》对于投资资产的严格限制，导致我国社保基金的委托投资比重一直不高。在2003年以前，由于没有开展委托投资，社保基金的直接投资比例一直为100％；自2003至2006年间，虽然委托投资比例有所提高，但幅度并不明显，直接投资(委托投资)比例依次为：75.93(24.07)、64.20(35.80)、65.52(34.48)、62.63(37.37)[6]。爱尔兰的NPRF自成立伊始就明确规定了委托投资业务，其中2001年的初始投资方式为：直接投资56.9％，委托投资43.1％；到2006年底，NPRF的主要资产投资方式为：直接投资53.93％，委托投资46.07％(见表4)。这里的直接投资，爱尔兰是指Passively Managed部分，中国是指由社保基金理事会直接运作的部分；委托投资，爱尔兰是指Actively Managed部分，中国是指委托投资管理人投资和管理的部分。
就我国委托投资比例最高的2006年而言，无论是与爱尔兰的股票投资还是债券投资相比，委托投资比例依旧显得较低。过大的直接投资比重和过小的委托投资份额，可以说是一种对社会专业性投资资源的忽视，其所带来的可能后果就是：一方面导致投资效率低下、投资回报率低；另一方面还会滋生过高的管理成本，造成监管困难、管理效率降低等。因此，应当适当降低直接投资份额，尽量利用社会专业化投资力量。
3.区域分配比较
2006年11月29日全国社保基金理事会正式签约包括联博在内的10家国际投资管理机构作为全国社保基金境外投资的投资管理人，标志着全国社保基金境外投资正式开始。相比较爱尔兰的NPRF全球资产配置策略，我国的全国社保基金已远远落后。
爱尔兰NPRF的区域资产配置策略，早在2001年就确定了将50％的股票投资投于非欧元地区，之后又多次调整全球资产配置策略，逐步增加其他地区的配置份额和资产种类(见表5)。
三、对优化我国全国社保基金投融资策略的政策建议
虽然我国全国社保基金与爱尔兰的NPRF在设立之初具有较大的相似性，但经过6年的投资运营，二者的差距已日益明显。究其原因，主要在具体的运营管理方面，包括筹资安排、投资规划、监督管理等。通过分析和借鉴爱尔兰的成功经验，优化或改进现有不足之处，有效推进全国社保基金成功运营的具体政策建议如下：
1.优化筹资
筹资不稳已成为影响全国社保基金正常发展的主要因素，其中既有制度的因素，也有管理的成分。如何做好筹资规划、合理安排资金来源应成为当前优化筹资的主要措施。一是国家应当参照爱尔兰国民NPRF积累办法，制定出财政资金充实社保基金的长期规划和政策规定，在科学估算我国养老基金逐年收支缺口的前提下，采取与GDP相挂钩的做法，明确规定国家财政向全国社保基金的转移支付额度或比例，以确保全国社保基金资金来源的稳定性。二是对于国有股减持变现收入和国有股转持，应做好区别对待。在实施国有股转持过程中，尤其应当注意国有资产的质量问题，切不可将社保基金变成不良资产的“收购站”。三是继续拓展合理的社保基金筹资渠道，顺应国内经济的发展，有必要考虑转移部分土地出让费、房地产税收等作为全国社保基金的部分筹资来源，以加快提升全国社保基金的筹资速度和积累规模。
2.优化投资
投资是基金保值增值的关键，尤其是随着储备基金积累规模的日益壮大，投资收益也必然成为基金积累的重要来源之一。一是编制社保基金的整体和阶段性投资规划。根据全国社保基金积累与支付的阶段性特征，合理编制基金的长、短期投资战略和投资策略，确保基金的“三性”统一和轻重区别。二是优化资产配置。逐步拓宽投资工具种类、优化不同投资工具间的资金配置比例；积极探索养老基金投资项目的创新途径，可尝试发行超长期政府专项投资国债和政府主导下的长期指数化专项国债等，确保社保基金的社会效应和长期投资收益。三是优化投资行为。逐步降低基金的直接运营比重、提高委托投资和第三方资产管理比重，充分利用社会专业化资产管理能力和市场激励机制。四是拓展海外市场。如果说国内资本市场规模较小、不够完善的话，拓展海外市场就是分散基金投资风险和提升投资收益的有利途径，但应做好风险防范工作。
注释：
①全国社会保障基金理事会.http：//www.ssf.gov.cn/。
②项怀诚：“全国社会保障基金管理运营的几个问题”，《中央财经大学学报》，2006(1)：P38-42。
③刘子兰，侯向群：“全国社会保障基金运行机制探讨”，《当代经济研究》，2007(3)：41-44。
④An Roinn Airgeadais Department of Finance.Ireland CountryFiche.Economic Policy Committee Ageing Projection Exercise2005 .Ageing Working Group .4/2005,http:∥ec.europa.eu.
⑤Davi Natali:IRELAND:The Pension System,Research Project.http:∥www.ose.be,2004。
⑥全国社会保障基金理事会：“全国社会保障基金年度报告”(2004/2005/2006)，全国社保基金理事会网。
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