美国的香港政策（1942—1960），本文主要内容关键词为：香港论文,美国论文,政策论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
近年来，随着香港回归祖国的日期日益临近，学术界对香港问题的研究也进入高潮。诸多学者从历史、政治、经济、法律和社会文化等方面对这一问题进行了内容广泛的探讨和研究，其中涉及英国对香港政策的研究成果很多，而美国在香港问题上所持的态度和政策则很少涉及。本文想利用目前已解密的一些美国官方档案文件，对这一问题进行一些考察和研究，以助于人们了解美国在香港问题上所采取的政策和立场。
一
第二次世界大战前，美国并无香港政策可言，美国外交官员在涉及香港问题时，总是持谨慎态度，拒绝发表任何评论。美国开始考虑香港问题是从太平洋战争爆发，日军从英国人手中攻占香港后开始的。1942年3月至5月，由美国助理国务卿戴维斯领导下的战后对外政策咨询委员会开始考虑战后世界安排问题，在涉及亚洲和太平洋地区时，该委员会提出了美国要以中国为主要盟友，建立一个至少能维持20年有效的太平洋安全体系的设想[①a]。罗斯福总统对这一计划很感兴趣，因为它符合自己在战后要摧毁英法等国在世界各地建立的庞大殖民体系，确立以美国强大的经济实力为基础的自由经济贸易体系的总体构想。当然，罗斯福也预计到同英国人商谈这些计划会遇到很多困难。1942年夏，罗斯福曾对其加勒比海首席顾问查尔斯·陶西格说过：“我们战后将会同英国发生的纠纷，也许比目前同德国的纠纷来得大。”[②a]1943年初，罗斯福准备敦促英国将香港归还中国的想法已经成熟。3月10日，美国海军部长诺克斯请示罗斯福，是否应向英国谋求支持美国在战后控制日本托管岛屿作为海军基地，罗斯福劝告他不要采取任何行动。他说，“我急于想解决太平洋中一切岛屿的问题，而英国人可能只愿意把讨论的范围限于日本托管岛屿。”[①b]同时，罗斯福又向蒋介石的私人代表宋子文明确表示：香港也好、台湾也好，都应归还中国。其条件是由中国主动继续保持香港作为国际自由港的地位[②b]。
1943年11月，在开罗会议上，罗斯福首次敦促丘吉尔把香港归还中国，并且说，那里的居民90%以上都是中国人，加之又十分靠近广州。在德黑兰会议上，罗斯福继续对丘吉尔施加压力，要大英帝国战后放弃海外殖民地。丘吉尔反应强烈，表示英国打算牢牢保持她自己的领土和基地，特别是新加坡和香港[③b]。
1945年2月8日，罗斯福在雅尔塔会议上，仍坚持将香港归还中国的主张，他对斯大林许诺说：他准备瓦解大英帝国，还要将香港归还中国，同时向斯大林建议说，他赞成使大连成为一个国际共管的自由港，而且香港也可如法炮制[④b]。
罗斯福主张将香港归还中国并使之成为自由港的建议，并非出于他对中国情感上的关怀，其真实目的主要有三点：1.罗斯福及美国政府需要中国在战时和战后的合作，故采取慷他人之慨的办法，试图讨好中国政府和人民；2.罗斯福对战前英法等国占据庞大殖民地的做法极为不满，因为这种做法严重地影响了美国产品在世界市场上的销售；3.罗斯福并非真正将香港主权全部交还中国，而是要将香港由英国单独管辖变成国际共管，成为美国“门户开放”政策的重要组成部分。
罗斯福要求英国归还香港等建议在遭到英国方面的强烈反对后，并没有采取任何具有实质内容的行动，来对英国方面施加压力。相反，为了维护英美两国间的战时同盟，美国暗中对英国也作出了不改变英国远东殖民地状态的许诺。1943年7月13日，美国国务院远东司司长霍贝克就对英国驻美大使法克斯表示：“尽管美国人民同情中国，希望香港回归中国，但美国政府是站在英国一边的。”[⑤b]1943年11月在开罗会议上，当罗斯福敦促丘吉尔把香港归还中国，遭到丘吉尔坚决反对时，罗斯福最后还是向丘吉尔保证，不改变英国在远东殖民地的状态[①c]。这就形成了罗斯福总统时期美国对香港政策的两面性：一方面，不断向中国官员或在公开场合下继续表示希望英国将香港归还中国；另一方面又在暗中对英国政府承诺，不会要求改变英国对香港的统治地位。这正是此间中国方面的档案和材料不断记载罗斯福及赫尔等人要求英国归还香港，而英国方面的档案和材料却不断记载美国许诺不改变香港现状的真实背景。
1945年雅尔塔会议后，美英苏三国就战后世界安排问题出现了越来越大的分歧，在战争开始阶段由于共同的战争目的而暂为次要因素的社会制度和意识形态问题开始变得尖锐起来。特别在罗斯福去世后，继任者杜鲁门更是把美英联盟看成了战后世界稳定的基石。而曾在罗斯福任期内至少在理论上重视的归还香港问题和殖民地问题则变得无足轻重了[②c]。
1945年8月15日，日本投降，随之在接受香港日军投降的问题上，中英双方出现了争执[③c]。根据杜鲁门总统向太平洋战区盟军总司令麦克阿瑟所颁布的总命令第一号A款称：除东北地区以外的中国范围以内的所有日本陆海空军及附属军队高级指挥官，包括台湾和印度支那北纬16度线以北地区的日本军队，都要向中国战区总司令蒋介石投降[④c]。
根据这条命令，中国政府认为香港历来是中国的领土，二战期间香港又属于中国战区统辖，故在港日军只能向中国军队投降；而英国政府则早在1944年就确立了必须用英国武装力量独立收复香港的方针[⑤c]。日本一宣布投降，英国就迅速派遣一支海军舰队，准备抢先占领香港。
在中英双方严重对峙之下，美国的态度就显得十分重要了。尽管还是由罗斯福任命的美国驻华大使赫尔利在8月16日向国务卿致电称“香港并没有包括在日军应向盟军最高统帅投降的地区内，而是包括在日军应向中国战区总司令投降的地区内”[⑥c]，但是美国以杜鲁门为首的最高决策者还是采取了偏袒英方的立场。8月18日，杜鲁门在一封致英国首相艾德礼的第四号绝密电报中明确表示：“从美国观点出发，我们并不反对香港日军向一位得到美国方面和中国方面充分支持与合作的英国官员投降，麦克阿瑟将在上述合作得以顺利进行后安排由一位英国将领在香港地区接收日军投降。”[①d]杜鲁门的这一立场，为解决中英在接受香港日军投降的争执，确定了基调。在致电艾德礼的同时，杜鲁门还通知海军上将威廉·D·莱希，称他已同国务卿贝尔纳斯研究确定，寻找一种方式将香港从中国战区内明显地划分出来[②d]。美国政府的这一态度引起了中方的强烈不满，蒋介石和宋子文几天内多次致电杜鲁门和贝尔纳斯，要求援引杜鲁门发给麦克阿瑟的总命令第一号，确认香港属于中国战区，应由中国方面受降。但杜鲁门在8月21日给蒋介石的回电中则为英国辩护说：“英国对香港拥有主权是毫无疑问的，根据我的理解，你不应该就这一点提出异议。我认为具有实际意义的是，你应与英国当局进行有效的军事合作，以确保香港日军向英国军事当局投降。”[③d]由于美国方面的压力，蒋介石政府最后同意了由英国海军少将哈考特在香港接受日军投降。8月31日，在一支英国海军舰队的支援下，英军终于重占了香港，为战后继续保持在香港的殖民统治铺平了道路。英国重新占领香港标志着美国的香港政策由罗斯福时期的在口头上和道义上支持香港回归中国，演变为美国为了维护至关重要的美英联盟转而支持英国重建在亚太地区的殖民统治。
二
英国在美国帮助下重新统治香港后的一段时期，美国的香港政策并无太大变化，基本上是继续支持英国政府对香港的占领和统治，但由于冷战的展开，美国又取得战后超级大国的地位，香港虽仍然是在英国统治之下，但其在美国全球战略，特别是亚太地区战略总体考虑中，则变得越来越重要。
1947年3月，杜鲁门主义出笼。7月，魏德迈将军作为总统特使被派往中国，他率领了一个对中国当前形势进行实际调查的代表团，香港问题也作为其调查的一个重要内容。8月9日和8月13日，美国驻华大使馆一秘勒登和美国驻香港总领事霍珀分别致信魏德迈，称香港目前已成为中国共产党人的政治避难所，共产党利用英国统治下的新闻出版自由，在香港出版反对蒋介石政府的报纸，并转运中国南方地区，希望提请美方的特别关注[④d]。但因魏德迈急于向杜鲁门提交他访华的秘密报告，故对此未作任何反应。
1948年1月1日，国民党革命委员会在香港成立，主张推翻国民党蒋介石独裁政权，反对美国干涉中国内政。1月5日，被蒋介石政府宣布为“非法团体”的民主同盟沈钧儒等人在香港召开民盟一届三中全会，主张采取革命方法，反对国民党政府和美国的对华政策。1948年1月16日，当“香港九龙反英事件”[①e]扩大后，美国政府开始密切注视香港事态的发展。美国驻广州总领事鲍彻于事发当日在广州发表声明威胁说：“这一事件将会影响美国国会对华的援助项目。”[②e]1月19日，当数万名南京学生和市民采取声援香港反英示威行动，在英国驻华使领馆前面抗议游行后，美国进一步对中国国民党政府施加压力，1月22日，美国驻华大使司徒雷登在一封致国务卿马歇尔的电报中表示，要对国民党政府的高级官员施加压力，要求中国政府承担起保护外国使领馆的义务，并要对任何由于中国政府保护不当而造成的损害承担责任[③e]。
进入1949年后，随着中国局势的明朗化，美国对香港的政策也愈来愈具体。总体来讲，主要有两方面内容：1.探讨美国在武装“保卫香港”问题上的可行性方案；2.防止香港成为向中国共产党控制地区提供重要战略物资的基地和港口。
1948年底，由于国民党政府大势已去，英国政府开始紧张讨论香港的前途问题，特别在1949年4月23日中国人民解放军解放南京后，英国政府已经感到“保卫香港”的紧迫性。故一方面紧急调动兵力布置香港防卫；另一方面在国际上寻求英联邦国家和美国政府的支持。5月27日，英国首相艾德礼致电美国政府和英联邦国家，寻求道义上和物质上的支持，5月31日，英国外交大臣贝文在巴黎与美国国务卿会晤时，继续向美国表示英国将“保卫香港”，并寻求美国方面的支援。
美国政府在接到英国方面传来的信息后，开始布置国务院、国防部和参谋长联席会议等有关部门就美国在这一问题所持立场进行可行性论证。1949年7月20日，国务卿艾奇逊在一封致美国驻英国大使道格拉斯的电报中，要求美国驻英大使馆“认真研究香港问题，因为英国已非常强烈地要求美国在中国进攻香港时要全力支持英国”[④e]。7月26日，美国国家安全委员会制订了题为“中国共产党人进攻中国南部外国殖民地的可能性推断”的NSC55号文件。在这份被列为“最高机密”的重要文件中，美国参谋长联席会议代表美国军方提出了自己的立场和看法，要点如下：1.向中国共产党人让出香港和澳门将大大削弱包括英国在内的两个西欧殖民大国的声望；2.这两个地区都缺少自然防护屏障，易于遭受中国共产党领导下四野第十五兵团优势兵力的进攻；3.如果要成功地“防卫香港和澳门”，需要在中国内地纵深地区建立一个强大的军事阵地，当然，守卫这个阵地需要将大批武装力量运进中国；4.从长远的观点看，香港如果掌握在友好国家的手中，可能成为未来在中国南方采取行动的超始点；5.从上述观点来综合考虑，美国动用武装力量来“保卫香港和澳门”是不明智的，除非我们愿意去冒全面卷入中国内战甚至全球战争的风险。当然，为了提供多项方案供美国最高决策当局选择。参谋长联席会议还将由美国陆军部所做出的一份研究报告，作为“附件A”一并提交国家安全委员会，在这个附件的结论部分，陆军部对将来一旦中国共产党军队进攻香港地区，美国所可能采取的七项措施列举如下：1.在英国的请求下，联合英国共同防卫香港；2.对中国国民党政府施加压力，使之动用军队帮助英国防卫香港；3.向中国共产党的武装力量施加压力，使之停止军事行动；4.同时向英国施加压力，进行最顽强的抵抗或者尽可能和平地撤出；5.与英国一道探讨能否将这一行动作为对世界和平的一种威胁而提交联合国；6.当获得批准后，依据北大西洋公约而采取适当行动；7.继续保持消极的等待和观望态度[①f]。NSC55号文件是一份供美国各决策部门参考的征求意见稿，并没有确定美国究竟在香港受到进攻时采取什么行动。因此，美国各部门有自己的理解和解释，从倾向性上分析，美国军方从全球战略重点抉择和具体的军事行动来考虑，基本上不主张美国武装力量介入；但美国国务院则从维护美英战略同盟关系的角度来考虑问题，主张美国应有条件地介入香港防卫，至少也应在道义上全力支持英国。1949年5月31日，当美国国务卿艾奇逊在巴黎与英国外交大臣贝文就远东形势会谈时对英国政府表示说：“依据国务院的观点，美国将在香港受到中国共产党武装进攻时，在道义上支援英国，并在联合国内呼吁国际社会的援助。”美国政府还提请英方注意，“可否用对中国共产党人施加经济压力或渗透战术来代替采用军事行动”[②f]。8月5日，当《美国与中国的关系》（白皮书）发表后，艾奇逊在解释美国远东政策时称：美国要“反对共产党政权对周边国家的侵略扩张”，而这“意味着当香港受到攻击时，美国将会援助英国”[③f]。8月12日，艾奇逊在向新闻界发表谈话时更明确地表达了自己的看法：香港受到进攻会明显影响美国和英国利益，同时违背联合国宪章原则。这一敏感问题美国已同英国有关官方人士协商，虽美国方面明确的支持尚未确定，但任何违反联合国宪章的行为，在联合国安理会的决议下，美国都会尽全力承担由联合国宪章所授予的义务[①g]。
当然，美国最高决策集团迟迟不愿作出明确的决定，除因军方和国务院存在分歧外，另一个重要因素是想把香港防卫问题作为一张阻止英国政府承认中国共产党政府的王牌。早在1949年，英国政府就在探讨承认中国共产党政权的可行性问题。当美国政府得知这一消息后马上同英国政府进行了频繁的交涉，软硬手段兼施[②g]。其中很重要的一点就是利用英国政府急于请美国在香港防卫问题上明确表态支持的心理，逼迫英国政府暂缓作出承认中国共产党政权的决定。杜鲁门曾明确表示说：如果英国政府承认新中国，美国政府将不会在香港受到攻击时向英国提供军事援助[③g]。
英国政府在全面考虑到了英国在华经济利益和香港问题后，特别在中国人民解放军第十五兵团兵临香港城下的情况下，最后还是决定不顾美国威胁，利用与中国共产党政权建立正常交往的办法来保住香港。1949年10月1日中华人民共和国成立后不久，英国决定不再等待，并准备正式承认这个新政权[④g]。而当英国政府将这一决定告之美国政府后几天，美国国家安全委员会就在第47次会议上正式决定：“美国将不支持英国在军事上防守香港”[⑤g]。美国最高决策集团做出这一最后决定，一方面是军方认为帮助英国防卫香港代价太高，成功可能性又不大的观点占据了上风；另一方面又在表示美国政府对英国承认新中国的决定的一种报复和惩罚。
美国在新中国成立前夕的香港政策，除有关军事防卫问题外，另一方面就是如何防止香港成为向中国解放区提供重要战略物资的基地和港口。
根据中英学者的一份研究报告，尽管中国国民党政府实行严格的禁运，香港与中国大陆共产党控制地区的贸易额却在急剧增长：1948年9月到1949年9月，由共产党实际控制下的中国大陆部分对香港的出口总额由580万港币增加到4800万港币；同时，香港对中国大陆共产党控制部分的出口额则由2080万港币增加到4840万港币[⑥g]。这种情况引起了美国方面的严重关注。1949年3月29日，美国驻上海总领事卡伯特在一封致国务卿的电报中称：“当然不能要求英国在香港问题上合作，除非我们采取直接的行动，实施美国的对华出口控制，例如限制香港公司向中国大陆出口烃油。”[①h]美国驻华商务代办欣克尔在另一封致国务院的信中警告说，他“相信中国北方当局正在寻求利用香港作为他们与日本进行贸易的唯一基地”[②h]。
1949年4月1日，国务卿艾奇逊明确表示：“国务院现在必须考虑香港向共产党控制地区供应石油产品问题，德士古石油公司香港分公司已向中国北方地区运送了3万桶煤油和汽油。”[③h]4月7日，美国国务院石油事务部召开了有德士古、壳牌和美孚等大石油公司代表参加的会议，重申美国对中共政权和北朝鲜严格限制出售石油产品的态度和政策[④h]。
美国除了自己要“推翻中共政权，或是使之崩溃”[⑤h]外，在国际上当然需要英国等北大西洋公约组织成员国合作，特别是在香港问题上，更需要英国的配合。1949年7月26日，美国驻天津总领事史密斯就在一封致国务院的电报中称：“对华贸易限制必须与英国和其它北大西洋公约组织成员国配合，以防止美国的公司将市场丢给外国竞争者（举例来说，共产党人当前就可以在香港自由地购买石油产品，在比利时购买锅炉管材等）。”[⑥h]8月9日，美国驻上海总领事麦克康瑙希也向美国政府强调：“在广州失守后，要特别注意要求英国加紧对香港的出品限制。”[⑦h]
美国在新中国成立前夕，极力防止香港向我解放区提供重要战略物资的政策，成了后来美国带头在世界上遏制、颠覆新生的中华人民共和国政策的一个重要组成部分。
三
美国宣布拒绝援助英国防卫香港，并非意味着香港在美国亚洲和全球战略中的位置下降，相反，随着中华人民共和国的建立，香港问题在美国亚洲政策和对华政策的位置变得越来越重要，美国已不是简单地把香港看成是英国的一块殖民地，而是把香港看成了自己实现“岛屿防卫链”的一个关键环节，看成了美国对华进行全面遏制与封锁，孤立中国、演变中国的前哨阵地。
美国驻香港总领事兰金的一段著名电文，最能体现美国对香港的这种战略企图。1949年11月16日，兰金在一封致国务院的绝密电报中露骨地说：“在制订远东地区的行动方针时，美国最好首先注意海外基地的安全。作为世界上最强大的国家，拥有举世无双的海空力量，并在世界各地承担着道义上的和物质上的义务，美国在太平洋上的堡垒就显然不在萨克拉门托河[①i]上，也不以夏威夷和关岛这些至关重要的中途岛为限。在目前情况下，最关键的地点，就是日本海、黄海和中国海这些地区，也就是在韩国、日本、琉球、台湾、香港和印度支那。这些地点，不但在严格的军事意义上，而且在经济上和心理上，都是重要的。我之所以使用心理上这个说法，是有意指出，这些战略要地一旦丢失，将对共产党威胁下的其它地区的民心造成沉重的打击；同样重要的是要指出，这些基地在保持与中国人民的接触方面也具有实际价值和政治价值。”[②i]
兰金的观点，事实上已被美国最高统治当局所采纳。1952年1月9日，杜鲁门在与来访的丘吉尔首相会谈后发表公报称：“根据为共同防御的安排，美国得以使用联合王国的某些基地。我们重申，在紧急的形势下使用这些基地，将由国王陛下政府和美国政府根据当时的具体情况共同决定。”[③i]
中华人民共和国建立后，美国除了把香港作为“岛屿防卫链”重要环节外，继续把香港作为对华进行经济遏制与封锁的主要阵地。当新中国建立之初，美国出于不想完全关闭中国与西方世界的经济联系而把中国“推”入苏联阵营的目的，对华贸易管制要宽于对苏联和东欧国家的贸易管制。当然，这种政策上的差别并非是美国政府对中国的特殊“关照”，而是想利用经济手段分裂社会主义阵营的一种策略。在这种大背景下，美国对香港与中国大陆间的贸易干涉较少。但从1950年2月中国与苏联签订了“中苏友好互助条约”，特别是1950年6月25日朝鲜战争爆发后，美国对华开始采取全面禁运的极端手段，企图利用经济封锁来逼迫中国妥协让步。在这种情况下，美国就不能容忍英国或是香港当局继续开展与中国大陆的贸易。1951年2月20日，美国国家安全委员会正式通过了名为“经济防卫政策”的NSC104号文件，确定了朝鲜战争期间美国对中、苏等社会主义国家进行经济遏制战略的总体政策和目标。在这份重要文件中，美国明确要对美国向香港和澳门地区出口的物资进行严格控制和检查，以防止这些物资转口中国大陆[④i]。9月25日，美国国家安全委员会在另一份有关NSC48／5号文件[⑤i]的进展情况报告中，再次强调香港在对华贸易遏制中的重要作用，希望港英当局能给予理解和配合[⑥i]。
1953年初，艾森豪威尔上台后，开始着手重新研究美国的经济防卫政策。1953年5月27日，美国国家安全委员会下设的政策设计委员会，终于提出了一份名为“经济防卫政策”的考察报告，国家安全委员会以NSC152号文件的形式下发，供各有关部门讨论研究。1953年7月31日，美国国家安全委员会根据朝鲜停战协定签字后的新形势，终于完成了对NSC152号文件的修改，经艾森豪威尔批准后，以NSC152／2号文件的形式正式下发，作为取代NSC104／2号文件的美国新经济防卫政策。该文件正式确定了对苏联和东欧国家“缩小范围、加强重点”的禁运方针，但对中国全面禁运的政策不变[①j]。
由于NSC152／2号文件尚未具体涉及香港和澳门问题，因此，美国又在10月19日继续颁布了NSC152／3号文件，专门对美国的香港和澳门经济防卫政策作了具体规定。文件强调了香港和澳门在对华经济封锁中的特殊地位。要求对英国政府和港英当局施加压力，严格控制香港与大陆间的经济贸易往来[②j]。1953年11月5日，美国国家安全委员会又召开了有艾森豪威尔、杜勒斯、国防部长威尔逊等人参加的第169次全体会议，专门讨论了美国对香港和澳门的经济防卫政策。艾森豪威尔在会上再次强调了贸易禁运是对付共产党中国的最强有力的武器，因此决不能放松对香港和澳门的贸易控制，以防止这两个地区将重要战略物资转运中国内地。负责亚洲事务的助理国务卿安德森向总统汇报说：他“对香港当局与美国方面的合作表示满意”，并说，“香港当局在美国政府的要求下，会严格控制与中国的贸易往来”[③j]。
如果说在朝鲜战争期间，英国及其香港当局还能按照美国的旨意，实行对华贸易禁运政策的话；朝鲜战争结束后，英国及港英当局就感到自己已无必要再为美国的亚太战略而牺牲自己的经济利益，特别是香港经济和贸易又无法分割地同大陆联系在一起。1954年，英国正式向美国政府提出要放宽对华贸易，并特别提到香港的情况。面对英国等西方盟国的压力，美国政府一些官员也倾向于放松对华贸易禁运的政策。1月29日，美国国务院负责经济事务的助理国务卿卡里加尔维在向国务院汇报时说：“美国坚持要各国提高对华贸易限制级别的做法，不仅使美国陷入日益孤立的境地，而且还影响了美国在其它问题上的领导能力。”[④j]
面对来自国际上的压力，美国国家安全委员会在艾森豪威尔的主持下，于12月1日和12月21日召开了两次全体会议[⑤j]，但都未能就这一问题做出最后决定。于是国家安全委员会授权国务卿杜勒斯综合各方面意见，负责草拟美国对华贸易政策草案。1955年1月4日，杜勒斯向国家安全委员会提交了这份草案，称美国要继续执行对华贸易禁运政策，并敦促盟国保持现行的对华贸易限制水平[①l]。1月5日，美国国家安全委员会批准了这一草案，美国继续把香港作为对华经济遏制与封锁前哨阵地的政策没有改变。
1957年，台湾海峡形势日趋紧张，周恩来总理代表中国政府发表了“香港的主权总有一天我们是要收回”的重要讲话。美国国家安全委员会感到了远东局势和香港问题的严重性。经过一段时间的研究和讨论，终于在7月17日正式抛出了题为“美国对香港政策”的NSC5717号文件。这是美国最高决策当局第一次制定的专门论及美国对香港政策的纲领性文件。在这份文件中，美国除了对以往的香港政策进行了必要的修改外，还更加系统全面地提出了新形势下美国对香港政策的总体构想。该秘密文件在1990年解密后，仍留有多处数百行文字尚未解密。根据文件内容，美国的香港政策主要包括以下部分（除第2条因10行半文字未解密而影响理解外）：1.香港安全问题的考虑。在中华人民共和国重申“我们一定要解放台湾”和“香港主权一定要收回”后，美国政府再次担心香港的“安全”问题。为此美国提出了不单独承担义务，而是与英国政府在联合国的名义下采取行动的基本原则；2.香港经济起飞所带来的问题。香港的轻纺工业、转口贸易和旅游业在50年代中期迅速发展后，美国有两方面的担心：害怕中国大陆通过加强与香港及东南亚各国的贸易往来以加强自己的实力；害怕香港纺织品冲击美国国内市场。为此美国政府要对英国政府施加压力，继续要求香港限制与中国大陆的经济交往，限制香港向美国出口纺织品的数额；3.中国公民私自流入香港问题。1957年以来，中国公民私自流入香港的人数迅速增加，这给港英当局带来了严重的社会问题，美国政府认为这是一个给中国政府施加压力、造成更大的社会动荡的好机会，故有意给港英当局提供经费，以增加香港安置中国大陆流民的能力；4.利用香港作为对中国进行意识形态作战的阵地问题。鉴于香港的特殊地理位置和同大陆联系密切的有利条件，美国首次提出了利用香港作为对大陆进行宣传和渗透的据点的战略设想，美国政府将利用其驻香港总领事馆和美国新闻媒介驻港机构展开对中国的宣传攻势，以取得军事封锁和经济遏制所难以起到的效果；5.利用香港作为展示西方生活方式的“橱窗”。美国政府抓住中国政府所遇到的暂时困难，企图用增加对香港援助，大规模提高香港市民福利待遇的办法，来加大内地和香港之间的生活差距，借以证明资本主义优于社会主义，煽动中国内地民众对共产党的不满情绪[②k]。
通过对上述文件内容的整理分析，我们可以清楚地看出美国最高决策当局在NSC5717号文件中所提出的美国对香港政策，较之前期已有很大变化。除了重提香港安全问题和利用香港作为对华经济遏制的基地外，还特别增加了利用香港作为对华进行意识形态领域作战的前哨阵地和展示西方生活方式的橱窗的新构想。这一趋势代表了下一阶段美国对香港政策的主流。
1958年以来，尽管中国在经济发展上出现了一些困难和问题，但其综合实力仍在继续增长。这使美国当局感到了形势的紧迫和危机。1959年9月25日，在艾森豪威尔正式批准的一份题为“美国远东政策的声明”的NSC5913／1号文件中，美国承认在远东所面临的主要威胁来自于中国实力的迅速增长，其主要表现为：1.“中国经济的增长率继续高于其它亚洲自由世界国家”；2.“中国可能在1963年以前拥有核武器”[①l]。
正是基于这种现实的危机感，美国国家安全委员会在NSC5913／1号文件中所确定的美国远东政策的主要目的就是利用一切方式和手段来遏制和削弱中国。当然，考虑到中华人民共和国成立十多年来，美国传统的遏制和孤立政策并未奏效，美国最高统治当局在文件中还提出了要继续加强在“人权”和“意识形态”等方面的宣传攻势，企图从内部分化、瓦解中国政权。
由于NSC5913／1号文件重新确定了新的美国远东政策，1959年12月23日，美国国家安全委员会下设的行动协调委员会建议美国最高决策机构也要修改美国对香港政策[②l]。在经过半年多时间的讨论与论证，1960年6月11日美国国家安全委员会终于抛出了经艾森豪威尔签字批准的NSC6007／1号文件。这份题为“美国对香港政策”的秘密文件，在1987年销密时，也留有9处40多行的文字尚未解密，这在一定程度上影响了对文件部分内容的理解，但其主要内容仍可辨析。与NSC5717号文件相比，这份新文件所提出的美国对香港政策已作了较大的修改，其主要内容有：1.在有关香港“安全”问题的考虑中，除继续警惕可能来自于中国的军事进攻外，更多地提到了如何对付香港内部“社会动乱”的威胁。50年代末至60年代初，香港民众反对英国统治的斗争持续高涨，文件认为这是中国共产党利用新华社香港分社、中国银行、中资企业和中国驻港机构加强对香港工会组织、学校和广大市民的宣传和影响所致。为此美国提出：如果确认是在共产党支持下，香港出现大规模“社会动乱”，美国将应英国政府的请求，提供必要的帮助和支援。2.向英国政府明确表示：美国政府认为香港的重要价值是它作为自由世界自由港的特殊地位。这是美国政府首次明确其香港政策的主要目的。当然，美国政府在这里使用了“自由世界”的字样，也是在暗示英国人：不要把香港仅仅看做自己的领地，要使香港对美国和其它西方国家全部开放。这充分暴露了美国对香港的真实野心。3.放弃利用香港对华进行经济遏制的一贯做法，转而鼓励香港密切与中国内地的联系，以便更好地发挥香港作为“自然桥梁”、“展览橱窗”和“难民天堂”的作用。由于香港经济结构的特点以及与中国内地密切的经济联系，美国开始认识到，即使放松对香港的贸易限制，大陆也不太可能从香港这个以轻纺工业和加工工业为主导的经济中心获得重要的战略物资。相反，如果允许香港加强与中国内地的联系，则可以利用香港经济繁荣和生活水平较高的优势，增强香港对中国内地民众的吸引力，“动摇共产党在大陆统治的基础”。4.利用香港作为收集中国内地政治经济和军事情报，开展对华宣传攻势和意识形态演变的前哨阵地。随着香港与内地经贸往来和人员交往的日益密切，美国也开始在香港投入大笔资金，加强美国驻港情报部门和对华开展“和平演变”机构的规模和实力。5.利用香港中文媒体对海外华人和华侨施加影响。香港以其特殊的历史地位和地理位置，与数千万海外华人和华侨保持着密切联系。为了破坏中华人民共和国在海外华人、华侨中的形象，美国加强了对香港中文媒体的渗透与控制，并鼓励台湾国民党当局的中文媒体也大举挤入香港地区，在香港继续制造“两个中国”的阴谋。6.要求英国和香港政府继续限制香港轻纺工业品出口美国，以减轻美国国内市场压力。此外，美国在文件中还提出了在香港继续支持发展社会福利、争取中间势力等计划[①m]。
NSC6007／1号文件提出的美国对香港政策，同NSC5717号文件相比，主要区别有以下三点：1.美国重提要把香港作为“自由世界的自由港”的战略设想。罗斯福曾在1943年表示：希望英国将香港归还中国，但条件是保持香港作为国际自由港的地位。这个设想随着杜鲁门的上台，美国全球及亚洲战略的转变而消失。美国最高决策机构在NSC6007／1号文件中重提这一问题，但其政策含义已发生巨大变化：（1）美国重提要把香港作为“自由港”的战略设想，其前提已不是把香港归还中国，而是要由英国保持对香港的控制；（2）美国在“自由港”前面所用一词由“国际”改为“自由世界”，这充分暴露了美国政策中强烈的意识形态因素；（3）美国虽使用“自由世界自由港”的提法，但由于其自称“自由世界”的领袖，其实质不仅是要更多介入香港事务，而且是要在香港事务中发挥主导作用。2.把香港作为对中国进行意识形态渗透和演变的前哨阵地的政策设想已成为了美国香港政策的主流。美国在NSC6007／1号文件中所制订的此类政策和计划远比NSC5717号文件相关政策和计划要具体全面，更重要的是：美国国家安全委员会在文件中直接为该项计划的实施确定了未来的财政预算[①n]。3.美国在NSC6007／1号文件中首次提出了要使用台湾国民党当局中文传播媒介，对香港施加更大影响。虽根据仅此一点，尚不能明白无误地推断美国在香港政策方面有制造“两个中国”的计划，但其含义却不能不令人怀疑它确有这方面的企图。此外，从整体上来考虑，NSC6007／1号文件中所提出美国对香港政策，也远比NSC5717号文件全面和成熟，为此，美国国家安全委员会决定用NSC6007／1号文件正式取代NSC5717号文件，成为指导美国60年代对香港政策的纲领性文件。
注释：
①a 《美国对外关系，华盛顿和卡萨布兰卡会议》Foreign Relations ofthe United States:The Conferences at Washington and Casablanca,1943，美国政府印刷局1966年版，第497—506页。
②a 罗伯特·达莱克：《罗斯福与美国对外政策》，商务印书馆1984年版，第612页。
①b 诺克斯致罗斯福函，1943年3月10日；罗斯福致诺克斯函，1943年3月12日。信函原件存纽约海德公园罗斯福图书馆地图室文件。
②b 《顾维钧回忆录》第5卷，中华书局1987年版，第232页。
③b 《美国对外关系》（开罗会议与德黑兰会议1943年），美国政府印刷局1961年版，第554页；《顾维钧回忆录》第5卷，第14页。
④b 托马斯·G·彼特森：《美国外交政策——1900年以来的历史》American Foreign Policy——A History Since 1900 D.C.，希恩1988年版，第610—611页；哈里曼：《特使——与丘吉尔、斯大林周旋记》，三联书店1978年版，第444页。
⑤b 英国外交档案371／357，40，F5061／1。
①c 英国外交档案371／46751，F5066／1147／10。
②c 尼古拉斯编《华盛顿电讯，1941—1945，英国大使馆每周政策报告》Washington Despatches 1941—1945 Weekly Political Reports fromthe British Embassy，芝加哥大学出版社1981年版，第608页。
③c 参见冯仲平《论战后英国在香港问题上的态度》，《世界历史》1993年第4期；李世安《1943年中英废除不平等条约的谈判和香港问题》，《历史研究》1993年第5期；高岱《战后香港归属之争述论》，《南京大学学报》1994年第2期。
④c 《美国对外关系》第7卷，1945年，第501页。
⑤c 英国外交档案371／75839。
⑥c 《美国对外关系》第7卷，1945年，第501页。
①d 《美国对外关系》第7卷，1945年，第504、509页。
②d 《美国对外关系》第7卷，1945年，第505页。
③d 《美国对外关系》第7卷，1945年，第509页。
④d 《美国外交关系》第7卷，1947年，第55页。
①e 1948年1月12日，港英政府开始采取行动，强行驱赶曾在1947年12月22日占领香港九龙地区的中国居民。1月16日，当港英当局再次使用警察驱赶中国居民时，引起了香港九龙各界的强烈抗议，包括香港所有大学、学院和中学学生，工会成员和市民等近万名示威者包围了英国驻香港领事馆，当武装警察采取镇压行动后，愤怒的示威群众焚烧英国领事馆大楼、港英市政府大楼和在香港的几家英国银行。
②e 《美国外交关系》第7卷，1948年，第46—47页。
③e 《美国外交关系》第7卷，1948年，第54—55页。
④e 《美国对外关系》第9卷，1949年，第50页。
①f 《美国国家安全委员会记录》NSC Registry，（缩微胶卷），《国家安全委员会文件》Documents ofNSC增补第3部分，第1卷，第00141—00144号，美国大学出版公司1985年版。
②f 《国务院备忘录》，（缩微胶卷），《国家安全委员会文件》增补第3部分，第1卷，第00149—00152号，美国大学出版公司1985年版。
③f 《美国对外关系》第9卷，1949年，第1394页。
①g 理查德·斯特宾斯：《美国在世界事务中，1949》United States in World AFFairs,1949，纽约1950年版，第63—64页。
②g 参见《美国对外关系》第9卷第一部分“承认中国新政权问题”，1949年，第1—260页。
③g 《美国对外关系》第9卷，1949年，第170页。
④g 戈尔登·尚：《朋友与敌人——美国、中国和苏联，1948—1972》Friends and Enemies,The United States,China,and the Soviet Union,1948—1972，斯坦福大学出版社1990年版，第767页。
⑤g 国家安全委员会第47次会议记录，1949年10月20日，Minutes of NSC's47th meeting,oct,20，1949，杜鲁门图书馆，总统秘书档案，第206盒。
⑥g 材料来自美国驻天津总领事韦尔伯恩致国务卿艾奇逊电报，《美国对外关系》第9卷，1949年，第973页。
①h 《美国对外关系》第9卷，1949年，第924页。
②h 《美国对外关系》第9卷，1949年，第974页。
③h 《美国对外关系》第9卷，1949年，第1002—1003页。
④h 《美国对外关系》第9卷，1949年，第1004—1005页。
⑤h NSC41号文件，《美国对外关系》第9卷，1949年，第828页。
⑥h 《美国对外关系》第9卷，1949年，第954页。
⑦h 《美国对外关系》第9卷，1949年，第958页。
①i 萨克拉门托河，美国加利福尼亚州一条主要河流，流经加州首府萨克拉门托市。在这里，兰金是指美国的防线不能建在美国本土的太平洋沿岸地区。
②i 卡尔·洛特·兰金：《出使中国》China Assignment，西雅图1964年版，第51—52页。
③i 美国国务院：《国务院公告》BuLLetin，1952年1月21日，第83—84页。
④i 《美国对外关系》第1卷，1951年，第1023—1034页。
⑤i NSC48／5号文件名为“美国对亚洲的目标、政策和行动方针”。
⑥i 《美国对外关系》第6卷，1951年，第90页。
①j 《美国对外关系》第1卷，1952—1954年，第1012—1014页。
②j 《美国对外关系》第1卷，1952—1954年，第1207—1213页。
③j 《国家安全委员会会议记录》（缩微胶卷）第3卷，Minutes of Mectings of the NSC，第一部分，第000064—000067号，美国大学出版公司1984年版。
④j 《美国对外关系》第14卷，1952—1954年，第958页。
⑤j 即国家安全委员会第226次和228次全体会议。
①k 《美国对外关系》第2卷，1955—1957年，第3—5页。
②k 《国家安全委员会文件》（缩微胶卷）增补第5部分，第2卷，第0233—0259号，美国大学出版公司1990年版。
①l NSC5913／1号文件，参见《美国对外关系》第16卷，1958—1960年，第133—144页。美国政府印刷局1992年版。在这 份文件中的一个有关“远东”地区定义注释中，美国国家安全委员会明确把香港列入“远东”地区的主要国家和地区之一。
②l 《国家安全委员会文件》（缩微胶卷）增补第4部分，第2卷，第00841—00843号。美国大学出版公司1987年版。
①m 《美国国家安全委员会文件》（缩微胶卷）增补第4部分，第3卷，第00198—00217号，美国大学出版公司1987年版。
①n 1960年和1961年，美国实施该项目的财政预算分别为682万美元和589万美元，参见NSC6007／1号文件，第15页，出处同上。